新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响,本文主要内容关键词为:管理理念论文,中国高等教育论文,学术论文,政策论文,工作论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:G640;G649 文献标志码:A 文章编号:1000-4203(2012)05-0029-07
一、引言
近年来,受到公共领域管理变革的影响,新公共管理成为全球范围内高等教育政策变革的主流思潮。我国近年颁布的一系列政策也呈现出新公共管理的部分特征,体现了新公共管理思潮所推崇的一些管理技术和手段。而作为高等教育核心和基础的学术工作,也深受其影响,呈现出新的变化和特征。我们曾经就大学教师聘任制改革带来的学术工作分割与分层的议题进行了探讨[1],在此,本研究进一步关注以下两个问题:我国近年来的高等教育变革体现了哪些新公共管理的技术和理念?这些技术和理念对大学教师的学术工作产生了什么样的影响?
本研究采用文本分析和质性研究相结合的方法,对近两年国内主要报刊关于学术工作的讨论进行文本分析,并在2009到2011年间对60位高校教师进行了正式访谈,60位教师分别来自“985”高校、“211”高校和普通高校的文、理、工、商四类学科,教师职称涵盖讲师、副教授、教授。访谈的数据可以与文本分析的结果进行三角互证,增加了数据的可靠性。
本文首先对新公共管理理念的背景、概念、特征进行介绍。进而,以我国高等教育领域近年来的几项变革为例,来分析这些技术和手段是如何在政策文本中进行本土化的阐释。研究结论部分,结合实证数据说明新公共管理思潮对学术工作产生的影响,并对我国学术工作的本土化特点进行总结,回应国际学术界对于高等教育新公共管理变革的讨论。
二、新公共管理与高等教育改革
20世纪70年代以后,全球化促进了市场在社会生活中的作用,却使民族国家公共部门的作用机制和方式发生转变。[2]旧有管理模式效率低下的弊端凸显,国家需要回应疲软的经济表现、财政赤字以及更多的公众期望。[3]更多的关于政府失灵的讨论使得新自由主义思潮对各国的公共部门改革产生了重要影响。受到新自由主义“大市场小政府”观念的影响,并结合公共选择理论对于人类利己行为的假设[4],“新”的公共管理理论认为政府等公共部门应该关注公共服务的结果和产出,而不是提供服务的过程和规则,进而认为采用私人部门的管理技巧有助于提高服务的效率和效能,市场竞争取代集权的科层管理才能使公共财政的“金钱价值”最大化。[5][6][7][8][9]
新公共管理特别强调问责这一管理手段。事实上,问责在大学中的出现远早于新公共管理思潮,但新公共管理思潮的影响在于:关注和强调了消费、管理和官僚问责,而以同行评价为媒介的专业问责被边缘化。[10][11]根据回应对象的不同,问责可以分为四种类型:政府和联邦负责的官僚问责;通过专业团体进行保障的专业问责;通过市场形成的消费者问责;对雇佣的学校负责的管理问责。[12]在新公共管理的问责中,为了避免繁琐的、专业的、过程性的控制,将所有活动都简化为可测量、可比较的表现指标,以实现管理层对专业工作的控制。当这种以表现指标为标准的问责走向极端,便是表现主义。[13]表现指标自身存在无法调和的矛盾,因此在实践中必然带来诸多问题:(1)表现评价指标的有效性和合理性如何保证。(2)评价指标的即时性与教育过程的缓慢性、多因素性、风险性之间的矛盾。(3)评价指标的滞后性和惰性,无法反映教育发展的最新需求。[14]
Keating和Shand[15]将新公共管理的核心特征归纳为以下几点:(1)关注效率及效能,是否以最少的投入得到最大的预期利润;(2)去中心化的管理环境,重视问责及有效的反馈机制;(3)通过公共部门之间的仿市场导向的竞争,为顾客提供选择的机会;(4)灵活地运用更多的成本-效率机制来提供公共服务,例如:使用者付费、教育券和专利的贩售等等;(5)用结果问责的机制取代对所有细节都进行管理和控制。因为公共制度安排、文化背景、公共权力等方面的差异,导致了新公共管理的形式与技术在国家和地区间的不同。前官僚—学术寡头国家(如:德国、法国与意大利)多发展出“效率导向”模式,而英、美和荷兰等国则有“顾客/市场导向”的特征。[16]因此,在我国的高等教育系统中,基于社会文化和制度差异,新公共管理理念会体现出什么样的特征?这也是本文欲探索的问题之一。
