论公共行政权力的属性、异化及其超越，本文主要内容关键词为：属性论文,行政权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.35文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2007)01-0022-05
在公共行政中，一切活动都是围绕着公共行政权力开展的。美国学者诺顿·E·朗曾指出：权力是行政的生命线，行政的第一个目标就是获取并保持权力。权力的获取、保持、增长、削弱和丧失是行政过程的实际工作者和研究者都不能忽视并难以承受其错失后果的问题[1]。公共行政权力是一种公权力，它的行使必须以公共利益为目标，这便是公共行政权力的公共性属性；但同时由于公共行政权力是为公共利益服务的，由此又体现出其与生俱来的工具性属性。以上两种属性之间存在着既统一又对立的矛盾关系，其统一性是一种理想状态，它是公共行政权力“合法性”的保证；其对立性反映了公共行政权力运行的现实状况，表明了公共行政权力异化的可能性。所谓公共行政权力异化，是指公共行政权力的运行背离了公共利益的目的，其最主要的表现形式就是腐败。作为世界各国的“政治之癌”，腐败被称为“附在权力上的咒语”。
一、公共行政权力的属性分析
(一)公共性：公共行政权力的元属性。公共行政权力的元属性是其最根本的属性，它表现为公共行政权力的公共性。可以说，公共性是公共行政权力合法性的基础。从公共行政权力的来源看，不同历史时期的思想家们基于不同的时代条件和政治目的，有着不同的论述。在政治国家产生以前的原始社会，公共权力的运行主要依靠不成文的风俗习惯来维持。但必须注意的是，那时的公共权力虽然具有公共性，但它并不是一种公共行政权力。政治国家产生后，原始社会存在的公共权力主要演变成了公共行政权力，因为二者都把“公共性”视为最根本的属性。所以，立足于政治社会的现实，学者们常常从公共行政权力的角度来阐释公共权力，在有些情况下，甚至把它们视为同义语而使用①。
中世纪的一千年漫长岁月，被西方学者称为“冬眠期”。神权和宗教的思想支配着欧洲人的精神世界，“天国”的幻影遮蔽了“尘世”的凡俗，公共行政权力因此被蒙上一层神秘的面纱。洛克在其名著《政府论》中说过：人并非生而自由，因此他们从来没有选择统治者或者政府形式的自由。君主享有绝对权力，他们的权力是神授的。由此可见，当时公共行政权力的合法性根据是君权神授论，神学政治思想家奥古斯丁与托马斯·阿奎那便是该理论的积极鼓吹者。但随着后来文艺复兴、启蒙运动的开展，人类的民主意识日益觉醒，早期资产阶级启蒙思想家的社会契约理论无疑为人类由“天国”回归“尘世”奠定了理论根基。
近代资产阶级启蒙思想家用社会契约理论来解释公共行政权力的来源问题，从而阐释公共行政权力的“公共性”。社会契约论的思想萌芽于托马斯·阿奎那，后经思想家霍布斯、洛克和卢梭的论述，现已成为解释公共行政权力来源的一个被广为接受的理论。在不同的论者那里，社会契约论的内容不同，其论证的方式与路径也各有区别，政治主张亦各具特色，但其基本精神却一脉相承。他们都认为，国家产生于人民以契约方式为基础的让渡，公共行政权力应为全体人民的公共利益服务，以之体现其“公共性”。对这一命题虽然从来没有停止过争议和批判，但这并不妨碍人们对公共行政权力之“公共性”的共识。
(二)公共行政权力的工具性。既然公共行政权力来源于人民，那么它就应当为维护公共秩序，增进公共利益服务，由此可见公共行政权力的工具属性，由此也决定了公共行政权力具有强制性、扩张性和既可以为“善”又可以为“恶”的两面性特征。
公共行政权力的强制性是基于维护社会公共利益而具有的凌驾于社会之上的人人都必须服从的强制力。社会既然以理性达成契约，组建国家，那么行使公共行政权力的国家就可以以强力迫使人们服从。可以想象，如果没有公共行政权力的强制性，也就没有了国家。因此，说公共行政权力具有强制性，这是一个事实描述，而不是价值判断，它并不表明公共行政权力具有强制性就一定具有“恶”的性质。
