本世纪末福利改革的主要动向及其启示，本文主要内容关键词为：动向论文,启示论文,福利论文,本世纪末论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标识码：A 文章编号：1000 —2456（1999）06—0052—07
在即将进入21世纪前夜的紧张气氛中，世界诸国的福利改革推向了最后的高潮。这场世纪末的福利改革几乎波及了每一个国家，发展中国家也以积极的姿态参与了这次改革。中国的社会保障制度改革也是这场改革中的一个主题。
第二次世界大战之后，世界各国也出现过一次世界性福利改革的潮流，当时的社会背景是，资本主义和社会主义两大阵营对垒，通过社会制度和意识形态进行抗衡。作为改革的重要成果确立的社会主义和资本主义两大模式的社会福利制度，都蒙上了一层意识形态化的色彩。当前的这场改革，从某种意义上可以说是试图对上述意识形态福利模式进行一次验证和修正。其目的在于弱化来自意识形态和政治压力的影响，逐渐缩小二战时期形成的对立体系之间的距离，寻求更合理、更适应国际化社会发展需求的模式。
1995年以后，这场改革的步伐日益加剧，这是因为世界各国都希望在2000年到来之前，对本世纪的社会福利发展打上一个完满的句号，以新的面貌迈向21世纪。综观这次世界规模的福利改革，可以看到它的活动中心集中在欧洲和亚洲两大地区。以下试图对这两大地区的改革特征加以分析。
一、90年代末欧洲诸国福利改革的特征
总结90年代欧洲福利的改革，可以归纳出以下几个显著的特征。
（一）市场经济的比重在福利领域中的加大
二战时期欧洲诸国形成的福利模式，是以抗衡社会主义为前提，并作为弥补资本主义弊端而发展起来的。其中，资本主义国家阵营为了抵抗社会主义的影响，在福利政策中采用了诸多社会主义阵营实施的国有经济原理，来解决资本主义竞争制度之下的贫富差距、不平等问题。
但多年来的实践表明，随着国家福利模式中国有经济因素比重的逐年增长，与以竞争为规律的资本主义经济发展产生了较多的冲突，出现了失掉效率求取平等的失控状况。这种经验教训要求在福利领域中强化市场经济因素来维持平衡。这可以说是此次改革的主要背景之一。
促进这一改革的另一个重要原因是，在国际社会发展中，资本主义和社会主义两大阵营由对立逐渐走向对话，冷战局面告一段落，尤其是苏联社会主义阵营力量的变化，两大阵营势力抗衡的必要性逐渐减弱。资本主义国家内部的社会民主主义和保守主义在社会福利政策上的差距也逐步缩小。这些变动为市场经济理论在福利领域中的推行提供了政策实施的前提条件。
（二）新一代的价值观念对国家福利理论的批判
欧洲诸国的社会福利，事实上一直被作为政治的产物，是政党选举的一张王牌，被政治和政党所操纵。随着年轻一代的成长和其价值观念的更新，他们对这种被政治化的福利感到了厌倦，希望按照自己的价值观念确立新的福利体系。他们所提倡的价值观念以自由主义和个人主义为基础。这与保守势力的主张比较接近，所以比较容易地被保守执政党吸收到其政策中。
其次，现有的国有化程度较高、形式单一并具有一定强制性的社会福利模式与年青人生活方式的多元化、自由化有相悖之处。他们强调僵化的、单一的国家福利应该向多元福利转化。社会福利应由重视阶层利益向重视个人利益转化。1996年瑞典推出的“2000年失业者减半计划”中，改变重视贫困阶层利益的再就业政策，推行尊重自我裁决的自由选择就业政策。因此，在降低退休金支付率的同时，强化了中途退职、转职、年轻父母休假期间的经济保障制度，以维护个人的自由选择利益和权利。这种新一代人的价值观念体系逐渐取代旧有的价值体系，可以被认为是这次改革的一个突出特点。
（三）从国家保障走向自我保障