大学治理方式的变革正是在这样的背景下成为关注的焦点。以往的大学治理强调“同僚管治”(collegial governance)。其依据在于:一方面,以洪堡(A.Humboldt)为代表的一批学者认为大学是以“求真”为目标形成的学者和学生社群,学者的自治是大学有效运行的前提和基础。[17]另一方面,学者在自身知识领域的权威性使得其他没有掌握专业知识的人员无法管理大学和学者。[18][19][20],学者的自治有了双重的合法性基础。学者的自治形成了一种以“最少层级和最多信任”为特征的大学运行方式,在这样的大学中,自由地探究真理成为可能。[21][22]当然,这种“同僚管理”的理想在多大程度上得到了实现,不同的时期、国家、大学、学者可能会给出不同的答案。而在一些国家和地区,长期与“同僚管理”模式共存的是“官僚科层”的治理形态,即将大学作为国家机器的一部分,大学的人事、财政和教育内容等都在政府科层管制的计算规划之下。[23]表1是同僚管理与新管理模式之间的对比[24],为我们分析这一问题提供了一个可供参考的框架。从对比中我们可以发现,新公共管理主要采用了“以表现指标为基础的结果问责”、“仿市场导向的竞争”、“多元化资金来源”等具体的管理技术和方法。下文将沿着这三个方向进行分析。
三、近年中国高等教育的主要改革
新中国成立以来,我国的高等教育长期作为国家的“派出机构”被纳入“总体主义的治理形态”。[25]面对全球化的竞争,大学必须采取多样化的发展以回应变化的需求。大学教师的聘任制改革正是从人事方面入手,通过以表现指标为基础的问责和仿市场导向的竞争来增强大学应对竞争与变革的灵活性。同时,随着我国高等教育从精英到大众的转型,教育扩张给政府带来沉重的财政负担。产学研结合政策的出台,运用多元化资金来源的策略,促进大学与市场结合。此外,为了保证高等教育的质量,本科教学评估政策是国家基于大学在表现指标上的成绩,实现对高等教育问责和监督的典型途径。以下将分别对这三项变革进行分析,以期梳理出新公共管理理念与手段本土化的过程。
1.大学教师聘任制改革
2000年《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》有较详细的说明:“遵循按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理的原则,建立包括实施范围、公开招聘制度、人员聘用程序、聘用合同内容、考核制度、解聘辞聘制度。”大学教师聘任改革打破了我国长久以来的终身聘任制,对教师进行定期考核,优胜劣汰。其政策目标在于充分调动教师的工作积极性,且提供一个退出机制,使那些表现不佳的教师及时退出。这样就在大学教师之间、大学之间都形成了一种“仿市场导向的竞争”,大学教师竞争工作岗位,大学之间竞争优秀的大学教师。这种竞争市场不以“价格”而以“基于量化指标的表现性评估”为中介来进行,大学在选聘时以教师在学术工作上的表现为依据,而教师在选择大学时,也会以大学或院系在学术工作各方面的表现作参考,从而实现大学教师这一人力资源的优化配置。
2.产学研结合政策
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》进一步强调:“加强应用研究。促进高校、科研院所、企业科技教育资源共享……推进产学研用结合,加快科技成果转化”。产学研结合是高等教育机构提供公共服务的一种方式。新公共管理思潮认为,可以灵活地运用更多的成本—效率机制来提供公共服务,例如:使用者付费、教育券和专利的贩售等等。[26]在知识经济社会中,知识成为经济发展原材料和推动力。传统的知识观将知识作为公共财产[27],而知识经济时代,知识则通过法律以版权、专利、商标等形式将知识个人化及产品化。[28]当科研成果被运用到产品的生产时,使用者必须向科研成果的所有者付费。[29]因此,横向研究、校办企业、个人咨询等作为重要的产学研结合的方式受到重视,大学的资金来源也跳出了公共经费的范围,拓展到了各种企业、团体和个人。
3.本科教学评估政策
2007年《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》对此有较详细的说明:“教育部将根据国家对提高高等教育质量的新要求,继续开展并不断完善高等学校教学质量定期评估制度,把教学评估的结果作为衡量高等学校办学水平的重要指标,以评促建、以评促改、重在促进教学工作、重在提高教学质量。建立高等学校教学基本状态数据年度统计和公布制度,并作为教学工作评估的重要依据”。从这些文件资料中可以看到,我国政府对高等教育的操控不再具体到每一个细节,而是将一部分权力下放到大学,对于大学内部具体的管理方式不作过多的干涉。但通过规定详细的表现性指标和严格的高风险评估来实现对于大学教学质量的监管。具体到教学评估政策中,将教学活动都简化为可测量、可比较的指标。这样就避免了繁琐的、专业的、过程性的干预,实现了政府对专业工作的远程监控。