公共行政权力有其特定的运行空间，它主要在“政治国家”的公共空间(公域)运行，不能染指私人空间(私域)。但公共行政权力似乎天生就有一种扩张的倾向，这正如美国学者格尔哈斯·伦斯基所言：“权力有作恶的滥用的自然本性，这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”[2] 孟德斯鸠也认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3] 公共行政权力的这种扩张性主要表现为，其运行空间由公域僭越至私域，由此带来公共行政权力的合法性危机。哈贝马斯曾对这一问题进行过深刻的探讨，他认为：早期资本主义的“政治国家”和“市民社会”是相对分离的，在这样的条件下，市民社会获得了充分的发展。但在后来，随着资本主义社会经济危机的出现，社会问题复杂性的增加，原先的“政治国家”和“市民社会”相对分离的格局被打破，二者的互动与融合成为必然。较之以前的情景，政治国家对市民社会的渗透愈益广泛和深刻，由此而来的公共行政权力的合法性危机就不可避免[4]。
(三)公共行政权力内含的矛盾性。公共行政权力的“公共性”，可谓是公共行政权力的“应然性”；而公共行政权力的“工具性”(强制性和扩张性)，可谓是其“实然性”。在公共行政权力的强制性和扩张性里面，并非都具有“公共性”的性质。但随着社会的进步，人们的民主意识也在日益增强，要求公共行政权力“公共性”的呼声日益高涨。当今社会“公共性”意识的张扬与凸显，其原因一方面在于“公共性”的丧失，另一方面在于“公共性”的觉醒。公共行政权力的“公共性”和“工具性”之间的冲突与对峙，其实根源于更为深层次上的公共行政权力的“所有权”与“使用权”之间的矛盾性。根据社会契约论的原理可以知道，公共行政权力的“所有权”属于人民大众，但由于复杂的原因，人民大众不得不把本属于自己的权力交给基于契约之上的“国家”去行使。由此可见，公共行政权力的“所有权”和“使用权”是分离的，它们分别对应于不同的主体。可以说，这种矛盾性伴随着公共行政权力的始终。
二、公共行政权力异化的根源
理论上来说，只要公共行政权力在运行，就存在公共行政权力异化的可能，这是由于以下几个方面的深层次矛盾决定的。
(一)“两域”分离的困境。从政治学的角度，可以把社会分为两个部分：政治社会(政治国家)和公民社会(市民社会)。前者是公共政治领域，后者是私人社会领域。在现代社会，每一个公民事实上都同时生活在两个领域之中。国家作为公共行政权力的行使主体，它必然通过对公共行政权力的横向和纵向的配置而分解到不同职位的国家公职人员身上。韦伯所言的官僚科层制，就是这种情况的现实观照。
随着现代社会的飞速发展、通讯技术的进步和人的自身素质的提高，以机器大工业时代为背景的官僚科层制，虽然受到了人们的批评和诘难，但其地位仍然牢不可破。在现实社会中，每一个公民都是同时生活在两个领域之中的，国家公职人员也不例外。当他代表国家履行公务时，他在政治国家中活动；当他为了自己的利益而参与其他活动时，他在公民社会中活动。从理论上看，政治国家与市民社会的界线似乎是再分明不过了，但事实上却并非如此简单。政治国家与市民社会的双重领域，其实也就赋予了国家公职人员的双重身份和角色：既是国家公共行政权力的执掌者，又是有着自己的“小算盘”的个人。国家公职人员时常生活在二者的夹缝之中，政治国家领域要求严厉的法的规度，市民社会领域需要更多必需的情的交流。当法的天平倾向于情的一端时，国家公职人员就无法抵制“利”的诱惑，运用手中的公共行政权力谋取一己之利。目前被广泛运用的公共选择理论讲的就是这个道理。该理论以现代经济学的基本假设为前提，认为在利益的取舍面前，政治家并不具备更多的高尚意识，他们和普通人一样也是有着自身利益最大化欲望的理性经济人。因此，国家公职人员以权谋私的可能性总是存在的。
(二)“外控”与“内律”的缺失。古往今来，思想家们想尽各种办法对公共行政权力进行监控和约束，以使其在公共利益的轨道上运行。归纳而言，他们的主张无外乎两种：“外控”(external control)与“内律”(inner check)。前者就是我们经常所说的法治，后者就是我们常说的德治。可以说，这是两个完全不同的主张，也代表着历史上两个不同的理论流派与权力约束路径。出于各自的理论逻辑，两种主张曾经进行过一次又一次的大论战，但至今仍未见胜负。笔者认为，二者各自缺失的存在，决定了这是一场永远难见分晓的较量。两种不同的对公共行政权力的约束路径，其深层的根源在于公共行政权力的模糊与抽象性，其根本的逻辑出发点却是一样的。在此意义上而言，这两种不同的主张其实是殊途同归的。
