制度创新与免费义务教育实施，本文主要内容关键词为：义务教育论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从公共产品的角度看，免费义务教育作为典型的公共产品，必须由国家承担、政府提供。从财政角度来看，随着近年来经济实力的不断增强，我国实施九年义务教育完全免费制，已具备一定的条件和基础；特别是在不久将来财政性教育经费达到国内生产总值4％及以上时，国家更应该且也完全有可能实施九年义务教育完全免费制。（注：周洪宇．农村义务教育应免费[N].人民日报，2003.3.28）从政府目标看，许多地方政府已开始将免费义务教育纳入政府目标。温家宝总理在全国人大十届三次会议上作政府工作报告时更是明确表示，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。笔者认为，实施免费义务教育需要崭新的制度保证。由于我国的教育制度仍带有计划经济的烙印，这已成为推进免费义务教育的制度障碍。因此，研究推进免费义务教育的制度创新就具有十分重要的意义。
一、实施免费义务教育需要制度保证
（一）免费义务教育制度是一种创新
免费义务教育具有受益的非排他性和消费的非竞争性的特征，是政府要为全社会提供的公共产品，其实施必然要求大规模的资源再分配，而在这些资源分配和使用过程中则需要合理的制度安排和规范。
我国已有的义务教育制度虽也提出了免费的主张，但由于缺乏必要的经济基础和制度保证，因此没有法律效应。笔者认为，义务教育从收费制到免费制是一种制度创新。在这种制度变革的过程中，必然存在各种利益的冲突和调整。推行免费义务教育的阻力主要来自围绕义务教育成本的分担而引起的利益冲突。造成贫困地区义务教育经费问题的最大困扰，不仅是缺钱，更是政策的缺位，是教育经费管理的随意性、缺乏公平性和无效率性。（注：郭建如．基础教育财政体制变革与农村义务教育发展研究：制度分析的视角[J].社会科学战线，2003.5）免费义务教育的推行涉及农村和城市利益格局的调整、从效率教育向公平教育的转向及政府对弱势教育群体的救助等。这是一种公益事业，市场的寻利性决定了它不可能提供。唯有确立合理的制度并发挥制度的作用，才有可能使免费义务教育从理想转化为现实，成为全社会的行为。就世界范围而言，各国均通过立法的制度性措施，规定义务教育是一种由国家行使的强制性国民基础教育，是一种全体适龄儿童少年不分贫富、种族、性别都有权享受的无选择无淘汰的入学制度。
（二）推行免费义务教育需要合理的财政支持
必要的教育投入是保证免费义务教育健康运转的基本条件。推行免费义务教育就要花钱，也就需要教育成本分担。如果经济发展不能支撑免费义务教育的大厦，那么提出免费义务教育是徒劳的、不切实际的幻想。
长期以来，“政府财力有限，拿不出那么多钱”，这是推迟实行免费义务教育的理由。但最近的研究成果表明，政府已经具备为免费义务教育提供财政支持的能力。教育部教育发展研究中心副主任周满生认为，农村免费义务教育的学杂费和教师工资两项合计，大约需要600～1000亿元；而亚洲开发银行经济学家汤敏的估计为100～400亿元之间；全国政协义务教育课题调研显示，推行农村免费义务教育约需105亿元。（注：胡虹娅．免费义务教育：需要多少钱？http://www.edu.cn/20050411/3133809.shtml）“九五”期间，我国GDP平均增长率超过8％，2003年国内生产总值达到117252亿元；（注：数据来源：国家统计局发布：2003年国民经济和社会发展统计公报．）财政收入从1995年6000多亿元提高到2000年的13380亿元，五年翻了一番，（注：顾明远，梁中义．世界教育大系——教育财政[M].吉林：吉林出版社，2000.264）远远超过发达国家义务教育起步阶段的经济能力。这种经济发展势头，使我国有能力为义务教育提供更多的支持。然而，据国务院发展研究中心的调查，目前我国义务教育投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地财政负担约11％，而中央财政却只负担不足2％左右。（注：突破中国义务教育的“经费瓶颈．http://news.sina.com.cn/c/2004.12.6/13315138573.shtml）这种完全有悖于财权与事权对等的教育财政安排，是免费义务教育得不到实施的直接原因。因此，推进免费义务教育必须建立合理的公共义务教育财政制度。
（三）免费义务教育的有效推进需要制度保证