四、新公共管理思潮对学术工作的影响
1.市场驱动强劲,公平、求真等价值式微
新公共管理理念强调引入仿市场竞争的方法,这的确促进了对质量的关注,学者的晋升也更加透明。[30]但是,它却会导致强者更强,弱者更弱的两极分化,甚至出现了“穷教授骑飞鸽,富教授开宝马”[31]的巨大差异。新公共管理理念强调最大化产出、效能、经济利润等组织目标[32],而具体到对大学教师的管理上,则是将学术工作的表现与教师个人的经济利益相连,在薪资、晋升、评估、聘任体系中都强化、鼓励教师之间的竞争。学术群体内部的资源分布和收入差距越来越大,过大的差异滋生寻租等不良行为。社会资本在中国的本土化的语境中常用“关系”一词来表征。[33]B校的一位教授在访谈中说:“在项目评审过程中……他跟人家熟悉,在这种情况下,他可以去打招呼……人家既然打招呼了,你就要给人家(的评审)写好一点……”(西安田野研究,2011-05)“关系”在资源和收入分配中的作用显著,给中国的学术界带来了极为致命的影响。[34]
此外,单纯“求真”的基础学科发展动力不足。在多元化高等教育投入的管理理念下,一些与市场结合紧密的学科可以通过横向研究和校办企业等途径,实现服务社会的功能,同时也从企业和个人那里获得资金支持。但基础性的学科却因远离市场而缺乏资金支持。“教投资学的教授……家里有两三处房产,相形之下,教政治经济学的教授全无风光可言。”[35]“硬骨头没时间啃了,那些基础性的有风险的科研总是一放再放,最后谁会想起来呢?”[36]长此以往,基础学科人才流失,不受重视,整个学术界的发展后劲不足。A校基础学科的一名教师认为:“国家做配置的时候应该考虑到这一点……应该稍微往基础学科偏重一些,但是我觉得现在连这一点也还没有做到,基础理论应该要支持,而且要坚持不懈的支持。”(武汉田野研究,2009-12)
哈贝马斯(Habermas)曾对国家、市场和共同体的驱动机制进行过分析。[37]他认为,市场是以金钱为媒介的驱动机制,关注交换价值,秉持唯利的理性标准;国家是以权力为媒介进行驱动,关注集体目标的实现,坚持成功统治与执行的理性标准。学术共同体则是通过影响力与观念实现驱动。我国原有的高等教育体系依靠权力和影响力来驱动,追求公平与求真的价值。而新公共管理引入的市场逻辑则以金钱为媒介追求利益,公平与求真的价值式微。
2.学术工作的整体性和一致性遭到破坏
在新公共管理强调最大化产出、以表现指标为基础的结果问责思路之下,学术工作的不同方面(教学、科研、服务)由于工作对象和表现不同而采用了不同的管理、评价和问责方法。这就导致学术工作的不同方面被割裂,良性互动受到破坏。首先,大学教师的评估机制中对教学的要求较低,不具有区分性;而科研的要求较高,成为教师去留与晋升的关键,因此科研被教师投以更多的重视。A校一位主管教学的学者说:“教学这方面问题不太多,不是很难处理,最近还没这样(因为教学太差而被解聘)的事情。”(武汉田野研究,2009-12)C校的一位讲师告诉我们:“现在普遍学校评估的时候很多以你的科研项目数、到款数,你的文章数,高水平的文章数去看,那么必然对教学这块儿,认可率就低一些。”(武汉田野研究,2009-12)B校的一位系主任将这种现象总结为“嘴巴上重教学,实际上只算科研”(西安田野研究,2011-05)。
其次,科研能够带来更多的收入也使得教师更重视科研。“尽管目前高校很多教师的实际收入还算体面,却是建立在工资外的‘创收’或‘科研项目提成’上的……造成科研变成了谋生和提高待遇的途径。”[38]C校基础物理学科的教师在访谈中说:“课题那块儿会有一些收入,因为课题项目有很多进账,可以提出一部分来作为你的一些应用。所以学校里头真正收入高的,还是项目很多的人……我们理学院在学校算比较穷的,因为课题项目不多,我们就是上课,面向全校同学上课。”(武汉田野研究,2009-12)有学者认为应该“取消‘科研提成’,避免科研人员靠课题经费致富,但同时保障其过体面的生活,推行信息公开”。[39]
这一现象在全世界范围内都受到了关注,特别是在新公共管理强调表现性产出和问责的思路下,教学因为表现缓慢、利益相关的问责主体(学生和家长)权力微弱而没有受到足够的重视。对此,博耶(E.L.Boyer)提出了新的学术观,强调教学的研究意义,认为教学与研究的相互促进是学术自身发展的内在要求,任何将其割裂开来的制度和行为都会阻碍其长远发展。[40]美国卡内基基金会和高等教育联合会长期致力于此项工作,推进高校建立“教学促进中心”[41],并研究和推行统一的、适用于所有种类学术工作的评价标准[42]。
3.权力和问责的主体单一
