突破能源约束的国际比较及对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,启示论文,能源论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据统计资料表明，2005年中国1亿美元GDP消耗能源约8万—9万吨油当量（按当期市场汇率计算，2000年不变价），能耗强度约为日本的8倍，德国的5倍，美国的4倍，巴西的3倍。从宏观上看，中国能源经济效率明显低于发达国家的水平。工业领域主要用能行业能耗水平也明显偏高，比国外平均先进水平高出1.4倍。无论从能源经济效率和能源技术效率比较，还是从所处阶段及能源结构特征分析，中国目前能源效率是比较低的。同时，中国人均能源占有水平低（如人均石油占有量仅为世界水平的24%），而能源消费结构不合理（煤炭消费约占一次能源消费的70%），环境透支严重。根据BP能源统计数据，2006年世界一次能源的消费增长为2.4%，低于2005年3.2%的增长率，除了核电，各种燃料的消费增长都有所下降。但是，中国的一次能源消费增长了8.4%。在全球新增能源消费中，中国的石油与煤炭消费分别占世界消费增量的77.3%和71.7%，同时，世界能源价格的高涨导致中国大量国民财富溢出，能源将是未来中国经济增长的严重约束之一。党的十六届五中全会明确提出，“十一五”期间，资源利用效率要显著提高，单位GDP能源消耗比“十五”期末降低20%，生态环境恶化趋势基本遏制。解决中国能源问题的一个重要立足点，就是要妥善处理经济社会发展与资源、环境相互适应的关系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展。因此，如何在能源约束之下实现经济的可持续增长既是经济增长理论面临的一个重大问题，也是事关中国工业化能否真正实现的关键问题。本文将以世界若干国家能源政策与战略的国际比较为视角，进一步探讨中国能源约束的突破问题。
一、美国的能源政策与战略
美国是世界能源生产大国，2006年，美国天然气产量居世界第1位（占世界的18.5%），石油、煤炭的产量居世界第2位（分别占世界的8.0%、19.3%），美国石油储量只占世界储量的2.5%，美国煤炭储量丰富，可供消费234年。与此同时，美国又是世界第一大能源消费国，而且其所占比例也相当高，石油、天然气消费量居世界第一（分别占世界的24.1%、22.0%），每天石油消费量达20589万桶，60%以上依靠进口，每天进口13612万桶，年耗资超过3000亿美元。此外，美国煤炭的消费量居世界第2位（占世界的18.4%），但美国的人口不足世界人口的6%，石油、天然气、煤炭这3种能源资源，美国的人均消费量是世界平均水平的3.4-6.6倍。正是通过耗用大量的资源，美国的现代化生活水平才得以维持。美国排放出世界最大量的温室气体，其汽车拥有量为世界的1/4。正因如此，美国特别关心和强调全球能源的稳定、安全、廉价供应。
美国长期的能源战略是要逐步摆脱对石油的依赖。2005年8月8日，美国总统布什签署了《国家能源法案》，其核心内容就是要强化国内能源供应，减少对国外能源的依赖，并加强全球能源战略联盟。《国家能源法案》明确规定，将鼓励提高能源效率和能源节约，促进发展替代能源和可再生能源，减少对国外能源的依赖，加强和提升电网水平，鼓励扩大核电站建设等。其主要内容包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强和提升国内电网等能源基础设施；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产；减少对国外能源的依赖。该能源法案将在10年内为能源公司、可再生能源及节能提供145亿美元的税收优惠。政府实际上将对石油和天然气、清洁煤、乙醇、电力及太阳能和风能等多种能源提供高达850亿美元的补贴和税收优惠。对核电工业的研究包括新反应堆设计、聚变能及小粒子加速器，废物处理、建造和运营甚至反应堆的退役，政府都将提供补贴。该法案授权兴建一座新核能发电厂，这是美国自1979年三哩岛事件以来第一座计划兴建的核电厂。目前美国有103座核电站运行，发电量占全美国电力的20%。美国能源政策提出要解决美国未来20年日益增长的电力需求，关键在于发展核电。
美国的能源政策和战略非常强调依靠科学技术解决大量的能源问题，其战略目标是实现能源的自主供应，减少对国外石油的依赖，而重点在于促进煤的清洁利用、发展新一代核能和大力推动对氢能的研发。美国对能源前景持技术乐观的态度。布什总统在2006年的国情咨文中表示，美国对海外石油过分依赖，而且这些石油大部分来自不稳定地区。他呼吁通过科技创新使美国对中东石油的依赖成为历史。到2025年，美国计划用新能源替代中东石油进口量的75%以上。2001-2005年期间，美国已投入了近100亿美元开发更加清洁、廉价、可靠、替代能源。美国计划在10年内投入20亿美元用于开发清洁煤发电技术。2007年将为未来发电计划、太阳能、风能、生物燃料的研究开发分别投入5400万美元、1.48亿美元、4400万美元、1.5亿美元。2006年布什总统还要求在未来5年内投入12亿美元的研究资金，以便让氢技术和燃料电池技术从实验室走向市场。
