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有必要对经济法的价值取向、基本原则和体系构成从理论上阐述清楚，因为这是一个市场经济转轨过程中对政府干预经济的权限界定问题，也是市场经济能否真正实现法制化的问题。将经济法的价值取向理解为“使市场有序化”，把政府干预经济的行政行为与经济法混在同一理论体系中，会使政府干预经济的权力无限扩张，容易产生计划经济以法律为形式的翻版。一个法律部门的产生，总是以特定的社会需求为背景。本文运用经济分析的方法，以特定的社会需求入手，对经济法的价值取向、基本原则和体系构成进行探索，认为经济法是以实现社会公共福利最大化，授权政府以其行政行为干预私人经济行为的法律。
一、引论：一个关于经济法地位和作用的例子[①]
一家造纸厂排放的污水污染了附近一家农民的田地，农民可以利用三种可能的方法制止侵害：第一，与造纸厂谈判要求补偿；第二，向法院起诉；第三，请求环保部门干预。
首先我们分析第一种情况：通过谈判来解决污染造成的问题实质上是权利的交换，造纸厂通过有限的经济补偿换取排污的权利。在只有一个污染者和一个受害者的情况下，谈判的余地通常仅限于经济补偿，因为双方考虑的只是自身的经济利益。假定造纸厂给农民造成的损失为5000元，造纸厂要安装消污设备的费用为10000元，在谈判费用很低的情况下，双方容易达成一种补偿协议，补偿数额在5000元到10000元之间会使双方感到满意。
但这种使双方感到满意的交易只有在外部性范围确定并被充分考虑的情况下才是符合正义的。如果权利交易的外部性只涉及到两个人，那么一方的损失即是另一方的所得，双方都满意即实现了效益的最大化。如果外部性涉及到不特定的多数人，其中两个人或少数人达成交易就意味着对其他受害者权利的侵犯。在上面的例子中，受到造纸厂外部性影响的不只是一家农民的田地，造纸厂的污水可能会顺着小河流下去，流向大河，最后归入海洋，在整个流动过程中，会有无数的人或多或少地受到损害。让成千上万的感觉到自己受到侵害的人都去和造纸厂谈判并获得补偿的交易有如此高昂以致于这种谈判是不可能。更多的是那些根本没有认识到自己受到侵害的人，他们的权利更是得不到保护。所以，对于类似于污染这种外部性广泛的例子中，靠和人交易不能实现效益和正义。
第二种情况是农民直接利用司法手段进行救济。如果按民法的原则分析，法院仍可能以经济补偿的方式了结此案，但这正如第一种情况一样置其他受害者的利益于不顾。依照环境保护法的原则，法院可以强制造纸厂安装消污设备或者关闭造纸厂。这两种措施都可能使造纸厂蒙受重大损失而农民却得不到他通过谈判获取的经济利益，但这却保护了所有受害者的利益，实现了社会正义。
第三种情况是政府出面干预。政府可以通过禁令和罚款等方式在无交易成本的情况下（包括诉讼成本）制止污染（或阻止其开始）[②]相对于前面两种情况来说，政府直接干预既节约交易成本，又能保护所有受害者的利益。
但政府干预的方法并不一定是最理想的，因为政府本身有缺陷。就本文的例子来讲，政府可能接受造纸厂的贿赂，该关闭造纸厂却不关闭，政府也可能对造纸厂处罚过重甚至滥罚款，这些都可能引起诉讼。受害者或污染者可以依据行政法和行政诉讼法的有关规定对政府的具体行政行为提出行政诉讼。法院会对行政行为做出审查，确认政府行政行为是否合法的依据是环境保护法。各国行政法一个普遍性的原则就是规定政府的行政行为必须合法，但合什么法？不是行政法本身，（就干预经济来讲）而是合乎经济法。
以上的例子旨在说明：社会公共利益的最大化不能靠私法来实现，而应当依靠经济法。经济法赋予政府干预私人经济行为的权力，行政法则监督政府不要越过经济法赋予的权限范围。
二、对公共权力干预的需求与经济法的价值取向
