浅析当代中国民族政策与民族法律的关系，本文主要内容关键词为：民族政策论文,当代中国论文,民族论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D06[文献标识码]A[文章编号]1001—5140（1999）02—0026—04
民族政策是一个国家处理民族关系的准则，是民族立法的指导原则，有时甚至成为民族法律本身。从理论上看，无论任何社会，只要存在有不同的民族，就有调整民族关系的必要，处理好民族政策与民族法律的关系对我国的社会主义民族关系的协调具有重要意义。
一、当代中国民族政策与民族法律关系的历史发展
正确认识我国民族政策与民族法律的关系，必须了解两者关系的历史发展。大致可分为以下四个时期：
（一）革命战争时期（1927年—1949年） 这个时期制定过一些民族法律、法规。如1931年11月通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》及1941年、1946年通过的《陕甘宁边区施政纲》和《陕甘宁边区宪法原则》，这类宪法性法律，充分体现了“民族自决权”，保障少数民族平等权利的要求。但当时由于夺取政权是主要任务，有关民族方面的法律还很有限，更多的是依靠党的民族政策来处理当时的民族问题，尤其是在红军长征途中民族政策在处理民族关系上更是起了不可替代的作用。红军出了许多布告宣传党的民族政策，这些在当时都具有法律效力。因此可以说党的民族政策在革命根据地实际上起着民族法律的作用，这也是革命形势发展的客观要求。
（二）新中国成立初期（1949年—1956年） 在新中国成立的过程中就相继制定了几部重要的民族法律、法规。1951年颁布的《中央人民政府政务院关于民族事务的几项规定》。1952年颁布的《关于保障一切散居少数民族成分享有民族平等权利的决定》等等。1952年在《共同纲领》基础上制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。但是由于这些法规数量较少，无论在规模和内容上都未形成体系或一个独立的法律部门。这一时期在处理具体的民族问题、协调民族关系时以政策手段为主，以法律手段为辅。
（三）50年代后期—70年代末期 由于这一时期受“左”倾错误的影响和“文革”的干扰破坏，民族工作根本指导思想偏离正确方向，从而使新中国的民族政策和少数民族地区推行的其他各项特殊政策遭到严重践踏。在1975年、1978年宪法中民族区域自治政策没有得到发展反而遭到了破坏，一些民族自治地方不经过任何法律程序被取消，民族法律的作用很少发挥。这一时期内基本上依靠民族政策来协调民族关系。与建国初期相比，在对民族政策与民族法律关系的处理上反而倒退了一步。
（四）十一届三中全会以后 这是党和国家在总结十年动乱沉痛教训后，正确认识和处理党的民族政策与国家民族法律关系的时期。1984年《民族区域自治法》公布实施开创了我国民族工作的新局面。自治法是《实施纲要》的继承和发展，它不仅在内容上有了很大的修改和扩充，更重要的是性质发生了变化，由一项重要的政策上升为基本法律。随着我国民主与法制建设的深入，党的民族政策通过立法程序，由国家立法机关制定为法律，一些具有立法权的地方机关也依据宪法和法律规定，结合本地区、本民族的实际情况，颁布了许多调整民族关系的地方性法规。一个以《宪法》为基础，以民族区域自治法为主干，包括各项调整国家民族关系的法律、法规、规章以及地方性法规、自治条例、单行条例在内的社会主义民族法体系已初步形成。由于民族区域自治法和其他法律的贯彻实施，民族区域自治制度日益完善，少数民族人民的自治权利和平等权利有了法律保证，我国正由“政策之治”向“法律之治”时代过渡，逐步开创中国民族法治建设的新时代。
二、民族政策与民族法律的一致性
列宁说过，法律是一种政治措施，是一种政策。很显然，法律虽然表现形式不同，但本质上是一致的。我们党的民族政策和我们国家的民族法律的关系也是如此，也具有一致性。
我们知道，无论是在进行社会主义改造时期，还是在社会主义市场经济时期都需要和平稳定的国内环境，而协调好国内民族关系是其中重要的一环。这不仅需要正确的民族政策，而且必须要有健全的民族法律，才能保障少数民族的平等权利不受侵犯，获得自由、平等的发展，以实现各民族的繁荣与发展，达到事实上的平等。斯大林指出，必须“为少数民族制定特别的法律以保障他们的自由发展。”在我国从《共同纲领》开始把党的民族区域自治政策制度化、法律化时，到1954年的第一部宪法，再到1982年的颁布的现行宪法，尤其是1984年颁布的民族区域自治法，一次比一次具体、完善，集中体现了党的民族政策，总结了我国几十年来实施民族区域自治的宝贵经验。把有关民族区域自治的一系列原则规定用法律形式固定下来，这不仅是加强我国社会主义民主和健全我国社会主义法制的一项根本措施，同时也是开创我国民族工作新局面的重要标志。