布什总统在2007年的国情咨文中更是强调了能源安全的重要性，提出要在未来10年内减少汽油消耗20%目标，即“10年20%”计划，具体采取两项措施：一是设立强制性的可再生燃料标准，要求到2017年，可再生和替代性燃料用量要达到350亿加仑，此举预计可替代15%的汽油量；二是更新美国“公司平均燃油指标(CAFE)”标准，即提高汽车燃油经济性指标，届时预计可节省85亿加仑、约5%的汽油用量。美国目前日消耗石油为2000万桶，其中进口石油占60%以上，而美国66%的石油用于交通，可以说，把全部进口石油都用于交通还不够。除了有利于减少美国对石油的依赖、增加能源安全之外，发展生物燃料对美国还有三大好处：为农民增加收入，到2025年，每年利润超过50亿美元；生物燃料比汽油和柴油便宜，到2025年，每年节约燃料支出200亿美元；每年可以减少温室气体排放17亿吨，相当于交通运输部门总排放的80%和2002年全国总排放的22%。因此，生物燃料开始进入一个大发展的时期。虽然目前美国乙醇产量不算高，但增长速度迅猛。2001年，美国乙醇产量仅17亿加仑，到2006年，已达到近50亿加仑，居世界第一。年增长率也在逐年大幅提高，2005年比2004年增长15%，2006年比2005年又增长25%。据美国国家玉米种植者协会(NCGA)比较乐观的预测，美国玉米的生产能力到2015年可达到150亿蒲式耳，如果1/3用于乙醇生产的话，可产出150亿加仑乙醇，但这一产量离布什总统提出的2017年的350亿加仑的目标还有很大差距。美国政府鼓励炼油厂向市场提供混合乙醇的汽油，厂商的每加仑本国生产的混合乙醇都得到政府一定的税收补贴，而进口乙醇须交同等数量的税收补偿费，以防国外企业享受美国政府的税收补贴政策。目前，美国30%多的汽油都是乙醇混合汽油。
美国政府在支持纤维素乙醇产业化方面也是大力投入，目标是到2012年使纤维素乙醇的成本具有市场竞争力，并替代30%的全国燃料消费量。能源部在2007年2月28日宣布，将在未来4年内投入3.85亿美元，与6家企业合作，进行纤维素乙醇商业化生产的示范，加上企业的配套投入，总资金达12亿美元。
2006年美国布什总统提出了《先进能源计划》，目标是开发充电式混合动力汽车，2012年实现廉价纤维素乙醇的技术突破，2020年实现大多数美国人开氢燃料电池汽车。目前的混合动力汽车只能用汽车引擎充电，因此，在美国政府的支持下，通用汽车公司正在大力研发插电式(PLUG-IN)混合动力车，即可利用普通电源插座充电的油电混合动力车。每加仑汽油预计可行驶超过60英里（相当于每公升2531公里）。利用夜间用电低峰在家中普通电源充电的混合动力汽车，重点是开发一次充电可行车60英里的小型先进的锂电池，以便使大多数开车上班族上下班基本用电池驱动，而不是主要用汽油驱动。据了解，美国通用汽车公司2007年底将推出使用这项技术的新车。目前美国政府对购买高效混合动力轿车者，给予3400美元的税收优惠。美国自2003年就投入12亿美元，开始启动氢燃料计划，开发无污染、廉价的氢燃料电池用于未来汽车。美国汽车的燃油效率提高较快，从20世纪70年代中期的每加仑14英里到1982年的每加仑21英里，目前的混和动力汽车在城市可以达到每加仑50—60英里。最近美国政府10年来首次提高2007年款轻型卡车和SUV车的企业平均燃料经济性标准(CAFE)，从每加仑20.7英里提高到22.2英里。事实上，交通业减少石油依赖的根本出路是更多地使用电动车或公交系统。
美国政府早在2002年就制定了《国家氢能路线图》，明确提出要向“氢经济”过渡，并从2003年开始连续5年投资17亿美元开始实施《氢、燃料电池及基础设施技术计划》和《自由车技术计划》。高油价以及严格的温室气体限排规定有助于氢能技术和氢经济的发展，在中期未来，可以用煤炭和生物质能生产氢气，用煤炭制氢如同时捕获炭，则更加经济；在长远未来，可以用核能和其他可再生能源制氢。
美国的国内能源战略强调增加国内能源供应。在美国新能源政策报告中，布什政府已把开发北极国家野生动物保护区作为增加美国国内石油、天然气供应的重点。阿拉斯加还有三个可供开采石油和天然气的地区：阿拉斯加国家石油储备区、北极边远大陆架和北极国家野生动物保护区。预计阿拉斯加国家石油储备区石油储量为21亿桶，天然气储量为8.5万亿立方英尺。同时强调实现本国能源的多样化供给。美国的煤炭产量几乎全部用于国内消费，其中90%用于发电。在洁净能源的利用中，充分利用核能和天然气。美国在增加国内能源产量的同时，调整能源供需结构，把天然气作为未来的重要燃料加大开发力度，预计到2010年天然气将成为美国具有优势的一次能源。
美国的国内能源战略还注重加强能源基础设施建设，以确保能源安全可靠地输送到用户；要求政府部门必须协调工作，提高许可证发放效率，加速审批能源项目；提高各州输电系统的可靠性，消除州内输电网瓶颈，使美国电力供应满足经济增长的需求；加快天然气管道建设。美国能源基础设施规模庞大，仅石油基础设施就包括16万多英里的原油管线、4000个海上石油钻井平台，14000个电厂，而且数量仍将继续增加。
除此之外，在国内能源战略方面，美国还特别注重节能和提高能效，不断加强战略石油储备体系，并关注管理体制的改革。自1970年以来，美国的能源强度，即每1美元GDP耗能量减少了50%。商业和居民住宅消耗美国全部能源的1/3和全部电力的2/3，是排放CO[,2]最大的部门。美国早就开展了绿色建筑运动，美国绿色建筑委员会2000年发表了称为“能源环境设计劳动者”的设计标准（简称LEED标准），越来越多的州和地方政府如加州、波士顿、亚特兰大等将这一标准变为法律强制执行，研究表明，绿色建筑设计增加的2%成本投入在20年内通过节能节水可以节约10倍于当初投入的费用。绿色建筑的措施包括安装建筑保温隔热材料、节能密封窗、屋顶太阳能热水器等等。美国的节能增效注意从细微处做起。例如通过改进设计提高冰箱的能效，目前美国市场上的冰箱能耗只有1970年代冰箱能耗的1/4，节约电能消耗75%。再如，加州正在安装1000万台技术先进的“聪明电表”，用低廉的电费鼓励公众使用非高峰电力；此外，通过换用百万只节能灯一项就节能5000兆瓦的电能。美国杜邦公司通过安装节能灯一项就节约电能40%-50%。美国注重管理体制的改革。美国在1992年立法允许开放电力批发市场，截至2005年，已有18个州开发了电力批发市场，允许消费者自由选择供电商，供电商只保有电网控制权，发电和售电完全开放，以此鼓励市场竞争，为消费者提供优质而低电价的服务。