近年来，以争取公民权利为目标的新的社会福利运动蓬勃兴起。这一运动意在摆脱向政府要福利的习惯，探求一种通过公助、自助、互助实现自我保障的模式。他们提出的目标是争取公民权利，实现人与人、人与社会、人与自然共生存的福利社会。这一目标有别于以往提倡的自由平等，而强调共生。这同样是新一代多样的价值观对社会冲击的表现。
在这一运动之下，许多互助形式的福利设施应运而生。比如，由意趣相同的老人结成的老人之家，照顾这些老人的是年轻的志愿者。年轻父母们自己兴办幼儿园，按照自己的意愿制定办学方针，父母们轮流充当教师和保姆。上述这样的以互助、自助立足的社会福利，依靠的不是来自国家的经济援助，而是人与人之间的感情纽带。
（四）由中央集权福利走向社区福利
追求公正的公民权利的运动主体是社区的市民，他们活动的基地是社区，社区作为一种新的组织形式获得了极大发展。以社区为基地的市民运动强化了社区的自治力量。社区福利作为一种新型的福利形式应运而生，起到主导作用。中央集权式的国家福利形式弱化，国家福利的权威性也开始削弱。社区福利的发展为以共生存为目标的自我保障提供了实现的可能性。
二、90年代末亚洲地区福利改革趋向
亚洲的改革与欧洲诸国相比表现了极大的不平衡，不像欧洲诸国具有很强的整合性。亚洲地区的改革中，日本、中国大陆和台湾地区的改革比较引人瞩目。日本的改革是在已经实现了全民保障的基础上进行的，它面临的主要问题是如何从一元化保障体制向多元的自由选择型保障发展。台湾地区的改革则重在进行基础性构造建设，努力朝着实现全民保障的方向发展。印度尼西亚、马来西亚等东南亚诸国，面临的是社会保障的初期建设。中国大陆的改革则在于缩小城乡之间社会保障程度上的差距。
亚洲地区的改革尽管有着不同的社会背景，但是，通过对日本、台湾地区福利改革的分析，可以看到诸国家和地区之间具有很多的共通性。
（一）日本的“社会福利基础结构改革”
1998年，在日本社会福利界酝酿已久的“社会福利基础结构改革”拉开了序幕。关于这次改革的社会背景，国外的一些评论家认为，根本的动因依然是为了解决财政危机。因为，近十年日本现代经济发展的最艰难时期，持续的经济萧条，导致国内中小企业大量破产，失业率居高不下。与此相反的另一面是，逐年增长的福利费用支出和老龄化的急剧发展。为解决福利赤字，强行实施消费税制度和增加消费税征收额，引起国民的不安和不满。但是日本国内社会福利界的学者们认为，福利财政危机并不是这次改革的唯一动因，如果仅仅是为了解决经济的困境，通过压缩财政预算、缩减福利服务项目等政府行为即可达到这一目的。然而，这次改革虽然是由政府发动的，但事实上已经形成了一个官、民、学、商总动员的全民性改革趋向。本次改革除了希冀解决国家财政困境之外，另一个重要的目的是希望对战后50年代福利发展遵循的理论、价值观念等进行梳理和革新。
1.改革的内容
（1）追求新的社会福利理念
日本此次改革中，在重申社会福利应尊重人权的基本原则时，还提出应超越传统道德观念的束缚，尊重个性和个人选择的权利。比如，对那些未婚而同居的男女，以及他们的子女应该给予同等的福利待遇。同时强调福利服务要避免一律化，提倡个性化。
（2）建立老人看护保险体制
针对在老龄化过程中出现的护理难的社会问题，1998年日本政府颁布《看护保险法》，在全民范围内强制推行看护保险制度。这项新制度是与国民年金保险相配套的保障体系，这项制度的推行可以使老人在获得退休金的经济保障之外，同时可以依法获得老后护理的保障，解除老后无人护理之忧。
（3）社会福利产业化
