我国养老保险基金的管理与运营问题研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,我国论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国养老保险改革是从1984年国有企业推行退休费社会统筹开始的，其间经历了三次重大改革，逐步实行了社会统筹和个人帐户相结合的制度，形成了包括基本养老保险，企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险在内的多层次养老保险制度。总体上说，我国的养老保险改革取得了较大的进展，改变了计划经济体制下养老基金管理模式，正在逐步建立适应市场经济的多层次养老基金模式，新的模式的建立必然会积累起规模巨大的养老保险基金并成为我国金融市场重要的融资力量，而如何进行养老保险基金的有效管理和投资运营，是实现多层次养老保险目标的重要前提。
一、养老保险基金投资管理中存在的问题
（一）养老保险基金投资渠道单一。
据劳动部有关统计资料表明，我国近几年养老保险基金增长较快，如1995年，养老基金的收缴达到950.6亿元，支出877.09亿元， 当年结余72.97亿元，滚存结余361.97亿元；1996年上半年， 养老基金累计结余452.2亿元。预计到2000年，养老基金将达到3235亿元，2032年， 将达到7472.99亿元，如何管好、用好规模日益增大， 数额庞大的养老基金，使其不是闲置而是参予经济大循环，是我们应该考虑的首要问题。
根据有关规定，养老保险基金目前只限于投资于国债和存入银行，表面上看，这种投资是安全的，而实际却存在着贬值的风险。
1.从银行存款看，抛开存款方式，仅从历年养老保险基金银行存款年利率与当年通货膨胀率的对比关系就可以看出，其存入银行难以保值，更谈不上增值，在1985年—1993年的连续九年中，1985、1987、1988、1989四年的各期存款利率均低于通货膨胀率，1986、1993年的3 年期以下的存款利率也低于通货膨胀率，只有1990年、1992年的各期存款利率高于同期的通货膨胀率，在这种情况下，养老基金即使全部都按最长期限8年的定期存款也难以保值。1997年，我国连续三次下调利率， 1998年又再次调低利率，按目前的利率水平，养老基金的流动资金存入商业银行的利率降为1.71%，而保险公司的营业税从1997年开始已经由5 %调至8%，收入来源屡屡降低的同时，负担却在不断加重， 这已给保险公司对养老基金的运营加大了难度，而对于公司前期用较高成本吸收来的费用，在银行存款业务中很难获得保值、增值，公司将会面临更加沉重的债务负担。
2.从国债方面看，1997年国债发行中，凭证式国债占65 %以上， 1998年首期发行的1250亿元凭证式国债预计占财政部年度发行总额近一半左右；凭证式国债不能够上市流通，流动性较差，出于流通性考虑，养老基金会较多地投资于实物券和记帐式国债，但以1998年1月23 日上交所国债现券市场为例，目前这种国债平均内在收益率已达到6.51%的低位水平，几乎与央行规定的保费拟订利率相差无几；如果利率再次下调，国债现券的收益率也会迅速降低，从长远角度看，养老基金投资于国债将会面临亏损。同时，利率下调会对股票市场和以“房地产”为代表的固定资产投资市场起到良好的推动作用，而养老基金不会得到这方面的益处，因为，它是这些领域的“禁入者”，相反，股票市场的趋热还会从债市抽走部分资金，使国债市场萎缩。
（二）养老保险基金来源渠道单一。
我国实行的是社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度。 1997年国务院决定按统一规定缴纳基本养老保险费，职工按缴费工资的11%建立养老保险个人帐户，1997年，职工个人缴纳基本养老保险费的比例不得低于本人缴费工资的4%，从1998年起， 每两年提高一个百分点，最终达到个人缴费占缴费工资的8%，随着个人缴费比例的提高， 企业划入部分要逐步降至3%。通过统一缴费， 养老保险基金的替代率将由原来的80%左右降至60%左右，但仍高于一般工业国家平均水平，一般工业国家的养老保险基金替代率在40%左右。我国目前养老基金替代率较高是由于基金来源渠道单一，几乎都来自基本养老保险，而企业补充养老保险和个人储蓄养老保险在整个养老保险中所占比重还很低，可考虑将总替代率水平维持在60 %左右， 将法定的养老保险金替代率变为40%左右，另20%分别由企业补充养老保险和个人储蓄养老保险金维持。