就石油储备体系构建而言，美国《国家能源法案》授权政府将战略石油储备由目前的7亿桶提高至10亿桶。最近美国在现有的4个战略石油储备地点（路易斯安那州2座、得克萨斯州2座）的基础上，决定在密西西比州RICHTON增建一座战略石油储备(SPR)设施。到2002年底，政府储备达到5.989亿桶，若再加上民间机构的石油储存，预计可支撑全国使用150天。储存的主要油品为原油，并非精炼油。
在国际方面，作为世界最大的石油进口国，美国对海外石油依赖严重，为确保能源安全，保持经济发展的强势地位，美国极力推行能源国际化战略，核心是多方开辟能源供给渠道。美国首先加强同西半球产油国的贸易关系。美国石油消耗的60%以上从国外进口，其中50%来自加拿大、委内瑞拉、墨西哥、英国等西半球国家。这四个国家是排在前四位的美国石油进口来源国。由于加拿大和墨西哥石油资源丰富，且又是北美自由贸易协定签字国，与这两个国家加强能源合作有助于提高北美地区的能源安全。此外，同拉美重要产油国委内瑞拉的能源合作，可以建立北美与拉美统一的能源安全网。其次，中东地区的油、气储量分别占世界总储量的61.5%、40.5%，是美国油气进口的主要来源。美国除了继续从原主要能源国进口外，美国将扩大从非洲、里海、俄罗斯的能源进口，并积极参与国际油气资源开发。美国的跨国石油公司已获得里海16%的石油资源和11.4%的天然气资源的控制权。目前，加蓬、安哥拉等几个产油国，几乎完全受美国石油公司的控制，其中安哥拉国内70%左右的石油，由美国大石油公司向美国出口。
美国在解决石油供应方面坚持其地缘观点，即立足拉美，争夺中东，渗透非洲和中亚，原则是减少来自于风险国家（地区）的石油供应。美国加强同加拿大、委内瑞拉、墨西哥、英国等西半球产油国的贸易关系；加强同沙特等海湾产油国的关系；扩大从非洲、里海、俄罗斯的能源进口以实现能源进口多元化，加强国家能源安全；加紧开发里海和俄罗斯的石油资源。通过这些对外能源政策，美国从全球角度解决了其石油等能源安全供应的问题。
二、日本的能源政策与战略
日本是世界第三大能源消费国，但在能源生产方面，日本却是个小国，国内能源资源极为贫乏。日本能源的绝大部分依赖进口，其中，石油、煤炭和天然气的进口依存度分别高达99.7%、97.7%和96.6%。
早在1992年，日本政府就明确提出了以能源安全、经济效率和环境保护为目标的新能源安全战略，简称3E战略。2006年5月31日，日本经济产业省又发表了《新国家能源战略》，作为保障国家能源安全的基本指导文件，日本的新能源战略提出了新的能源生产和消费政策，修改了能源基本计划，制定了2030年前推行新能源战略要实现的7个战略目标。首先，大力发展节能技术，争取到2030年之前将日本的整体能源使用效率提高30%以上。其次，大力发展太阳能、风能、燃料电池以及植物燃料等新能源，将对石油的依赖程度从目前占能源消费总量的50%降到40%。第三，通过收购海外石油公司和参与海外石油开发等手段，培育本国的核心石油企业，将在海外开采石油的比例从目前占进口总量的15%提高到40%以上，避免国家之间政治外交关系的变化对石油进口的影响，减小石油价格大幅波动的风险。第四，研究开发新一代原子能发电设施，将核电的比例从现在占总发电量的30%提高到40%以上。第五，大力推进新能源和可再生能源发电等能源项目的国际合作，努力在亚洲推行日本型的节能模式。第六，重视石油和天然气储备且储备充足，并提出应在亚洲国家加强石油储备的基础上，建立相互调剂余缺的亚洲石油储备机制。第七，建立和完善有利于研发节能技术和新能源技术的制度，支持企业开发利用新技术。日本政府从1993年开始设立“新阳光计划”，采用政府、企业、大学三者联合攻关的方式，每年投入570亿日元，其中362亿日元专门用于新能源技术的联合开发。
在国内方面，日本的能源安全战略一是认真贯彻节能政策。日本高度重视产业结构“轻量化”，大力发展节能、高效和高附加值的技术与产品。积极引进节能设备，加速节能技术的推广，对各部门制定能效标准，大力推广节能标识活动。目前，日本已成为单位GDP能耗最低的节能大国，日本的节能环保技术具有世界一流水平。二是利用核能，开发新能源。在新能源开发方面，核心是开发利用太阳能，同时包括地热能开发、煤炭液化和气化技术、风力发电、海洋能源开发等。太阳能应用技术在日本发展最快，2002年全球总计利用太阳能光伏发电131.2亿千瓦，日本占其中的49%，居世界第一。三是加强战略石油储备。2004年，日本的战略石油储备量为8899万吨，储备天数为169天。在有充足的储备外，日本还参加了“紧急时期协调应对措施体系”，以保证在危机时借用国际力量抑制各种市场投机活动，保证石油供给和油价的稳定。
在国际方面，第一，保障中东地区的石油供给。目前，日本每年从中东进口的石油占进口总量的80%以上。日本非常重视同中东产油国的经济合作，在政策取向上基本与美国保持一致。第二，开辟新的能源供给渠道。日本计划把本国公司海外开采的石油提高到占进口总量的30%，在这一原则指导下，一些石油公司纷纷到国外开采石油。目前，日本已在科威特、阿联酋、印尼等国拥有12个油田的开采权。
日本政府积极推进能源进口地区多元化战略，实行的是进攻型海外能源战略，“见油必争”，石油外交空前活跃。日本冒着得罪美国的巨大政治风险，积极发展同伊朗的关系，伊朗已探明的石油储量约占世界总储量11.4%，已探明的天然气储量居世界第2位。位于伊朗西南部靠近伊拉克边境地区的阿扎德甘油田，估计石油储量为260亿桶，是全球储量最丰富的油田之一。从保证未来中东石油进口的战略考虑，日本主动、积极地同伊朗政府商谈开发该油田，与中国等争夺伊朗阿扎德甘油田的开发合同。2000年伊朗总统哈塔米访问东京期间，日本曾以提供30亿美元低息贷款为条件，力争获得该油田的优先开采权。此后，双方一直在进行秘密的接触与谈判。2004年，日本国家持股的“国际石油公司”最终赢得了伊朗阿扎德甘油田20亿美元的开发合同。根据双方签署的协议，一个由3家日本公司组成的“国际石油公司”将与伊朗组建合资企业，开发阿扎德甘油田。日方占75%的股份，伊朗石油公司占25%的股份。这为日本在伊朗获得更多的石油份额，确保从中东国家进口稳定的石油创造了条件。