1、外部性的存在。外部性有正负之分，简单地说，就是经济活动给他人和社会带来正面或负面的影响。在经济活动中产生了“外在需求”的地方，无论是受益还是损耗，由生产者满足这种需求都是不恰当的，这将使市场结果没有效率[③]。教育是为社会产生积极的外部性活动的一个例子。教育使社会整体受益，但提供教育的机构却不能从受益者那里得到足够的补偿。这就需要政府的干预，通过津贴或直接的公共部门生产，为市场发展填平补齐。如果不积极推进它，就会产生不合适的产出。由飞机或其他工业活动所散发的化学物质和噪音，是消极外部性的例子。这些事实的存在也为政府的干预提供了理由。因为如果没有政府干预，这一外部性可能没有人去考虑或者只有少数人得到补偿。
在环境污染的例子中，靠私人交易也可能会使污染者安装消污设备，但交易成本（甚至可能包括部分消污设施的费用）只被少数人担负，这样就产生了众多的搭便车者，对于付费者来说是不效益的。政府的干预则可以将交易费用转到所有社会成员的身上，这样就比较公正。
2、对事实行为的干预。事实行为是民法理论中的一个概念。用统一的行为理论能够更加清晰地区分公共权力干预和民法规制的区别。除无管理外，民法一般不规制事实行为。民法的核心理念是“给每个人应得的部分”，民法以确认和保护私人利益为其价值追求的目标。销售产品和生产行为是对自有物的处分，而处分权是所有权的四项权能之一，民法规制交易过程，确认所有权归谁，而不规制所有人以何种方式处分所有物，只要行使处分权时不直接危害他人。
销售者的销售行为是对其所有物转移所有权从而获得报酬，是法律上的处分行为。在一个交易行为中，只要双方合意，意思表示真实，交易就是合法有效的。如果说低价销售是为了垄断最终对消费者不利，但民法不能规制这种可能的潜在的不利。德国民法典、瑞士民法典、日本民法典以及我国的民法通则中有关权利使用的限制都规定，权利的行使不得以损害他人为目的。但这些限制主要是针对侵权行为而设定的[④]。用侵权行为来解释销售者的低价销售行为显然难以成立。
除了反不正当竞争法中所列的除外情况，以低于成本的价格销售产品的目的通常是为了挤跨竞争对手从而获得市场的垄断。按照传统的理论垄断带来低效益，阻碍科技进步，损害消费者的利益，垄断应当被规制。但是，一个普通的销售者或生产者走向垄断的每一步（赶走或合并其他竞争者）都是通过合法交易来实现的，他实力的增长是他“应得的部分”。显然，民法没有能力阻止垄断，也没有阻止垄断的意思。不正当竞争只有通过公共权力的及时干预才能被制止，这种干预符合社会整体利益的需要。
3、个人本位与社会本位。最能反映个人本位的基本法是民法，民法的价值观决定了民法不可能由个人本位转向社会本位或者转向个人本位与社会本位并重。民法最早起源于市民社会[⑤]，“给每个人应得的部分”是民法的基本理念，在此基础上形成了民法的三大基本原则：私权神圣，身份平等和意思自治。古罗马时代主张权利可以完全自由支配，罗马法有一条格言：“行使权利的行为，对任何人都不意味着非正义”。法国民法典继承了罗马法的传统，但到了德国民法典创立时，民法中的团体本位主义已占据相当的地位。自由资本主义迅速发展之后紧接着出现了一系社会问题，尤其是周期性的经济危机和分配的严重不公，使人们对市场制度的正义性及其功能产生了怀疑。在民法领域，社会性立法活跃，这一趋势被描述为“从个人本位到团体本位”。公共利益原则，诚实信用原则和禁止权利滥用等内容，我国和民法通则也明显地体现了尊重公共利益的原则。严格责任的产生和发展使“无过失即无责任”成为历史。诚实信用原则的确立赋予民法调整当事人利益摩擦的依据和指导性原则。