政府将一部分权力下放到大学,只专注结果管理而非过程管理。对于大学内部具体的管理方式不作过多的干涉,但通过规定详细的表现性指标和严格的高风险评估来实现对于大学教学质量的监管。中国的本科教学评估“直接影响到一所高校的社会声誉,对今后的招生、就业都有影响,而教育部在考虑对哪些学校的重点建设项目予以支持时也会参考评估的情况”。[43]在这样的角色变化中,对大学的问责只凸显了政府的官僚问责,而社会大众、消费者、专业群体的问责并没有受到重视,更没有与官僚问责形成补充和制衡。[44]因此,在这样的改革中,政府的控制力没有减弱而是增强,换言之,它下放了更多的责任和危机,保留了更多控制权。[45]而表现性指标评价自身的问题使得现行的评估制度“单一、缺乏多样性、灵活性”。[46]面对高利害的评估以及评估制度本身的缺陷,一些大学甚至出现了“有组织的造假行为,把教授的最后一丝脸面都撕掉了”。[47]
而具体到大学内部,在中国独特的大学管理文化中,基于去中心化管理的思路,政府下放的那一部分权力并没有赋予学者,而是集中到了一部分行政人员手中。[48]在这样的改革中,校一级的决策者手中聚集了最多的权力和资源。B校的一位院级领导在访谈中说道:“现在大陆(大学)所有的资源都掌握在学校这个(层级),如何……从一个教育家的角度,好好考虑教育问题,(需要)好好思考一下。”(西安田野研究,2011-05)学者没有资源和决策权,因此不安心做研究,而争相做“官”,甚至出现了所谓的“学霸”。[49]B校一位副教授说:“为啥都想当官儿?就是(因为)当官就是掌握资源的分配权,他执行政策肯定要对自己有利……我觉得高校现在行政文化盛行。”(西安田野研究,2011-05)行政权力控制学术权力、行政资源瓜分学术资源,是当前高校面临的一个突出问题。
从克拉克(B.R.Clark)的协同三角来看,高等教育体系受到政府、市场和学术权威三种力量的牵制。[50]当前我国的高等教育体系在新公共管理的部分理念的影响下,政府减少直接干预,但通过间接调控和强有力的问责,保持其对高等教育体系的牵制力。而这一部分直接干预权却并没有转移到学术权威手中,反而是被大学的行政部门掌握,学者受到政府及大学行政的双重控制。
五、讨论
从以上的分析和讨论可以看到,新公共管理的一些理念和方法的确为大学的运行提供了部分的程序自主和多样化的经费来源,也有效刺激了学者工作的积极性。但具体到操作层面,一方面,我国的新公共管理变革出现了一些区别于其他国家和地区的特征。首先,在我国高等教育长期以来行政主导的制度背景下,即使采取了一些新公共管理的技术,仍没有打破权力主体和问责主体的单一性。其次,市场竞争机制的有效运行必须有相应的制度予以保障,高等教育系统中的仿市场竞争也是如此,需要建立相应的制度,规范竞争行为,避免“关系”的侵蚀,将资源和收入差距控制在合理范围内,以促进学术工作的良性发展。
另一方面,也应该意识到新公共管理自身的局限性。首先,公共部门在本质上是追求公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等价值而存在的,而大学在本质上是追求知识的探索、发现和传播。在新公共管理中,如果只追求经济、效能和效率,这些最根本的价值被摒弃,那么追求的管理效率是谁的效率?[51]其次,新公共管理在组织结构方面的典型特征是强调公共服务的分散化,却忽视和各种服务之间的合作与协调,带来了碎片化的制度结构。[52]在大学中的具体表现就是学术工作的割裂,教学与科研的分离。这种割裂最终最影响大学的长久发展。最后,新公共管理试图通过对表现性结果的评价和问责来实现对公共部门的监督与调控。但如何保障表现性指标的合理和有效?指标如何及时反映环境的变化与机构的需求?[53]这些都亟待进一步思考。
2012年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》强调了“巩固本科教学基础地位、薪酬分配向一线教师倾斜;政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合的教学评估制度;发布高校章程制定办法,推进教授治学”等原则,回应了当前学术工作的部分问题。在探索中国特色现代大学制度的过程中,应结合我国的文化制度背景以及新公共管理理论的最新反思,将公共经费向基础学科倾斜,提供求真的学术工作环境,资源分配兼顾保障和激励原则。建立促进学术工作内部相互促进的新机制。真正实现教授参与大学管理,权力和主责主体多样化,建设性地探索提高高等教育质量的新路径。
收稿日期:2012-02-09
标签:新公共管理论文; 中国资源论文; 大学论文; 政策评估论文; 工作管理论文; 中国学者论文; 中国大学论文; 大学教师论文; 管理理念论文;