日本积极开辟俄罗斯进口石油通道。俄罗斯联邦石油探明储量占世界的6.6%。中国与俄罗斯在经过长达9年的论证后，最终决定铺设一条从俄安加尔斯克通往中国大庆的石油管线，但就在即将动工的关键时刻，日本突然介入，日本政府提议出资50亿美元，资助兴建一条终点为靠近日本的俄港口城市纳霍得卡的输油管道。后来又将援建俄罗斯西伯利亚石油管道的资金增加到90亿美元。日本的介入使中俄项目搁浅至今。日本还出巨资参与俄罗斯萨哈林油田的开发。
日本还积极加强同非洲国家的交流，开通新的能源管道。非洲的油气资源丰富，储量仅次于中东和拉美，是世界重要的油气产区。截至2006年底，非洲已探明原油储量为155亿吨，占世界已探明原油总储量的9.7%。近10年中，非洲的石油产量占世界石油产量的比重，基本保持在10%-12%的水平。专家预测，由于非洲发现的海上油田开发潜力较大，到2010年非洲国家的石油产量占世界石油总产量的比重将由2006年的12.1%上升到20%。自2006年以来，作为日本经济外交的王牌，日本政府开发援助(ODA)也将把非洲列为重点资助地区。此外，非洲已成为日本大石油公司开拓的新战略地区。日本在非洲苦心经营的石油战略终于获得了令其满意的回报。2005年10月，利比亚第三次发放石油开采权证，在与多家国际石油公司进行激烈的竞争后，5家日本企业最终中标。在日本政府的支持下，日本企业在埃及、安哥拉、阿尔及利亚等非洲国家勘探和开采石油。参与开发合作的方式包括购买股份参与开发，签订产量分成协议和转让协议，直接投资开发油田等，以图拥有更多的油气资源和更多的“股份油”，与此同时，日本政府还从非洲国家购买石油资源储量，企图从中获得一定的产品支配权。此外，日本石油公司在这些国家都开设了自己的办事机构，争相获取石油开发权，北非已成为日本实施石油来源多元化的重要地区。
日本企业正利用其强大的资金优势与传统的合作关系，同中国周边的国家签订一系列的能源开发协议，对中国进口能源形成极大的挑战。日本大石油公司和商社正在大力推进全方位的石油、天然气自主开发战略。三菱商事、新日本石油公司等投资2000亿日元用于印尼的天然气田开发；新日本石油公司还准备向澳大利亚等国投资1000亿日元，包括用于萨哈林的开发。日本企业的总投资额，在2005-2007年度内将超过2万亿日元，比2002-2004年度增长近1倍。日本拥有的自主开发原油、天然气，到2008年度将比目前高出50%，日产达到180万桶，占进口量的30%以上。日本企业同各国政府已经签署的主要开发项目：一是印尼天然气田项目，约投资2000亿日元，获得约46%的开发权益，2008年动工；二是越南南部的海上石油，2007年动工；三是萨哈林1号计划，石油开发始于2005年，2008年开始天然气开发；四是萨哈林2号计划，2007年开始天然气开发；五是哈萨克斯坦的塔什甘油田，2008年动工。
日本从20世纪70年代开始，以各种名义向世界各地派遣协力事业调查团，收集包括资源信息在内的各类信息。在此基础上，日本政府以海外矿产勘查补助计划的形式，主要通过金属矿业事业团和海外经济合作基金会等机构，对日本公司开展海外地质调查、矿产勘查及矿山基本建设提供资助或贷款担保。日本企业之所以能在国外大规模投资能源，是与日本政府的支持分不开的。日本企业在境外开矿从本国中央银行和进出口银行贷款时，仅收0.4%的担保费。政府通过实施海外矿产勘查补贴计划，在许多资源丰富的国家和地区自主建设了一批海外矿山，保证了能源的稳定。
为了稳定经济的发展，日本通过同中东、非洲的国家展开积极的资源外交，致力于确保进口石油的稳定，通过实施能源地区多样化和能源利用分散化战略，尽可能降低能源利用的风险，同时，还将积极致力于建立地区性的能源安全保障机制，以确保日本能源利用的安全。日本国际能源战略的推进，将对中日能源关系产生一定的影响。
三、欧盟的能源政策与战略
随着欧盟一体化进程步伐加快，成员国大幅度增加，欧盟已成为世界第二个耗能大户。欧洲自身能源资源匮乏，欧洲的能源自给率不到50%，石油的45%从中东进口，天然气的40%从俄罗斯进口，而俄罗斯出口至欧盟的天然气中90%途经乌克兰。全球能源需求量猛增，价格暴涨，内外市场失衡，能源基础设施老化，能源研发进展缓慢，环境压力增大等种种原因导致欧洲面临越来越严峻的挑战：一是为了更新陈旧老化的能源基础设施，适应不断增加的能源需求，增加能源投资迫在眉睫。二是目前欧洲的能源进口占其总量的50%，如不采取措施，任其发展，那么在未来的20-30年，其能源进口将达到占其总量的70%，严重威胁欧洲的能源供给安全。三是天然气供给告急。目前，欧洲的天然气主要依靠从俄罗斯、挪威和阿尔及利亚三国进口。按其发展速度，在未来25年中，欧洲天然气的进口将占其总量的80%，严重影响4.5亿人的正常生活。四是世界能源需求量猛增，严重制约了欧洲的能源进口。从1994年起，世界石油需求量增长了20%，年增长率达1.6%。与此同时，全球的CO[,2]排放量也不断增加，至2030年将增长60%，严重威胁人类的生存环境。五是石油和天然气的价格暴涨。近两年，欧洲的石油和天然气价格几乎增加了两倍，造成了电价的波动。因而，加强能源研发与创新，提高能效，节省能耗已成为欧洲紧迫的任务。六是气候变暖，生态环境恶化。据专家研究表明，气候变化和温室效应气体排放已使全球平均温度提高了0.6度。如不采取措施，至本世纪末，全球平均温度将上升1.4-5.8度。到那时，全球各地区，包括欧盟将面临经济和生态体系的大灾难。七是欧洲尚未建成一个具有充分竞争性的能源内部市场。建立一个充分竞争的欧洲能源内部市场是形势所迫。只有这样一个内部市场才能确保公民和企业的能源供给安全，才能降低能源价格。为确保欧洲的能源供应安全，欧盟必须对能源短缺作好充分准备，并通过各成员国建立能源储备和应对突发事件的快速反应机制，其中包括天然气的应急储备。