然而，民法朝着社会本位所做的一切努力最终也只能是保证个人追求自身利益时不损害他人和社会公共利益，其核心又是不损害其他个人的利益。民法所调整的一切仅限于私权领域，它首先要关怀的仍然是个人。几千年来，民法已发展成为一个完整的法律系统，民法不需要通过增加新的实质性原则来背判自己的理念。事实上，民法所做的努力只不过是尽力避免个人本位与社会本位的矛盾而已，真正以社会本位为自己的价值追求的是经济法。与民法相比，经济法更侧重于结果意义上的公平。民法鼓励追求自身财富的最大化，而经济法则强调少数人为了社会整体利益必须做出牺牲。一个典型的例子是所得税法。世界各国无一例外地采用累进税率制。收入低于法定纳税水平的公民不纳税，而高收入的人则可能将一半以上的收入用来纳税。这是一种“剥夺”，但它又是符合社会正义的。归根结底，经济法是从“每个人都应当公平地享有社会财富”的角度实现经济上的正义，实现社会公共福利的最大化就是经济法的价值目标。
三、对政府经济干预权的限制
1、政府的缺陷。政府的机构由个人组成，正象厂商追求利润最大化一样，他们追求地位的升迁和再次当选的机会。政治家自利的动机往往会给经济干预带来短期功利主义的倾向。政府容易受到下列因素的影响从而做出不适当的经济干预[⑥]：
（1）对政府服务的需求被夸大，政府也愿意不失时机地显示自己的能力。环境污染、人口膨胀、不正当竞争、交通拥挤等一系列市场缺点的表现被越来越多的人所关注。我国由于受计划经济的影响，一有问题更是马上想到政府出面干预，而不理智地考虑这种急功近利性的干预会带来多少负面影响。对经济萧条的敏感，对国民素质的怀疑，传统文化的影响，都可能使人们愿意依靠政府而不是法律制度。
（2）政府项目中的获益者与付出者之间的分离，它通常导致人们热衷于扩大政府项目而不是限制这些项目。获益者可能是全社会或是特定的集团，而无须考虑谁是特定的支付者。在收益与支付分别由不同集团承担的地方，政治组织和未来受益者进行游说的动机将会导致政治上有效而经济上低效这样一种需求。
（3）政治报酬的结构和任期的限制。随着政府干预活动的扩大，政府官员的报酬会经常增长。他们的业绩容易表现为说得头头是道并制定解决问题的法令，却不考虑执行这些法令的长期社会成本。其结果通常是在政治角色的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。因为要证实对市场的经济是否真正存在，必须要在长期内进行分析、实验以及详细了解特殊的问题或市场缺陷。因此，未来的成本和未来的效益会被大大折扣或被忽视，而短期或当前的成本与效益却被夸大了。
2、政府干预经济的权限范围。政府干预经济的权力并不象有些学者主张的那样根本无需法律保障。政府的干预活动必须限制在人民授权的规则之内，政府对私人经济的干预必须遵照经济法的有关规定。行政机关的活动与农民的活动最大区别在于：对于公民来说，在不违反法律和道德的情况下，可以从事一切活动，而无需法律的特别授权。只有当法律明令禁止时，公民才不得为之。但是，对于行政机关而言，只有法律规定才得为之，行政机关的多项活动都必须有法律依据，依据法律规定而为之。为了防止行政权力的运用对公民的合法权益造成侵害，需通过法律设定行政权力的界限。经济法从本质上讲是对政府的授权法，权力既然是法律授予的，它就是有限的。
3、监督政府干预权限的法律——行政法。从各国行政法的内容上可以看出，行政法并不赋予政府权力，而是监督政府权力的使用。我国的行政法对行政机关的行政行为作了明确的限制并规定无效行政的责任。如果暂不考虑行政机关权力的来源，行政机关享有权和进行干预是一个事实问题而非法律问题，授予行政机关权力不是行政法所能决定的，行政法所能规范的是权利行使的后果，是由于享有权力适用权力所带来的法律问题。行政法本质上是针对国家与人民之间的关系，国家需要存在，但其存在是为了保护人民的利益，人民对国家的管理应该服从，但不能容忍对人民合法权益的侵犯。