迄今为止的社会福利设施经营采取的是政府包揽财政，以行政为主导的计划经济管理的国家福利型经营方式。但是，看护保险推行之后，国家财政的大部分养老福利补贴将由发放给福利设施的法人团体，转向发放给投保的个人，将形成由个人用保险金买福利的格局，促进老人福利逐渐向产业化的方向发展。
（4）运用竞争原理，提高福利质量和效率
以往，政府对福利设施的财政补贴、个人利用福利设施交纳的费用等都是在政府严格的规制下非公开地进行。利用者自由选择服务项目和福利设施的余地小，经营者缺乏自由经营的权限，其结果是形成了经营者的惰性和利用者的浪费，牺牲了效率和质量。利用市场经济规律，给经营者和利用者双向选择的自由，费用负担与利用项目挂钩，通过合理运用市场竞争原理，提高社会福利服务的质量和效率。
（5）新设置“福利经纪人”制度
保护弱者是社会福利的根本宗旨，而市场竞争的必然结果是弱肉强食。如何解决两者之间的矛盾，这是各国都在探索的问题。日本在这次改革中推行的一项新措施，是在社区普遍设施福利经纪人事务所，引进“福利经纪人”制度。福利经纪人事务所根据社区人口比例设置，负责提供有关社会福利问题的咨询，实地考核需要接收福利服务者的生活状况和对福利服务的需求度，根据每个人的实际状况和要求设计实施方案，并与各福利设施所有者斡旋，依法协调，直至双方的条件获得满足为止。
（6）设置“家庭护理员”制度
这是家庭护理社会化的一项措施。家庭护理员的主要职责是遵循互助的原则，对居家养老的老人、残疾人等进行定期访问、护理。过去这项活动作为志愿者活动加以提倡，在这次改革中将其职业化、制度化、有偿化。每个人在经过一定的职业训练之后，都可以获得“家庭护理员”的资格。凭借这种资格可以申请参与家庭护理的工作，同时也可以获取一定的报酬。即使是照顾自己的亲生父母，也可以依法获取报酬。
（7）设置“社会福利情报管理中心”， 提高社会福利管理的透明度
这是为在自由竞争过程中出现的弊端进行监督而设置的市民监督体制。它的主要功能一方面是为市场提供福利政策信息和利用信息，供其在自由选择中参考，一方面是吸引市民参与对社会福利的管理，对服务质量进行监督评估。
2.改革中表现的两种趋向
从日本的“社会福利基础构造改革”中，可以看到它在很多趋向上比较接近欧洲诸国的改革，但是它的社会福利毕竟是基于东方社会文化的基础之上，所以表现出了自身的特点。
在日本的改革中，表现最明显的一个趋向特征是，社会福利由以家庭为单位转向以个人为单位，重视个人的自我决定权。迄今为止，日本的社会福利是以家庭为计量单位，例如，妻子没有正式参加工作的话，其妻子的退休金和孩子的各种社会福利补贴都计算在丈夫的名下，即使妻子正式就职，其纳税以及交纳保险金也都与丈夫的收入相联系。事实上这是一种扩大了的家庭福利和企业福利，它在很大程度上限制了福利社会化的发展。这是日本社会福利结构体系制度中的一个最大特点。
随着日本现代社会逐步走向成熟，以及女性走向社会等因素，个人权利意识逐步强化，个人与个人之间、个人与社会之间的依赖关系强化。相对而言，家庭以及社会集团对调节个人与社会之间的关系的功能则逐渐削弱。在这种社会变动中，个人、家庭、社会三者关系中，作为中间环节的家庭在调节社会关系中的作用逐步弱化，以往通过家庭和邻里集团可以解决的生活福利问题，已经不可能在家庭、邻里集团中获得解决，个人必须直接面向社会，依靠社会的力量解决。在此基础上社会福利的对象将由以家庭或者集团为单位转向以个人为单位，形成社会对个人、个人直接与社会相联系的一种结构关系。个人的风险和困难并不是理所当然地由个人和家庭承担，而应该是社会。日本政府在1998年颁布，预定2000年4月起实施的《看护保险法》中，明确表明了这一原则。即护理照顾老人的责任在于社会，而不在于家庭。由此规定子女照顾病卧的父母，可以依法领取一定的报酬。在东方社会被认为最为重要的血缘、亲情的纽带被法律化之后变得冰冷和僵硬。这与近年来中国、韩国以及新加坡颁布的强调家庭扶养老人责任的“孝行”法律格格不入。从日本改革中反映出来的东方与西方文化意识的冲突，对亚洲地区的改革具有一定的借鉴意义。