为应对气候变化，确保能源供应的安全，欧盟需要统一各国的能源政策。2005年12月21日，欧盟委员会向全欧盟提出了一个旨在减少能源消耗、持久使用自然资源的发展战略，并呼吁全球予以积极响应。欧盟委员会出台持久使用自然资源的发展战略，目的就是要保证在经济迅猛增长的情况下，避免继续过度地开发自然资源。欧洲能源政策的特点是重点发展替代能源，比如核电站、风能、太阳能、生物质能。2006年3月8日，欧盟委员会发表了《欧洲安全、竞争、可持续发展能源战略》，亦称《绿皮书》。《绿皮书》从欧洲能源投资需求迫切、进口依存度上升、资源分布集中、全球能源需求持续增长、油气价格攀升、气候变暖等方面进行分析，呼吁欧盟各国政府和国民对能源引起重视，共同快速行动实现可持续、有竞争力和供应安全的目标。
欧盟的能源战略目标就是确保其能源供给安全、提高能源的国际竞争力以及发展可持续能源。为了保证这三大战略目标的实现，欧盟制定了六大政策，即：一是能源发展必须为欧洲经济增长和就业服务；二是各成员国须团结一致，形成合力，共同建立确保能源供给安全的欧洲统一内部市场；三是为确保能源供给安全和具有国际竞争性，欧洲必须遵循有效、可持续、多元化的能源发展方向；四是欧洲须坚定不移地奉行与气候变化作斗争的长期战略；五是鼓励和支持能源研发与创新，制定欧洲能源技术开发行动计划；六是制定欧洲对外能源政策，以一个声音说话，积极参与国际活动，与国际社会一道共同努力解决世界能源领域的各种问题。
为了实现上述目标，欧盟还制定了一系列具体措施，其中包括：
——2007年7月，全面开放欧洲能源市场，消费者有权自由选择自己的能源供应商，尤其是电力、天然气的供应商；
——尽快创建欧洲能源供给观测机构，监测能源市场的运行，快速预测、预报能源供给和基础设施的风险及危机，加强与国际能源署的合作；
——大力发展清洁能源，尤其是加速清洁煤、氢能和燃料电池等新技术的研发，减轻环境的压力；
——面对世界气候变化的威胁，欧盟将坚定不移地执行提高能效和发展新能源的战略；
——大力提倡节能，充分利用市场调节，使公民更加合理、经济、自由地支配各种能源的节约使用；
——欧盟将制定宏伟的指导能效行动计划，至2020年，要使欧洲的总能耗降低20%，重点是建筑、办公、运输、工业等领域；
——欧盟将与其他发达和发展中国家达成一项提高能效合作协议，共同为节能国际化作出贡献；
——欧盟决定至2010年使欧洲利用新能源发电的产量占其耗能总量的21%；
——30年来，欧洲的研发与创新已使煤电企业的能源产量提高了30%，为煤炭和钢铁生产作出了巨大贡献。欧盟决定今后的研发与创新要集中解决降低CO[,2]的排放量；
——努力研发新能源技术，加速生物能、氢能、太阳能、风能等新技术的转让、试验与应用；
——加大先进核能技术的研发，与国际社会一道周密筹划和实施ITER计划；
——各成员国密切合作，共同执行好欧盟第七个研发框架计划中的能源领域项目，力争有新的突破；
——加大研发CO[,2]捕获和储存新技术，努力减少温室效应气体排放；
——认真实施欧洲能源技术战略行动计划，不仅为欧洲未来提供能源新技术，而且还要为欧洲和世界能源新技术市场提供具有国际竞争力的新产品，确保欧洲能源企业的新一代技术和工艺位居世界首位；
——各成员国、各地区的能源研发计划须与欧盟的总体研发战略接轨，避免重复浪费，不断提高欧洲能源整体研发与创新水平；
——建立欧盟能源研发与创新平台，把生物燃料、氢能、燃料电池、太阳能电池、清洁煤及电网等领域的研发与创新纳入到该平台中，制定欧洲共同研发与创新战略、政策和措施；
——在能源研发计划与财政方面，欧盟与各成员国须紧密配合，共同集成最急需项目，明确分工、相互交流、合理利用有限的人力和财力。
经过几十年的不懈努力，目前欧洲在能源领域的研发与创新水平已居世界前列，取得了令人鼓舞的成就：一是通过能源新技术开发与应用使燃煤电站的发电量增长30%；二是通过欧盟六个研发框架计划的连续实施，能源研发与创新有了新的突破，涌现了许多新技术和新工艺，解决了不少科技难题，有力地促进了欧洲在新能源、洁净煤、能源运输、提高能效、核能等领域新技术的应用；三是欧洲节能技术有了长足的进步，节能新技术和新工艺的应用使能耗大户，如：建筑、运输、农业、工业、材料等领域的耗能有较大幅度的下降；四是清洁能源新技术的应用降低了温室效应气体的排放，缓解了环境的压力；五是研发与创新活动强有力地促进了能源新技术市场的开拓，尤其是高产量、排放的能源新技术在不久的将来可望形成数十亿欧元的国际市场；六是培养了一支具有真才实学、水平较高的研发与创新队伍；七是打造了一批具有国际竞争力的能源生产和能源新技术出口的企业。
发展可再生能源在欧洲深入人心，最近一次的民意调查表明，公众的支持率在55%-80%之间。在欧盟政策的推动下，欧盟在可再生能源方面取得了骄人的成绩。例如，风力发电占电力供应的比例在丹麦已经达到约20%，西班牙为8%，德国为6%。
四、印度的能源政策与战略
从各种常规能源看，印度的煤炭资源比较丰富，煤炭储量近2000亿吨，是世界上第三大产煤国。截至2006年，已经探明的煤炭储量占世界总量的10.2%。但印度是严重贫油国，天然气储量也非常少，石油可开采量不足8亿吨，天然气储量不到7000亿立方米，储采比不到20年。目前在印度每年所需的原油、天然气中有70%以上需要进口。印度水力发电潜力可达6000亿度，目前已开发利用的只占18%。印度核资源矿藏十分丰富，钍的确定储量达32万吨，超过世界钍确定储量（49.04万吨）的一半多，占世界第1位；铀的总储量估计为7万吨，仅比哈尔邦兰契高原上的铀矿储量就达5.3万吨，还可从中提炼钍。印度的钍和铀储量分别相当于1000亿和6000亿吨煤当量。丰富的核能资源，为印度发展核电提供了物质基础。