4、排除经济行政法的干扰。政府以其行政行为干预私人经济从而实现经济法的价值目标。行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为是指行政主体行使行政权力，对具体的人或事所采取的产生法律效果的行为。抽象行政行为是指行政机关以一般的，不特定的人或事为对象，作出抽象的规定，凡是符合它所规定的，皆产生法律效果的行政行为。它的外表通常具有法律形式，如行政法规、规章。具体行政行为由于不具有法律形式，一般不会与经济法相混淆，但抽象行政行为尤其是行政立法式抽象行政行为经常被理解为经济法体系的一部分。我国目前法学界经济法与行政法最难划分的就是这一部分内容。
干预经济的行政法规在性质上是政府为完成经济法赋予的使命而自己创造的临时性工具。如果国家出现了紧急性的恶性通货膨胀，政府可以依照经济法的有关规定颁布紧急对策法令甚至限价措施。通货膨胀降下去后，政府的临时性行政法规应当废除，所以，行政法规缺乏必要的稳定性，如果把政府所有的抽象行政行为都划入经济法的体系中，那么政府的干预也就不需要法律授权了，行政权力将不再有边界。
5、经济法应有的权威。我国现实中行政权力的边界不是固定的，而是极富有弹性甚至时常有越权行为，以行政法规代替经济法的现象时有发生。我国人民法院在审理行政案件时，只对具体行政行为的合法性进行审查，如果就行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令提起诉讼，法院则不予受理。依据我国行政诉讼法第52条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据。人民法院不能撤销抽象行政行为，但可以在对抽象行政行为指出其为违法的鉴定和评价后，宣告撤销根据该抽象行政行为做出的违法具体行政行为。据此，该抽象行政行为虽然还继续存在，在形式上仍维持有效的形式，实际上已经很难在现实生活中产生作用。然而实际上，我们又怎能保证行政机关不会再一次依据该“形式上依然有效”的抽象行政行为做出违法的具体行政行为呢？人民法院无权依照相关法律审查撤销抽象行政行为意味着法律并不能有效地规制行政行为，这正是我国行政法规泛滥的根源。行政机关依据自己制定的法规做出具体行政行为，法院在审查具体行政行为时依据行政机关制定的法规，行政法规违背法律时仍然有效（法院不能撤销），这就等于给行政机关制定其自身对错的权力。可见，对社会危害更大的不是具体行政行为（它可以被法院撤销），而是抽象行政行为。就社会公共经济利益来讲，缺乏有权威的经济法，行政机关干预私人经济的法规不能受到制约，过期的不能及时撤销，就会造成经济秩序的混乱。在我国体制转轨过程中，应逐步建立起来制约行政权力的完善的经济法，树立法律至上的观念，使政府对经济的干预始终围绕着经济法的价值目标。只有这样，才能避免干预经济的行政法规又多又滥却又不完善的局面，对解决我国的区际法律冲突、部门法律冲突也有帮助。
四、对经济法的历史考察
纵观人类历史，私人经济从来没有摆脱过政府的干预。既使在自由放任主义盛行时期，西欧乃至英国都在公用事业、金融货币、对外贸易、价格、关税以及劳动等管理方面颁布了许多与自由放任原则相背的体现国家干预的经济法律，如英国的工厂法，法国的粮食限价法等[⑦]。无论是现代化的市场经济还是古代的小农经济，政府干预经济这种事实本身没有本质的差别，不论干预的规模大小，都只是存在了经济法产生的必要条件而不是充分条件。古代专制社会中的经济干预与现代市场经济中的政府经济干预的区别不在于干预本身，而在于干预权力的来源，是来源于法律还是来源于皇帝的命令。国家干预在任何时候都是必要的，但只有民主制度才能使经济法的诞生成为现实。
英国最早提出了对政府干预权的限制。英国在都铎王朝和斯图亚特王朝前期，是高度君主专制国家，国王权力无限。全国除普通法院外还有依国王特权设立的特别法院一星官法院，专门授理公法性质的诉讼[⑧]。17世纪，议会和普通法院结成联盟向国王夺权，最终确立了议会至上的地位。随着资本主义的形成和巩固，这一时期出现了诸如圈地法、劳工法、济贫法、工厂法、谷物法等经济法[⑨]，这些法律授权行政机关干预私人经济行为，行政机关干预经济的权力有了明确的来源和边界。