1.以法治为特征的“外控”。人们常常认为，以法治为特征的“外控”对公共行政权力的约束是刚性的，它以法规的形式给公共行政权力设置了“高压线”，从而套紧了国家公职人员头上的权力紧箍咒。但仔细地探寻一下法治之下的公共行政权力运行的历史，就可以发现，随着人类社会的发展，公共行政权力受法律约束的程度却经历了一个从严格到适当的解冻过程。行政法学中，公共行政权力被划分为羁束性行政权力和自由裁量的行政权力。前者的出现要比后者早。尽管历史上许多严格法治主义的代表人物都坚持“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力或政府所拥有的广泛的自由裁量权”，但人类社会法治发展的历程一再表明，在任何一个法制体系中，法律规则和自由裁量权是共生共存、相辅相成的。这一方面是由于人类的“有限知识理性”所决定的，另一方面也是公共行政应对纷繁复杂、瞬息万变的社会生活，提高行政效率的客观需要。
随着社会的发展，新情况、新问题层出不穷，固守羁束性公共行政权力的观念，无疑会大大延缓解决问题的过程，从而导致因效率低下而造成的民怨沸腾；而自由裁量的行政权力的提出在很大程度上化解这一危机。但随之而来的又一个矛盾也是颇让人头疼的问题：自由裁量的行政权力因更多地受制于国家公职人员的主观判断，因而难免不被掺杂进偏私之心，尤其是在受到外界的利益干扰时就更难以杜绝对公共行政权力宗旨的违背，造成对公共利益的侵损。对此，美国行政法学家伯纳德·施瓦茨曾说：“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性。”[5] 权力法治是现时代人们的共识，这说明了人们立足于现实的理性。在当今世界腐败现象蔓延的情况下，人们更多的是把注意力集中于完善相应的法律和规章制度上，来约束公共行政权力使之在公共利益的轨道上运行。但是社会生活的变动不居性和法律法规的相对稳定性又总是为公共行政权力的异化留下了可能，更何况还有为了自身利益不惜以身试法的“勇敢者”。因此，在这个意义上讲，“他律”永远都不可能杜绝由公共行政权力异化而带来的腐败现象。卡尔·波普尔曾经说过：“虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险。”[6] 由此可见，以法治为主要特征的“外控”对公共行政权力约束之缺失。
2.以德治为特征的“内律”。这是指通过加强对行政人员自身的“内部控制”，通过个体行政人员出于其对专业理念与标准的认同而产生的义务感、对自我行为的伦理反思和规范性判断，来反思性地监控自己的行为[7]，使其自觉地运用好手中的权力。麦金太尔曾认为，制度性的约束无论如何周全，如果人们不具备良好的道德，就不会有什么大的作用②，“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律”[8]。威尔逊也曾经强调了他对于政府官员道德修养和人格的重视，他在其名著《行政学之研究》中曾讲到：“要使政府官员经常感兴趣的是尽他的才智作最大的努力，用他的良心作最大的服务。”[9] 尽管如此，美国在对公共行政权力的约束上，其法治的力度和广度都堪称楷模，这也从一个方面说明了也许在具体的公共行政实践中，以文本形式表现出来的法治对公共行政权力的约束，不仅有着现实的可操作性，而且更能给人以踏实和放心的感觉。在此意义上而言，显然“外控”比“内律”更为实用。客观地说，“内律”作为掌管公共行政权力者内心的反省与自觉，无疑是克服公共行政权力异化的治本之策；但在存在着利益分化的情况下，任何以此为倚重的设计都只是一种“乌托邦”式的幻想。事实上，这也正是“内律”说被主张法治的“外控”论者所攻击的软肋。
三、公共行政权力异化的超越
由于“外控”与“内律”各有利弊，这决定了理智的人类永远都不会在二者中取此而舍彼。何况，“外控”与“内律”的思维是基于对人性不同的认识上的。“外控”论倾向于人性本恶，“内律”论倾向于人性本善，二者各有道理和不足。人的善恶之本性，像是一枚硬币的两面，都是客观存在的。因此，不能偏于一极，妄论人性的善恶。