印度是世界第五大能源消费国，并同中国一样，也是世界上能源消耗增长最快的国家之一。20世纪90年代以来，随着印度经济的持续高速增长，经济规模的不断扩大，对能源的需求大幅度增长，能源缺口也越来越大。预计在今后的25年中，印度石油的消费量，将以全球第二的速度增长。目前印度每年石油需求量约为1.2亿吨，而国内石油产量却很低，每年生产原油仅为3740万吨，仅能满足国内需求的1/4左右，绝大部分石油需求只能依靠进口来弥补。而国际原油价格居高不下，市场前景扑朔迷离。能源问题已成为制约印度经济发展的最大瓶颈。在这种情况下，印度被迫将加快调整能源战略摆到了政府议事日程的优先位置，以确保未来能源安全，保持经济继续稳步增长。
印度的国家能源战略是以地缘相近、具有国家影响力的中东产油区为立足点，以国家关系密切的俄罗斯产油区为辅，外延至非洲和拉美地区，主要通过收购实现对油气资源的控制，或直接购买油气产品。印度的能源战略和政策主要包括国内和国际两个方面。
在国内，重点是保证能源供应。为满足经济快速发展对能源不断增长的需求，印度政府加快了能源产业的开发和布局，并开始准备进行重大的改革，包括计划对印度国有石油和天然气企业采取购并等方式进行重组以及考虑向私营部门开放其石油领域经营权。此外，主要通过挖潜节能来提高能源自给率。具体政策包括：第一，政府减少行政干预，强调利用法律、金融、市场等宏观调控手段促进能源，特别是油气的生产、管理与消费。为统一规划国家的能源发展，印度政府建立了一个由电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部和计划委员会等部委组成的最高能源委员会，协调国家能源的总体供需。印度政府还向外籍和私营生产商颁布更为宽松的许可制度，鼓励更多的外资和私营企业参与对印度本土油气资源的勘探和开发。第二，加大投资力度，改善能源基础设施。在瓦杰帕伊政府时期制定的第10个五年计划（2002-2007年）中，决定投资1.7万亿卢比（约合354.2亿美元），用于发展和改善印度能源基础设施，包括建设现代化炼油厂和城市间天然气输送网络及改善运送能源的交通设施等。第三，建立石油战略储备。2004年1月，印度内阁做出决定，建立国家石油战略储备机制，计划首批储备500万吨石油，相当于印度全国15天石油消费，以防国际局势动荡造成印度石油供给中断。第四，实施能源供应多元化，优化能源结构，推动各种能源均衡发展。继续发展煤炭工业。大力开发小水电。大力开发和利用核能，印度正在建造8座核电站，大部分核电站都是本国设计和建造的，核电设计和应用技术水平在第三世界国家中名列前茅。继续支持风能研发和商业化项目，保持印度在风能利用中的领先地位。印度的风力发电装机容量2005年达到3000兆瓦，目前居世界第5位，在发展中国家中居第1位。2006年印度的风能产业又升为世界第4位，继续保持发展中国家第一风能产业大国的地位。风力发电设备的生产在印度已形成规模，具有世界先进水平的风力涡轮机正在印度生产和安装。印度已开始大量种植麻风树，开展生物燃料的开发利用。第五，提倡节能和环境保护。印度2001年通过了《能源节约法》，政府自上而下，积极推动全民节能和环保。印度在节能方面潜力很大，如在全国普遍开展节能活动，每年将节省1000万吨石油。印度政府提出的战略目标是将可再生能源占电力的比例从现在的5%提高到将来的20%-25%。
在国际方面，对外推进能源来源的多元化战略。为实现既定战略目标，印度开展了卓有成效的能源外交：一方面要与世界各产油国加强合作，共同开发能源资源，从而确保稳定的能源供应；印度明显加大了对产油地区与国家的投入，努力拓展新的油气供应来源；印度也很重视国际能源合作，与美国、日本、德国等石油进口大国建立了能源问题磋商机制和协调机制。印度以建设输油管道为重点，采取多元化的能源进口战略，积极开展能源外交，在全世界范围内寻找和开发油气资源。印度向北获取俄罗斯油田开采权，向西建立伊朗到印度的能源安全通道，向东占领缅甸天然气的大部分市场，并进一步向外扩展到非洲、拉丁美洲，追求能源供应的全球化。具体而言，有以下几个方面：
其一，印度政府搭台，鼓励企业进军海外，鼓励本国石油公司扩大购买外国油田股权，确保以合理价格长期稳定地从海外进口能源，而不受国际石油期货市场价格波动的影响。印度在石油部内专门设置了外交部的分支机构，为印度所属各大石油和天然气公司在海外开展活动提供便利和进行政策性指导。其二，着力构建周边油气供应网络。印度为能将在周边地区获得的油气资源直接、便利地运回本土，拟建3条油气输送管道。第一条是向北修建土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气输送管线(TPI)；第二条是向西连接伊朗—巴基斯坦—印度天然气管线(IPI)；第三条是向东建设缅甸—孟加拉国—印度天然气管线(MBI)。TPI是土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦天然气管道(TAP)的延长线。其三，印度明显加大了对产油国家的投入，努力拓展新的油气供应源。自2000年以来，其最大的企业石油天然气总公司已投资几十亿美元用于海外勘探与开发，先后在俄罗斯、苏丹、越南、缅甸、利比亚等国获得油气开采或勘探项目的股份，还打算在天然气和石油开发领域向俄罗斯投资250亿美元，包括竞购西伯利亚石油资源、收购俄罗斯天然气工业股份公司的股票等，目前已获得了萨哈林岛总投资近140亿美元的1号工程20%的参与权，仅此一项，每年便可望得到250万吨的石油供应。2006年，4家印度公司与加蓬签订了开发加蓬石油资源的合同，合同涉及位于加蓬首都利伯维尔东南的恩乔莱市和兰巴雷内市之间3700多平方公里的石油区块，可望从中获得丰厚的石油供应回报。同时，印度计划在2015年前每年投资10亿美元用于中东、中亚、北非、东南亚和拉美等地区的油气项目，为日益增长的石油消费提供油源保证。其四，致力于促进国际油气价格合理化。亚洲各国在购买中东石油时恶性竞争，出现“亚洲溢价”状况。中东国家卖给亚洲国家油价比卖给美欧国家的油价平均要高出1-2个美元／桶，亚洲国家为此每年要多支付100亿美元左右。印度倡议有关油气生产与消费国建立区域性油气市场，确保油气稳定供应与合理供销。