趋向特征之二是，强化市场经济在福利领域中的调节作用。在即将实行的护理保险以及志愿者活动有偿化、法人化制度中，都重点突出了市场经济的原则。这也是日本试图吸取欧洲诸国的经验，及早修正避免走弯路的一种表现。但是，日本并不像欧洲诸国那样，国家对福利的投资比重偏高，迫切需要矫正。日本的国民收入与瑞典相比高出一倍，而国家对社会保障的投资仅仅是瑞典的1／3。在这种状况下依然强调市场经济在社会福利领域中的作用，是否会获取预想的效果，还需要时间来验证。
（二）台湾地区的社会福利改革
进入90年代以后，台湾地区对社会福利的体制也相继进行了诸项改革，其中改革力度最大的是1995年实施的全民健康保险制度。这项制度规划了近七年的时间，被作为世纪末福利改革的重大工程。全民健康保险制度实施的目的是为了实现社会保障的全民化、制度化。具体操作方法是，将以往分散的诸如农民、公务员、企事业单位保险制度进行全面统合，实行一元化体制。同时，对那些没有加入保险的人员采取强制性加入的手段，将其纳入健康保险的保护网络内。目前，国民健康保险投保率达到98%以上。
台湾目前推行实施的全民健康保险体系如第57页图表所示。
从台湾对社会福利制度进行改革和完善的过程中，可以看到它坚持了以下几个原则，其一，缩小阶层之间在福利待遇上的差距。努力实现福利的社会化。其二，建立对社会福利财政进行监督和审核的制度和体制。其三，保险金由个人、企业、政府三者负担，政府掌握调节的主导权。其四，《全民健康保险法》是一部实际操作法，保证了社会福利实施有法可依。其五，国家政策原则和市场经济原则相互补充。
全民健康保险制度实施之后，为社会福利的全民化奠定了基础，可以说是发展过程中的新的里程碑。但是，实施之后，也出现了诸多问题，其中最主要的问题是政府干预过多，出现财政赤字以及医疗医药费用浪费。
1997年，台湾当局对1995年实施的《全民健康保险法》进行修订，在这此修订中，极力强调要将公营保险向民营化、多元化方向发展，强调在民营化运营的过程中注意调节营利与非营利的关系。这是因为，实施之后出现了诸多问题，其中最主要的焦点集中在政府干预过多、财政赤字以及医疗医药费用浪费。目前，正在酝酿中的台湾退休金制度，正在极力借鉴全民健康保险改革的经验教训，试图进一步强化市场经济的调节作用。从中也可窥见台湾地区社会福利发展也同样面临着在福利领域如何运用市场经济原理的问题。
三、本世纪末福利改革的启示
众所周知，在资本主义和社会主义阵营对垒的时期确立的社会保障和社会福利制度，是作为弥补资本主义制度所带来的两极分化、不平等弊端而产生的一项端正社会主义、公平的社会机制。但是，资本主义制度在经历上百年的发展过程中，通过对其制度的调节和完善，使其更具有适应性。它的作用也逐渐从与市场经济相互抗衡走向相互补充。本世纪末的社会福利大改革正是基于这样一种理论原点。
此外，世界社会主义阵营的各国，在利用端正社会公正、公平这一平衡机制的时候，过多地将其意识形态化和政治化，因此带来了诸多的教训。这些教训也为资本主义国家提供了借鉴，成为刺激其加速改革的因素之一。
当今的中国，同样面临着调试公平与竞争的尺度，实现社会统合的课题。无论是资本主义制度的国家，还是社会主义制度的国家，在社会保障和社会福利制度的推行上，具有很多共通之处以及相互借鉴的基础。本世纪末的福利改革，为我们也提出了许多启示。