任何法律都从不同的角度反映着社会利益的均衡，但管理手段则有可能随时破坏这种均衡。美国1887年创立了一个集准立法权、准司法权于一身的行政机关—州际通商委员会。这是为了适应干预经济的需要而在一定程度上冲破了严格的三权分立，它在当时以及本世纪30年代美国社会的发展中起了重要作用。但是，到本世纪60年代中后期，人们普遍认为，州际通商委员会的行政规制存在着费用高，效果甚微，与巨大支出不符，程序不公平，复杂而不宜利用，缺乏民主性与合法性，不能预测其自身程序的后果等缺点，对行政规制展开了猛烈的批评。1976年初，美国设立了专门委员会，在对运输、能源以及金融领域的行政规制展开调查的基础上，开展了大规模的规制缓和，州际通商委员会的权力受到越来越多的限制[⑩]。我国历史上行政权一向过大，所以更应该逐步加以制约。政府因为社会变革的需要可以拥有很多干预经济的权力，但它必须在法制的轨道上运行。干预经济的行政法规多了，并不意味着经济法的完善，出现众多的效率不高的行政法规，恰恰表明了经济法的漏洞太多，原则性不强。
福利制度的兴起使经济法的价值取向更加清晰。20世纪初，英国费边社会主义者宣传用社会保障取代“济贫法”。30年代和40年代末瑞典和英国先后宣布建成“福利国家”。战后西方不少国家实施了“福利制度”，其中包括：改善劳动条件，实现充分就业，征收财产税、遗产税和累进税，扩大社会福利，实行对疾病、职业事故、老人和产妇、失业者的社会保险制度[(11)]。当然，福利制度也不能超过一定限度，经济法必须考虑到与鼓励私人竞争的民商法相协调才能实现其价值追求。
五、经济法的基本原则
（一）社会整体利益至上的原则，或者称之为社会本位原则。在一个法治的社会中，个人利益与社会利益应当保持平衡。古代专制社会中，由于人与人是不平等的身份关系，权力本位囊括了社会本位和个人本位，法律表现为众法合一。个人主义在近代的兴起造就了1804年法国民法典。民法成为保护个人利益最大化的基本法。但人类社会中仅仅有“给每个人应得的部分”这个层次上的正义是不够的，市场的缺陷已经表明个人利益只有与社会整体利益平衡发展才能得到实现，二者是相辅相成的。社会整体利益原则要求个人必须服从社会的需要，强调个人做出利益上的让步，只要这种让步合乎社会的正义。
（二）公平原则。民法强调机会的平等，而经济法则强调结果意义上的公平。市场交易的过程由民法进行规制，即“使市场有序化”，经济法则对交易的结果进行干预和调整。经济法在特定情况下也可能积极干预交易过程，但其目的也是促进社会整体福利而不是保护“公平交易”。经济法通过财政税收调节分配，福利制度、社会保障制度则是公平原则的典型表现。通过宏观调控促进整体经济进步，对落后地区政策倾斜，通过反垄断缩小竞争者之间的差距。
人类社会中每个人都应当有生存权，一定的财产权，安全权和追求幸福的权利。但人与人是有差别的，法律不仅要保护那些有能力的人创造财富的自由，也要保护弱者生存的权利。在市场交易中，通过消费者权益保护法保护信息不灵的消费者的权益；在本文开头的环境污染的例子中，环境法不仅保护那些知道自己受到污染的人的权利，而且要保护那些并不知道自己的权利受到侵害的人的权利。经济法的公平原则体现了人类对终极意义上的公平的追求。
（三）成本效益比较原则。经济法借助政府干预，同时赋予了政府用抽象行政行为进行干预的权力，其用意在于通过灵活积极的干预从而降低成本。但政府的行政行为很多是临时性的，显得又多又乱，所以，在经济法中规定并强制政府在做出每一项行政行为时都要做成本效益比较分析。从广泛的意义上讲，任何法律的制定都要进行成本效益比较，但通常一个法律制定出来（如刑法）由法院执行，不需要很多临时性的法规，所以，在该法律体系中，没有必要把成本效益比较作为一个原则。经济法是授权法，成本效益比较原则是针对政府的行政行为的。美国有专门的预算委员会，预算政府的抽象行政行为是否有效益。把成本效益比较原则列入经济法可以规范政府的行政行为。