（三）基金管理分散。
目前，养老保险基金实行多家管理，自成体系，造成政出多门，业务交叉，操作成本上升，使用效率下降，自1986年以来，由劳动部门主管，进行了国有企业职工养老保险基金的社会统筹，1995年1 月国务院发布文件，向全国推广了社会统筹与个人帐户相结合的筹资模式。现在，养老保险基金分散在各省、市、自治区劳动厅主管的机构之中，另外，铁道、煤碳、银行、邮电等11个行业的养老保险基金分散在各自行业中，如果就全国劳动者养老保险基金管理而言，则更为分散，农民的养老金由民政部掌管，中央机关事业单位由国家财政部掌握，乡镇企业职工的养老金有的在民政部门，有的在保险公司，管理机构的多元化，使养老基金过于分散，难以进行统一的运营和有效的管理。
（四）市场、法制体系不健全，缺乏专门人才。
无论何种形式的养老保险基金，要使其保值、增值都必须直接或间接参予资金市场的融资活动，而金融市场发育不完善，市场操作行为不规范，市场不能有效地反映资金供求状况等都直接制约着养老保险基金的有效运作。
在法律方面。缺乏有关养老保险方面的专门立法，所以尽管有关部门三令五申，养老保险基金被挪用，被占用的现象时有发生，另外由于缺乏懂专业的专门人才对养老基金进行有效的管理，也使基金闲置，没有能有效地参予市场资金的运作。
二、应采取的对策
（一）建立三层次养老保险体系。
我国养老保险体系的目标是：在基本养老保险之外，要积极发展企业补充养老保险和个人储蓄养老保险，同时发挥商业养老保险作用，逐步形成我国多层次养老保险体系，这是适应我国实际的养老保险目标管理模式。目前，我国基本养老保险比重过大，替代率过高。如何解决这一问题，可借鉴国际上通行的三层次养老保险体系：
第一层次：政府举办的基本养老保险，可考虑由政府通过税收的方式强制收缴，纳入政府财政社会保障预算，由政府公共机构经办，覆盖全社会，这是最低养老保障社会安全网。
第二层次：企业补充养老保险，采用个人帐户储存积累模式，这一层次的保险有的国家是通过立法强制实施的，如澳大利亚、法国等，多数国家是采用政府鼓励，单位自愿的方式，我国在实施初期可考虑采取强制措施。这一层次列入商业保险范畴，基金营运管理采取市场经营方式。
第一、第二层次养老金主要是保障退休者的日常生活，在日常生活有保障的情况下，可进一步建立第三层次养老保险，第三层次是个人储蓄养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府在税收上给予优惠鼓励，旨在提供较高程度退休收入的保险保障，亦可对尚未在社会保险制度保障下的某些劳动群体提供一定程度的老年经济保障。
从国际上养老保险制度演变的趋势和我国养老保险体制改革的现状看，三层次养老保险模式有利于减轻政府和企业负担，有利于抵御和渡过老龄化高峰时期的支付困难，也有利于在确保基本养老保险待遇的基础上，将补充养老保险基金投入市场，解决基金保值增值问题。三层次养老保险模式与我国的养老保险目标管理模式是相一致的，我国可依据国际的三层次养老保险模式，完善我国的养老保险模式。
（二）建立养老保险基金运营机构。
选择养老保险基金管理模式是实施有效管理的前提，纵观世界各国的养老保险基金管理模式，大致可分为三种类型：一类是建立养老保险信托管理基金，信托基金的管理由基金董事会负责实施，基金的营运与管理具有相对独立性，如美国；另一类是以建立养老保险基金会的方式实施基金的管理和运营，如新加坡的中央公积金制，这种方法既管理养老金的日常支付，亦管理基金的投资运营事宜；还有一类是完全实施商业化经营管理，以个人帐户为基础，以私营化经营管理为特征，如智利。以上三种管理方式各有利弊，选择什么样的管理方式作为我国养老保险基金的投资载体？这取决于我国养老保险基金投资的需要和我国金融市场的现实。我认为，应建立与我国三层次养老保险制度的目标模式相应的，与之能协调的基金管理模式，对于第一层次的养老基金而言，它要体现社会政策目标，因而应高度重视其安全性。但对第二、第三层次养老保险基金的管理在强调安全性、流动性的同时，还应强调其盈利性，允许其参予资本市场的重要活动，放松限制，以取得较高的投资收益，根据我国的实际情况和以上原则，可考虑建立中国的社会养老保险管理公司，这个管理公司是股份制非银行金融机构，是自主经营、自负盈亏、自担风险的独立法人经济实体，实行董事会领导下的总经理负责制，在各省、自治区或主要城市设立分支机构或办事处。公司主要是经办、接受养老保险基金的委托、经营、管理社会养老保险基金并负责该基金的投资运营，作为一家专业投资管理机构，基金管理公司将为养老保险基金高效、优质、专业化的投资管理服务。