（一）从生活问题的视点把握社会福利的发展，提高福利的社会化程度
衡量社会福利发展的尺度究竟是劳动问题还是生活问题的争论，在欧洲以及日本已经持续了近20年，本世纪末这场争论终于有了一个终结。生活问题的认识观不仅从政策和法律上得到了体现，同时也获得了民众的认同。生活问题认识观对中国也有着一定的借鉴作用。
台湾地区受保人员与保险金负担比例
被保险者 保险对象负担比例(%)
类别
受保对象 被保险者 保险加入 政府
单位
第一类1.公务员、公职 本人、家属40 60
0
人员 同上 40 30 30
2.私立学校教职 同上 40 60
0
员
3.公、民营企同上 100 0
0
事业单位雇员
4.个体经营者(包 同上
括专业技术人
员)
第二类外国船雇员、个体 60 0 40
经营及加入行会者
第三类农民、渔民等 30 0 70
第四类军人家属 40 60
0
第五类低收入者
0 0 100
第六类1.名誉国民以及家 30 0 70
属、行政院国民党
退役军人、辅导委
员会认定的滞留中
国大陆的台湾籍前
国民党军人复归要
2.第1至6类中未能
60 0 40
包括在内的人员
台湾地区全民健康保险的体系构造
在中国，比较通常的认识依然局限于劳动问题或者经济问题，认为在经济结构中产生的贫困才是衡量社会福利的唯一尺度。这一认识在社会经济、社会生活比较单一的状况下无疑是具有说服力的观点，但是随着中国社会经济的转轨，社会结构的转型，多元结构的经济带来了生活方式、生活需求的多样化和复杂化，在这样的社会背景下，贫困的产生不再仅仅局限于经济结构，它同时从生活结构以及文化结构中产生。所以，社会福利的对象也不再局限于一部分的贫困阶层，会涉及到社会的各个层面和阶层。社会福利服务的领域和社会化程度也要随之提高和扩大。
（二）市场经济和社会福利的公正、公平的准则并行不悖
中国“大锅饭”时期推行的大公无私、绝对平等的福利政策，是基于认为市场经济与社会福利的公正原则是水火不相容的这样一种理解。这种误解以及由于误解带来的失误，使我们付出了极大的代价。但是付出代价的不仅仅是中国，世界其它国家也都在探索的过程中获取了很多沉痛的教训。各国在半个多世纪的实践和探索中，逐渐摸索到了使两者相互协调发展的规律。事实表明，在社会保障和社会福利的计划性经济领域里，导入市场经济的竞争原理，不仅可以刺激社会福利质和量的发展，同时可以调节公平原则之下的事实上的不平等。
中国目前正在争论的关于社会福利的福利性和营利性矛盾的问题，属于同样范畴的问题。从世界各国改革的经验来看，福利性和营利性并不是决然对立的，在一定的尺度和制约之下，可以相得益彰。
中国推行社会主义市场经济体制，这种体制在协调和平衡公平与效益之间的关系时，更具有有利的先决条件。将市场经济体制引入社会福利领域在中国并不是不可行的。
（三）将自助、互助、公助作为社会福利的三原则
在这次改革中，诸国都着重强调自助、互助、 公助， 并将其作为21世纪社会福利发展的三项原则。由此看来，无论是东方文化还是西方文化，在社会福利发展过程中面临的问题具有共通性。事实上，中国在以往的福利发展中最大的教训也是公助的成分过高，自助、互助功能未能充分发挥作用。所以，这三项原则对中国有极大的借鉴作用。
需要引起注意的是，以往我国在强调互助时，过多强调精神的一面，缺乏制度和利益上的保障，未能形成一种运行模式。另外，我国的一般民众自助意识比较薄弱，这可以归结为社会主义制度下的大锅饭，大公无私意识形态教育的后果。今后在福利意识的领域里，理顺公与私的界限，在制度上建制推动“自助”发展的社会机制，是中国社会福利今后发展过程中的重要步骤。
收稿日期：1999—07—30