如何推进免费义务教育？目前已提出各种建议，如分清责任、分步实施等。但这些建议大多停留在“应然”层面上，缺乏系统思考和整体的制度设计。免费义务教育的推进不能照搬传统的制度，不能简单移植国外的做法，也不能像希望工程那样，仅仅依靠富裕地区加大对贫困地区的扶持力度，而需要国家行为，以制度作保证。然而，我国地域辽阔，各地区经济发展水平、义务教育基础千差万别，因此要有效推进免费义务教育，需要多种配套制度设计，并分步实施。
二、实施免费义务教育的主要制度障碍
我国现有的义务教育法规存在着漏洞，公共教育财政制度也不完善，使免费义务教育在推进过程中遇到了制度障碍。
（一）现有法规存在着矛盾和漏洞
《义务教育法》第十条规定，“国家对接受义务教育的学生免费”；而《义务教育实施细则》第十七条则又说：“实施义务教育的学校可以收取杂费。对经济困难的学生，应当酌情减免杂费。”这一文件表明，收取杂费是允许的。为了抑制农村中小学收费过高的现象，2001年教育部等三部委提出在农村实行“一费制”，规定全部收费的最高限额：农村小学每生每学年120元，初中每生每学年230元。（注：新华社．教育部国家计委财政部发出通知要求各地坚决治理农村中小学乱收费[N].中国教育报，2001.3.21）可见，在有关法律和政府文件中，并没有对学费和杂费进行界定；而从费用的性质来看，两者并无本质的区别，杂费实际上就是学费。杂费一直是义务教育经费的重要来源，由于规定可以收取，也使一些乱收费者找到了法律依据，最终使“免收学费”成了一句空话。其结果是：学费变杂费，部分筹资责任转嫁给家庭，从而导致中国九年义务教育既无“强制”又无“免费”，产生了义务教育阶段贫困儿童失学这一讽刺问题。
目前，义务教育阶段在校生合计约1.93亿人，大多数在农村。农村特别是贫困地区普及义务教育的一大困难，就是贫困学生无力支付学杂费和书本费。《中华人民共和国义务教育法》及其实施细则规定，对家庭经济困难的学生应当酌情减免杂费，国家设立助学金帮助贫困学生就学。但由于没有建立成熟的农村和贫困地区义务教育经费补偿机制和实施机制，资助义务教育阶段贫困学生的法律法规也长期没有得到认真的实行。
（二）公共财政制度不完善、不合理
长期以来，国家在对义务教育的财政供给上，采取了城乡不同、重点和非重点不同的两套政策。在城市，义务教育教师工资、学校公用经费以及校舍和设施建设或维修经费等均由国家来提供，从政府财政预算内拨款。而在农村，《教育法》明文规定农民个人应交纳教育费附加以补充县、乡教育经费的不足，同时乡、村可以向农民集资以用于农村义务教育、学校校舍建设。因此在税费改革之前，政府向农民收取的教育费附加，教育集资和杂费等经费大约占农村教育经费的三分之一。2001年教育部教育发展研究中心课题组对7省26个县进行抽样调查，结果显示：上级政府的教育补助专款占12％，县财政为9.8％，其余的78.2％由乡村负担。国务院发展研究中心2002年的一项调查也显示，中国义务教育经费78％由乡镇负担，而中央财政负担则不足2％。（注：突破中国义务教育的“经费瓶颈．http://news.sina.com.cn/c/2004.12.6/13315138573.shtml）1985～2001年，中国实行以乡级政府为投资主体的义务教育财政体制，导致教育经费严重不足。尽管2001年始，农村义务教育投资主体上升为县级财政，但情况仍没有根本好转。
中国城乡二元结构的义务教育财政体制扭曲了义务教育的根本宗旨，其结果是农村义务教育公共产品的供应主体缺失、保障无力、质量低下，政府对农村义务教育投资长期严重不足，农村义务教育明显滞后，由此又导致城乡差距进一步拉大。此外，延续多年的重点学校制度，挤占了大部分教育资金，使有限的教育经费更是捉襟见肘，导致薄弱学校投资长期严重不足，而且加剧了义务教育阶段学校之间的不平等竞争。
（三）有效推进免费义务教育的制度缺乏
2003年，我国教育支出占财政支出的17％，占同期GDP的2.5％，但离1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末达到4％的目标还相差1.5个点，远远低于国际5.1％的平均水平。这不是意愿问题，也不是能力问题，而是对政府义务教育主体责任缺位缺少有效制约措施，尤其是缺少有效推进免费义务教育的制度安排。