在现代民主政治的社会里，公共权力无论是名义上还是实质上都来源于人民权力的让渡。在公共行政的发展史上，随着当时历史条件的变化，社会公众对公共行政权力运行的期望也经历变化。在资本主义建立之初，出于建构一种“符合理性”的“自由经济秩序”的需要，公共行政权力被限制为“守夜人”的角色。20世纪20年代末、30年代初席卷资本主义世界的经济危机，唤醒了人们对公共行政权力积极干预社会生活的热情。进入现代社会，随着科技的发展、资本的自由流动和国际交往的日益频繁，公共行政权力的膨胀已是不争的事实。这些都反映了公共行政权力是在因应社会的要求而不断调适自身定位的。现代世界各国的公共行政实践也表明：正是在公共行政权力的调适和膨胀的过程中，存在着公共行政权力异化的风险和可能。思想家们显然意识到了这一点，所以才费尽心机设计种种方案来对其进行约束。
马克思以实践的唯物主义为工具来探讨异化理论，这为我们正确认识公共行政权力异化问题指明了科学的方向。“公共性”作为公共行政权力的元属性，它含涉了人类对于公共行政权力的理想期待。作为公共行政权力运行主体的人类既有理性的一面，也有非理性的一面，早期的思想家注意到了这一问题。古希腊哲学家柏拉图曾将人性分为三个部分：理性、志气和欲望。其中，理性是第一位的[10]。亚里士多德说：“人的特殊功能是根据理性原则而具有理性的生活。”[11] 近代理性主义哲学的开创者笛卡尔认为，理性是人的天赋。后来，康德和黑格尔等人都曾进一步地发展了这一思想。
公共行政权力的出现，就是人类基于理性而让渡权力的结果。社会契约论认为：在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利，然而，这势必会产生混乱和冲突，于是，人们以契约的方式组建国家行使公共行政权力。马克思主义的国家观认为：国家是社会在一定发展阶段上的产物，为了使经济利益相互冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量就是国家。由此可见，无论是社会契约论，还是马克思主义的国家观，二者都蕴涵着人类社会的理性因素在公共行政权力形成过程中的作用。
理性不仅滋生了人类社会独有的公共行政权力，而且也是控制公共行政权力异化之根基。虽然，辩证地看，人类社会在发展的过程中时常会受到非理性因素的扰攘，理性因素也并不像黑格尔所设想的那样就是绝对真理，不可移易。但依靠自身的理性，人类社会因应历史发展和公共行政生态环境的变化，不断地探寻与之相适合的公共行政模式——从统治行政到管理行政再到服务行政，随着人类理性的增长，其驾驭公共行政权力的能力也在提高。可以说，人类社会正是在理性之光的照耀下，对于无序与失范的戒备，对于秩序与和谐的向往，不仅找到了以国家为载体的公共行政权力这一惩恶扬善的“利器”，而且一步步地以高超的艺术控制着它。
在现实的公共行政实践的层面上，超越公共行政权力异化的努力正受到人类社会越来越多的关注和认同。就社会主义的中国而言，从政治理想上看，我国的社会制度决定了公共行政权力服务于实现“三个代表”、维护人民利益的目的；而以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”为核心的、正在中国社会蓬勃推进的政治文明建设实践及成就，无一例外是围绕着克服公共行政权力异化，保证和强化公共行政权力的“公共性”而展开的。因此，有理由相信，社会主义的中国完全有能力逐步超越公共行政权力异化的障碍，实现和谐社会的理想目标。
注释：
①公共权力比公共行政权力的内涵更丰富。在马克思主义看来，公共权力主要包括社会自治权和国家权力两部分。但现实生活中，国家(公共行政)权力是所有公共权力中最直接、最广泛地与社会公共事务发生关系的一种权力形式，它的渗透力、影响力最为深远。
②麦金太尔的名著《德性之后》，其英文名为“After Virtue”，清华大学万俊人教授认为译为《美德的追寻》更为通达，笔者赞同这一观点。参见万俊人：《比照与透析》第382页，广东人民出版社，1998年版。