自2000年以来，哪里有油气，哪里就有印度油气公司在竞标，印度实施的全球能源战略，规模较大，势头很猛，并已经取得显著成果。在近东和中东地区，印度与伊朗于2004年1月签署了一项400亿美元的协议，规定伊朗每年向印度出口LNG500万吨，同时，印度获得了伊朗最大的陆上油田亚达瓦兰油田20%的股权，以及日产30万桶原油的茱菲尔油田100%的开采权。2005年2月，印度与伊朗讨论通过延长一条经过巴基斯坦的输气管，该管道长达2700公里、总投资额45亿美元，可确保印、伊两国之间直接供应天然气的建设计划。印度对伊拉克的石油勘探和开发也投入甚多，长期以来印度都从伊拉克卡达取得LNG气源，2005年印度又赢得卡达东部海域面积约120平方公里的油田开采权，该区域是世界上最丰富的石油系统区。在中亚和里海地区，印度已投资15亿美元与俄罗斯合作，共同开发由俄罗斯与哈萨克合资、位于里海的库尔曼加芝油田，该油田蕴藏量粗估约10亿吨。印度石油暨天然气公司和印度石油公司也投资了11亿美元，取得哈萨克境内两大油田相当比例的股权。同时，印度又顺利购买到亚塞拜疆境内一处油田10%的开发股权。在非洲地区，印度于2005年1月取得在北非利比亚苏尔特盆地开采或探勘油气18.4%的股权，这是印度首次在非洲大陆进行石油投资作业。实际上，印度于2004年已在苏丹大尼罗河石油开发计划中投入7亿美元，并取得一项总价值2亿美元、从首都喀土穆到苏丹港长达741公里的油品管道建设计划案，进而取代加拿大成为苏丹的主要外来投资者。在东南亚地区，印度已在缅甸获得油气开采和勘探项目的股权，2005年2月，印度、缅甸和孟加拉三国达成共识，将建造一条长290公里、总投资额10亿美元的跨国油气管道，把缅甸的天然气经孟加拉直接输送到印度。在西伯利亚、俄远东区，印度早在2001年即允诺投资17亿美元参与投资“萨哈林1号”油气田项目，并取得20%的股权。印度还将投资15亿美元开采“萨哈林3号”油气田。单是萨哈林油气田一个项目，将来每年即可望向印度供应250万吨石油。在美洲地区，中印度方面将拥有委内瑞拉圣克里斯托瓦尔油田49%的开采权。
五、各国能源政策和战略的共同点
从以上各国的能源政策和战略不难看出，各国为了维护国家和地区的能源安全，保证各自国家和地区的经济发展和生活水平及生活质量，都在努力寻找解决能源约束问题的方法。其能源政策和战略的共同点是各国都是“国内国外两手硬”。
在国内，各国都重视抓开源，加大资源开发的投入，增加能源供给量，减少对国外能源特别是油气资源的依赖；各国都注重提高能效，更注重抓节能；建立石油储备制度；实施能源品种多元化，推动各种能源均衡发展，提高清洁能源的比例，优化能源结构，减少耗能产业，减少CO[,2]排放量；促进发展替代能源和可再生能源，利用好本国的优势能源，增加能源新技术的研究、开发和应用，对开发利用可再生能源进行政府补助；改革和改善能源行业管理。在提高能效方面，日本和欧洲取得的成绩比美国显著。
在国际方面，减轻对国外能源的依赖，建立多元化的能源进口渠道是美国、欧盟、日本等国家能源政策的一个共同点。各国都纷纷在全球范围内进行石油天然气资源投资，扩大油气资源的来源地，实行进口来源多元化和进口方式多样化。自20世纪90年代的超低油价导致的石油公司收入缩减以及投资下降，本世纪初的油价回升带来了投资力度的加大。政府以外交、财政和政策等多种方式支持本国企业开拓国际市场，竞购国外石油资产，争取更多的股份油气资源；各国广泛开展了国际能源合作，以竞争方式或合作方式或两者兼有的方式争取最大的能源利益。此外，世界各国都在加强能源协作，制定统一的区域性能源政策，共同解决目前能源紧张、油价高涨情况下能源的开发及贸易中存在的诸多问题。
发达国家的能源战略有一些共同的特点：第一，积极开拓石油供应基地，多渠道获得资源，最大可能的占有或控制全球资源，为我所用。如美国2006年石油消费占世界石油消耗总量的24.1%，故从战略上考虑，大力发展海外资源；日本也积极开展能源外交，欲将西伯利亚建为其能源供应基地。第二，鼓励提高能源效率和节约能源，在提高能源使用效率方面，日本和欧盟的一些国家已经走到了世界前列。政府不但制定了倡导能源节约的政策和法规，还提出了各行业的能耗标准以及税收优惠等办法，提高了能源的利用效率。再如，美国1998年4月推出的《国家综合能源战略》，要求电力系统到2010年燃煤发电效率，由目前的35%提高到60%以上；燃气发电效率，由目前的50%上升到70%等。第三，大力推广使用清洁能源。美国政府对国内天然气生产实行扶持政策，计划到2010年使天然气供应量增长1700亿立方米，并出台了《清洁燃料计划》。日本政府则大力发展核电，计划在现有51座核反应堆的基础上，拟再建1620座核反应堆。第四，积极开发新能源，寻找替代能源和可再生能源。日本政府每年都要为新能源技术开发拨款约362亿日元。日本新能源利用的目标是，到2008年争取使新能源在一次能源中所占比重，由目前的1%提高到3%。美国《国家综合能源战略》确定的新能源开发利用目标是，发展先进的可再生能源技术，开发非常规甲烷资源，发展氢能的储存、分配和转化技术。