目前，我国农村义务教育正面临着危机。据调查，近年来，我国出现了农村辍学率偏高的现象。迫切需要免费义务教育的贫困地区、低收入家庭群体，由于占有的社会资本少、缺乏必要的信息手段，且缺乏关于免费受教育的自由权利观念，因而他们难以清楚表达自己对享受义务教育权利的要求，或难以通过通畅的渠道表达。此外，由于《民办教育促进法》对学校产权、教育盈利缺乏明晰的阐释，那些想提供义务教育的团体和个人办学也存在制度障碍。
事实证明，一个有利于推进免费义务教育实施的开放的制度体系还没有建立起来，这是导致我国免费义务教育难以推动实施的主要障碍。
三、推进免费义务教育的制度建构
（一）尽快制定《义务教育经费保障法》
义务教育免费遇到的重要障碍是资金问题，因而必须建立各级政府分担责任的义务教育投入体系，以保证各级政府投资责任到位。我国现行的教育法规和财政法规，对涉及义务教育财政的一些重大问题还没有作出规定，或是规定得很不具体。因此，尽早制定《义务教育经费保障法》，完善我国的义务教育财政法规体系，以对义务教育经费的筹集、负担、分配、使用等作出明确规定，从而有利于推进义务教育财政决策的民主化和法制化。
根据现行的财税体制，中央和省级政府集中了主要财力，因而考虑建立中央及省（市）两级税收统筹分担体制是比较合理的。义务教育经费由中央政府从国税中按一定比例划拨一部分，再由省（市）政府从地税中按一定比例划拨一部分。权衡中央和地方财力，中西部地区的义务教育经费主要由中央政府负担，沿海发达地区主要由省级政府负担，而县乡级政府只负责本县乡义务教育经费使用过程的监督。通过建立各级政府分担的义务教育体系，实现农村义务教育资金从主要由居民负担转到主要由政府承担，政府责任从以乡（镇）县为主转到以中央和省级为主。
（二）完善义务教育财政转移支付制度
政府间义务教育财政转移支付制度是解决一国义务教育经费总量不足和地区不平衡等问题的有效措施。我国幅员辽阔，地区间经济发展水平和政府财力差异巨大，政府管理总体水平也较低。为此，建立义务教育财政专项转移支付制度是一种重要的制度安排。
如何实施义务教育财政转移支付，需要认真研究。根据西方发达国家的经验，义务教育财政转移支付制度有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度，如德国；二是中央政府直接承担占义务教育经费最大比例的教师工资，如法国；三是实行义务教育财政专项转移支付制度，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育，如英国和美国。（注：刘泽云．西方发达国家的义务教育财政转移支付制度[J].比较教育研究，2003.1）这些经验都值得借鉴。我国有的学者主张：义务教育经费预算单列，即义务教育经费必须足额列入预算。地、省、中央财政应建立义务教育财政转移支付预算；县级政府应采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求，进而确定需要上级政府转移支付的经费数量，并建立县级义务教育收支缺口弥补的责任制度。对县级政府无力负担的义务教育经费需求，上级政府应该足额弥补，并列入预算中。地、省、中央要明确分担的责任，其中省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。（注：王善迈，袁连生，刘泽云．我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策[J].北京师范大学学报，2003.6）从总体上说，应加大中央和省级政府的财政转移支付力度。
（三）建立公平的公立学校资源分配制度
公共教育经费是纳税人贡献的资源。政府在公立学校之间分配这些资源时，资源必须客观公正，采取公平优先、兼顾效率的原则。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。为保证公共教育经费在公立学校之间的公平分配，应建立从中央到县的四级公共教育经费拨款委员会，委员会成员主要由人大代表、各类学校代表和政府各相关部门的代表组成。拨款委员会的主要职责是审核、批准本级公共教育经费分配方案并将其纳入本级政府财政预算，报本级人民代表大会批准，且对公共教育经费分配预算的执行进行严格监督。同时，要明确学校和教育部门的财政权限和责任，建立并严格执行教育财务制度。（注：王善迈，袁连生，刘泽云．我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策[J].北京师范大学学报，2003.6）
（四）规范义务教育杂费制度和贫困学生杂费减免、资助制度