（四）、政府适当干预原则。所谓适当干预，有以下几层意思：经济法应当有明确的授权，使政府在其权限范围内干预私人经济；政府的干预应当积极主动进行，而不是象司法机关那种被动地等待；干预既不可过多，又不可过少，在不同的历史时期，政府干预的多少也不一样。一般来说，在经济危机和社会变革时期，政府干预会增多。我国目前正处在体制转轨时期，政府的干预比发达国家相对要多一些，这是非常必要的。但我们应当明白，适当干预的一个重要前提就是一定要在理论上分清行政行为尤其是抽象行政行为和经济法的区别，适当干预的要求来源于经济法，来源于社会公众，而不是来源于行政行为和政府。政府总是有一种“管制扩大化”的需求，政府各部门通过制定行政法规干预经济的极大热情实际上表明了一种危险倾向：过多的却又是“依法”的干预容易产生披着法制和市场外衣的计划经济。适当干预原则可以说是经济法的纲领性原则，它表明了经济法的本质——政府干预私人经济的权限范围。
六、经济法的体系构成
作为一类制度群体，经济法体系中所有的法律都是围绕着其价值取向和基本原则设定的。经济法的体系包括两层含义：首先是从调整经济关系的角度不同制定了不同的法律，其次是以立法和效力级别的角度来划分经济法的层次。
为了实现经济法的价值追求，经济法需要从两个角度调整经济关系，从而形成了两大类经济法：一类从宏观角度调整经济结构实现社会整体财富最大化和分配的公平，授权政府调整产业结构，规划国民经济，干预资源分配和带动成果的再分配，建立社会保障制度，使整个社会经济均衡高效地发展。例如：通过产业结构调节法授权政府以其政策干预扶持第三产业的发展，使产业结构加速现代化从而推动全面经济增长；通过税法授权政府调整社会分配，限制或激励某个行业的发展；通过投资法授权政府将有限的资金合理分配，集中于重大建设项目；通过社会保障法逐步确立福利制度。另一类经济法从微观角度干预私人经济，保护市场中的弱者，减少资源浪费，减少社会交易成本。例如：通过消费者权益保护法保护市场中信息不会权利容易受到侵犯者的利益；通过节能法干预微观生产行为促进资源的有效利用；通过环境保护法减少污染保护人类共同生存空间；通过标准化法干预生产节约社会交易成本；通过反垄断法消除垄断带来的不利于经济增长的因素等等。
经济法是个开放的体系，随着新的社会问题的出现，经济法的家族也会增加新的成员。但经济法的体系并不是将有关经济的法律都包括进去。从终极意义上讲，有关经济的法律都是为了促进社会财富增值的制度，为了这个目的，这些制度之间必须有分工，因为在这一个总目标中存在着个人与社会、效率与公平的矛盾，这样就出现了民商法和经济法的区别，尤为重要的是，民商法的私人效率目标通过市场竞争和司法保障即可实现，而经济法的公共福利目标必须借助于公共权力的干预才能实现。经济法与民商法是互补关系而不是替代关系。
从经济法的效力层次上看，经济法渊源于宪法中的有关规定和国家权力机关制定的法律，行政机关制定的法规是抽象行政行为，不属于经济法的体系。我国由于受传统经济体制的影响，政府在很多领域拥有立法权，而政府的立法往往就是政策的翻版，是短期性的，这容易导致法律体系的混乱和法律权威的下降。正如我们前面分析过的。经济法的本质在于规定政府干预私人经济的权限范围，因此，经济法只能是议会立法。
七、结论
经济法是以实现社会公共福利最大化为出发点，授权政府以其行政行为干预私人经济行为的法律。经济法是以授权为特征的公法，为了实现其社会本位的价值追求，经济法规定了政府干预私人经济的权限范围。经济法与民商法相互补充，使个人利益与社会利益，公平与效率得到均衡发展。
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