近10多年来，全世界在可再生能源（不包含大型水电项目和传统生物质能）方面的投资一直在迅速增加，2005年达到380亿美元，这一趋势仍将继续下去。全世界风能和太阳能呈现指数增长的蓬勃发展态势。自2000年以来，世界风能发电量增长了2倍多，太阳能发电增长了5倍，2005年一年太阳能发电就增长45%。自2000年至2005年，全世界作物燃料乙醇产量增长了1倍多，用菜油和废油生产的生物柴油产量增长了近3倍。第五，建立和加强战略石油储备，保证非常时期供应。美、日是建立战略石油储备最早、储备量最多的国家。美国战略石油储备的目标是5.8亿桶，可供300天使用；日本拥有可供160多天使用的石油储备。显然，战略石油储备已超出一般商业周转库存的意义。建立石油储备制度，调节石油市场石油储备制度在保持对本国石油资源的控制和稳定石油市场价格两方面能起到重要作用。第六，虽然美国、欧洲、日本等在能源市场上占据重要地位，但他们的危机意识仍然很强，这种居安思危的意识是发达国家对待能源问题的共同点之一。
发展中国家能源战略也有一些共同的特点：第一，加强国内能源资源的勘探和开发，加大对能源产业的资金投入，加强能源利用研究。第二，优化投资环境，加强国际交流和合作，积极吸引国外的资金、技术和设备，吸引外国企业到本国投资，利用其先进技术开发本土资源，促进本国经济发展。第三，大力开展节能活动，用经济手段促进能效的提高。第四，开发新能源和可再生能源，尽快完成可再生能源替代常规能源的进程。第五，采取积极而谨慎的态度履行国际公约，既要保护环境，又要发展经济，逐步缩短与发达国家的差距，力争在平等的地位上共同发展。第六，加大教育方面的投资，加强环境与能源的宣传教育、促进节能与新能源开发。第七，加强区域性合作，为维护本国能源与经济安全寻求保障。第八，一些发展中国家如印度，也在建立自己的石油储备制度，以对抗少数国家对石油资源的控制，调节国内石油供应，以加强国家的石油安全。
六、突破能源约束的国际经验对中国的启示
各国政府最高层普遍重视能源问题，全力开展能源外交，为本国企业在海外发展能源基地，不遗余力地创造条件。政府在政策协调和资金等多方面为海外企业提供支持。
从各国突破能源约束的实践中可以借鉴的经验主要是：推行能源来源多元化战略，减少对动荡地区的过度依赖；建立石油战略储备；注意节能、增效，发展节能技术；开发新能源和可再生能源。综合考虑国家的能源安全，动员各方面的力量认真制定科学的、全面的、系统的、有预见性的国家能源战略，以尽力避免盲目性、少走弯路、避免失误、减少损失。
稳定国内能源生产和供应，并在可能情况下增加国内能源的勘探开发和利用，增加国内能源供应量，这是几乎所有国家的能源战略的共同点之一。英国稳定北海油田的生产，美国通过法律允许在阿拉斯加的国家公园勘探开采石油，就是很好的例子。美国除进口更多能源外，将以本国资源为基础，加速开发利用自身的石油、天然气和煤炭，扩大核能利用，增加使用可再生能源和替代能源，以大量增加国内能源产量，尽可能减少进口依赖，保证美国能源供给。除了像日本那样几乎没有能源资源的国家外，把国内的能源基地建设好，是各国能源政策和战略的共识和经验。
稳定和增加国内能源供应还涉及中国资源出口政策的问题。美国是个煤炭资源非常丰富的国家，以其年产10亿吨的开采速度，已探明储量可供美国使用250年，但是美国生产的煤炭99.7%供自己国家使用。中国虽然资源丰富，但人均占有资源少，可用煤炭总储量接近1900亿吨，如果按年生产量20亿吨计算，可以开采95年。但是，如果按目前不到40%的资源回收率计算，中国煤炭储量只够使用40年，其中尚未考虑到中国的经济增长对能源需求两位数的增长速度。因此，中国要及早调整进出口政策，限制煤炭等初级矿产品，特别是一次能源产品的出口。
改善能源结构，提高能源效率和节能水平是各国能源政策的相同点。各国都在稳定和增加国内能源产量或增加能源储备的同时，调整能源供需结构，降低对煤炭和石油的过度依赖，加大对天然气、煤层气的开发利用，增加清洁能源在能源结构中的比例。例如，美国就把天然气作为未来的重要燃料加大开发力度，预计到2010年天然气将成为美国占优势的一次能源，可再生能源也将占世界一次能源的2.5%，其中风能和太阳能发电的发展比其他可再生能源快，目前的年增长速度为25%。此外，各国都采用新技术提高能源的效率，从而降低成本，改进环境质量。
各国都非常重视节能。例如，美国准备在今后10年内投入100多亿美元鼓励节能和能源开发、减税40亿美元来鼓励消费者购买节能汽车等。美国认为许多新技术为提高能源效率提供了很多机会，能源效率可以通过建立最低能源效率标准来提高。联邦政府可采用包括公布有关消费者购买物品耗能方面的及时和准确的信息、确定高能源效率产品标准以及鼓励工业研制更好产品，推广能源明星计划，研究和开发提高能源使用效率并保护环境的创新技术，以提高能源效率及节约能源。
借鉴各国和国际能源机构的经验，为防范石油危机和应对突发事件，建立和完善国家战略石油储备体系，对我国能源发展具有重要意义。借鉴印度能源战略的宝贵经验，加强政府的协调和监管职责。首先，要打破垄断市场，适应对外开放的要求。其次，建立行业信息服务系统。以往中国三大石油公司彼此信息不共享，严重影响企业资源的整合，因而国家应该统一掌握地质资料等基础数据和信息，建立信息服务系统，为石油企业经营决策提供帮助，引导企业形成合力，增强国际竞争力。再次，尽快建立统一的能源监管机构。德国天然气行业采用政府规制与行业协会自我管理相结合的行业监管模式，效果很好，值得借鉴。各国还重视能源新技术的研究开发和推广工作，开发新能源，寻找替代能源与可再生能源，同时，非常重视能源基础设施的现代化建设，这些也应当加以借鉴。
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