免费义务教育既是强制教育又是免费教育。限于目前我国的财政条件，在经济条件比较好的地区，义务教育学校还可以收取一些杂费，以弥补教育经费不足，维持学校的发展。随着经济的发展和财政条件的改善，义务教育应最终免收学杂费。尤其是贫困地区，要迅速建立减免杂费、书费的义务教育资助制度。由省政府部门确定资助标准、资助内容和资助金额，资助内容至少应包括免除杂费，有条件的免除书本费；对于非常困难的家庭，还应提供学生入学必需的现金支出补助。在建立规范的义务教育财政转移支付制度之前，省级政府应以专项拨款的方式承担这一部分经费；在建立了义务教育财政转移支付制度之后，应把对贫困学生的资助支出作为标准支出需求因素计算。
云南省从2000年起，对25个边境县市的边境沿线行政村小学的12万1～6年级在校小学生，实行免杂费、教科书费、文具费的“三免费”教育。（注：赵德荣．云南边境12万小学生免费上学[N].中国教育报，2000.3.23）从2001年9月起，广东省财政出资3亿元，用于免除全省人均年纯收入1500元以下困难家庭子女义务教育阶段的杂费和书本费，全省约有70万学生受益。（注：赖红英．广东拨3亿资助农村贫困学生[N].中国教育报，2001.8.17.）从2001年起，北京市对远郊区县的义务教育全部免除杂费。这些措施，对于消除因家庭经济困难造成的教育机会不均等将会起到巨大的作用。
（五）建立免费义务教育承诺制
教育服务承诺是指一切教育机构及其他教育服务提供者对受教育者所承诺的教育权利义务，如学校或其他教育机构与受教育者之间的教育承诺，培训机构与受教育者之间的培训承诺，家庭教师与受教育者之间的家教承诺等。免费义务教育服务承诺制度主要包括：政府部门对基础教育部门的承诺，中小学对教职工的承诺，学校对学生和家长的承诺，教师对学生的承诺等。其承诺的主要内容包括制定明确、清晰的服务标准，说明服务的方式，公布服务的信息，规定服务违诺的处理办法等。对违反免费义务教育服务的组织和个人，要实行问责制。
（六）建立有效的免费义务教育推进制度
建立审议制和听证会制度 全国免费义务教育推进的时间、速度、地域及免费内容的确定，必须经过全国人民代表大会审议通过；对于地方免费义务教育推进的时间、速度、地域及免费内容的确定必须经过地方人民代表大会审议通过；有关义务教育的收费问题，也要广泛求各方代表意见，并召开义务教育收费听证会。根据我国社会经济发展的整体水平和地域差异，免费教育的推行需要逐步展开。从覆盖人群上，从贫困地区开始，逐步覆盖城市贫困阶层，最后走向面向全体学龄儿童；从免除费用上，从免除杂费再到免除教科书费。从推进的时间上，可以先免除小学生杂费，再免除初中生杂费。
建立教育行政管理部门与教育服务生产机构适当分开的管理体制 目前我国教育体制的主要特征，是教育行政部门对学校过分干预，教育服务生产机构行政化，教育行政管理机构和教育服务生产机构一体化。其结果是教育行政部门管理边界不清，教育服务部门生产机构目标变异，教育管理部门与教育服务生产机构之间形成领导与被领导关系，在经费拨付上存在依附关系，从而导致教育行政管理成本高，教育服务生产效率低，使教育服务生产机构对所服务对象的需求和偏好缺乏应有的回应性，而对行政管理部门则具有积极的回应性。克服这些弊端，以提高免费义务教育公平和效率的根本出路，在于义务教育行政管理部门与义务教育服务生产机构适当分离，义务教育服务生产机构“去行政化”。义务教育行政部门的主要职能，应转向对教育服务生产机构的生产提供经费，审定生产组织的资质，收集和发布生产者信息，保护教育服务消费者和生产者两方面的合法权益，并将竞争和激励机制引入公共教育服务生产机构中，使那些质量高的生产机构得到更多的来自公共和私人投入的教育资源。教育服务生产机构的主要职责，是提高义务教育的生产效率，针对消费者的不断变化的偏好作出快速、及时、周到的回应。必要时，建立有关义务教育项目经费评估中介机构、义务教育质量评价中介机构等。
撤除社会资源进入义务教育的壁垒 免费义务教育的实施还需要政府部门以外的力量：非营利组织和私人办学者。在义务教育市场教育经费、优质教育服务、特色教育服务均短缺的情况下，这些社会力量应有自己的发展空间。然而目前它们面临着进入义务教育服务生产行业的非技术性壁垒：招生权利、教师资质认定、获得公共教育资源、融资、土地等方面的种种限制和歧视。因此，有必要完善《民办教育促进法》，制定《义务教育资金捐赠法》等，为不以盈利为目的的组织和个人举办义务教育提供良好的制度环境。