（三）投资渠道多元化，基金运作的专业化。
在目前养老保险基金投资于国债和存入银行的基础上，应使其投资多元化。
1.允许养老保险基金进入证券投资基金与产业投资基金等“投资基金”领域。由于养老保险基金的资金来源绝大部分是长期负债，因此资金的运用比较注重长期效益，少有做短期炒作的投机动机，这样能起到“活跃交易，稳定市场”的功能，有利于我国刚刚起步的证券投资基金的良性发育。
在产业投资方面，养老保险基金的独特属性更有利于投资于基础设施，如交通、能源、建筑等行业，解决我国某些“瓶颈”产业中的困难，也可运用目前较流行的BOT方式，参予基础设施的投资。
2.允许养老保险基金投资于房地产。
1992、1993年房地产炒卖严重，短期资金趋之若骛，造成楼房、地皮的价格在短期内就几次“翻番易主”；94年固定资产投资增幅为61.8%，同时我国通货膨胀率接近24%，1996年，我国固定资产投资增幅降至18.2%，1997年增幅降至11%，但固定资产投资的降低又带来了市场有效需求的不足，前不久，朱镕基总理已提出将房地产业作为刺激我国经济发展新的增长点，房地产业将会进入一轮稳步、蓬勃发展的阶段，养老保险基金的特点，使其完全可以充当市场融资的主体地位，它加入固定资产投资将会对活跃与稳定这一市场起到积极的作用，同时也有利于养老基金自身的增值。
3.适当比例地允许养老保险基金投资股票市场。养老保险基金的特殊属性决定了它的投资理念是遵循“安全稳健”的原则，而股票市场是一个高风险，高回报的市场，在控制其参予股票市场的适当比例的情况下，允许其投资股票，形成有效的投资组合是有益于保值、增值的。
除以上投资渠道外，随着金融市场的不断发育和完善，会有更多的投资工具可供选择，任何一种投资方式都不同程度地具有风险，如何平衡安全性，流动性和收益性三者之间的关系，进行有效的投资组合是其中的首要问题。因为一个多样化的资产组合能够有效地减少其中每一项资产所面临的风险，养老保险基金的资产组合形式取决于资本市场的发育的程度，也就是说要看资本市场中有多少具有较稳定回报率的金融工具可供选择，如果资本市场是不发达的，那么政府通常要对养老保险基金的投资施加比较严格的控制，限制资金的投向，随着资本市场的发育，成熟的金融工具越来越多，养老保险的资产组合也就可以越来越多样化，如智利、新加坡的养老保险发展历史就说明了这一点，我国的养老基金投资运营也必然走这样一条道路，虽然目前我国对养老基金的投资还有许多限制，但随着我国金融市场的发育和完善，对投资工具的选择的限制只会越来越少。
如何进行有效的投资组合是进行专业化投资应该研究的问题，1994年，智利私人养老基金管理机构持有全部政府债券的52%，公司债券的56%，公司股票的12%，抵押住房贷款的67%，银行存款的10%。澳大利亚养老基金的资产组合状况为：购买国内股票40%，国际股票20%，国内定息存款15%，国际定息存款10%，房地产10%，现金5%。 从以上例子我们可以看到，多样化的资产组合是实现保值增值的重要手段。另外，在国际金融工具不断创新的今天，我们在国际金融市场上有更多的选择，如可转让大额存单（CD[,s]）、自动转帐帐户（AT[,s]）、远期利率协议（FRA[,s] ）等都可以用来进行养老保险基金的投资运作并可以起到回避风险的作用。
我国的基金管理机构应根据具体市场的变化情况，适当地选择各种金融工具进行有效组合，这既有利于促进我国金融市场的发育，也有利于基金的自身安全。
（四）建立健全养老保险基金的法规。
建立养老保险的法制、法规是改革的一个根本问题，养老保险改革初期，各地处于试点阶段，制度不统一，办法多样是必然的，经过一段时间的实践，已经逐步摸索出符合中国特点的模式。因此，应将成功的政策措施上升到法律、法规，以立法的形式推动和规范这项改革的进程，成熟的社会保障制度必须有“三制”，即体制、机制和法制作保证。
社会养老保险基金是国民收入初次分配和再分配的内容，是一种利益再分配，在国民收入是一个常量时，是此多彼少，彼多此少的关系。这样在现阶段就不可能完全依靠人们的觉悟和自觉，需要通过法律的手段来保障社会养老保险模式的建立和管理方法的实施。
1.以法律形式来规范国家、企业和职工个人之间的权利和义务；规范各项养老保险基金的管理与投资运营的原则和方法；规范养老保险费用的提取比例。
2.通过法律来明确社会养老保险基金的所有权属于全体受保人；个人保险基金所有权属于受保人。
3.制定相应的有关法律条文，规范养老保险基金的运营和管理。