法为贯彻执行统治阶级的政策所必需，是实现统治阶级的方针、政策的一个重要工具。因此，虽然我党制定了一系列处理民族问题的政策，但仍然要把一些重要政策制定为法律，以期取得全社会共同遵守的效力。如民族区域自治法，就是党和国家民族区域自治政策的法律化、制度化的一个典范。党和国家的民族政策是民族法律的内容，而民族法律是党和国家民族政策的条文化、定型化。
民族政策与民族法律的一致性还在于民族政策对民族法律的指导作用。表现在以下两方面：（一）立法上，民族政策是国家制定民族法律的依据之一。因为我国的民族政策是建立在对我国客观的政治形势和民族关系科学分析的基础之上，反映了时代的要求，体现了各族劳动人民的意愿，所以民族立法必须以党的民族政策作为一条重要的依据。（二）执法与司法上，民族法律有着特定的调整对象，即民族关系，具有特殊性，因此在执法与司法上要把握好党的民族政策的精神实质，注意照顾民族情绪，从民族特点出发，只有根据相应的民族政策来理解，才能反映民族法规的本意，使其基本精神得到贯彻而又不伤害民族感情。
三、民族政策与民族法律的区别
民族政策与民族法律具有本质上的一致性，但是民族法律与民族政策作为不同的社会现象，毕竟是有区别的，要看到民族政策不能代替法律，如果看不到它们的区别就会出现轻视法律，甚至损害法律也损害党的民族政策的情况。民族政策与民族法律的区别在于：
（一）制定的机关 民族政策是由党的领导机关制定的，不具有国家意志属性。列宁曾说过：“在党的代表大会上是不能制定法律的。”这是因为党的代表大会不是国家权力机关，没有制定法律的权力。而民族法律是由国家权力机关通过法定程度制定或认可的，具有国家意志属性。在我国只有国家权力机关一系列民族法律才具有法律效力，此外，各级自治地方权力机关还可依据宪法和区域自治法的原则，从地区民族特点出发制定自治条例、单行条例。
（二）表现形式的不同 我国的民族法律有其特定的表现形式。以宪法、基本法律、民族区域自治法、自治条例、单行条例等规范性文件形式表现，它虽然也有说明、指导思想和指导原则之类的条款，但其大多数内容是用肯定、明确的语言，具体规定人们应该做什么，能够做什么，不能做什么，以作为调整人们关系的行为准则。民族法律是民族政策的定型化，其表现形式比较多的是具体的硬性规定，只留有极小限度的灵活性。由于民族法律其对象是整个国家民族关系，必须公开颁布使之家喻户晓。而民族政策通常以决议、纲领、通知、口号以及党的其他文件形式表现出来，在内容上具指导性与号召性，注重原则上的阐述，虽然有些民族政策也有规范性，但一般比较原则，没有民族法律那样具体。
（三）实施手段的不同 建国四十多年来，党在领导我国的革命和建设的过程中制定了一系列有关民族工作的方针、政策，这是指导我国的民族工作，保障少数民族自治权力和平等权利实施的指导思想和根本原则，主要依靠宣传教育使民族政策为各族人民所掌握变成他们的行动。与民族政策不同，我国的民族法律在全国范围内具有普遍的约束力，在实施过程中除进行宣传教育外，主要依靠国家强制力，对违法行为由国家专门机关依法给予制裁。但是如果只有民族政策的宣传与指导，而没有具体民族法律加以规范和施以强制手段，民族政策也只会落空。
（四）调整社会关系的范围及稳定性不同 一般来说民族政策比民族法律调整的社会关系的范围要广，它可以影响各民族经济、文化生活的方方面面。而民族法律主要是调整国家权力能涉及的领域。在稳定性上来看，民族法律在于强调它的连续性、稳定性，民族法律因制定修改程序复杂，如果经常变动就会使人无所适从，导致民族法律得不到执行、遵守。虽然两者都要适应新的民族关系、民族问题的需要及时变动，但由于民族政策无论在更动的程度上还是准备工作上都要迅速得多。因此，对在新经济形势中出现的新的民族问题大都首先由民族政策来调整。
在社会主义市场经济的形势下，我们要有新的观念，坚持党的政策在国家生活中的重要地位的同时，进一步发挥民族法律的作用，要正确认识和处理党的民族政策和民族法律的关系，必须防止两种倾向。一种是“对立论”，它把民族政策与民族法律对立，割裂开来，这不符合我国的实际情况，在实践中也是有害的；另一种是“等同论”，认为民族政策就是民族法律，可以取而代之，这种理论既有损民族法律的尊严，又不利于民族法制建设，有伤民族感情，不利于民族团结。要防止这两种倾向，我们既要看到它们之间的本质上的一致性，又要看到它们之间的区别。
随着我国社会主义法制的健全，我国民族立法工作也有了迅速的发展。邓小平指出：“要使各民族真正实行民族区域自治。”中国共产党第十三次全国代表大会报告中也指出“发展社会主义商品经济的过程，应该是建设社会主义民主政治的过程。”而社会主义民主政治建设的一个重要方面，应该包括加强民族法制的建设，光靠民族政策的落实是不够的。目前，除了民族区域自治法律制度比较完善外，其他的民族法律制度还没有形成系统的法律规范，在对少数民族和少数民族地区的合法权利和利益的规范和保障也还是很不完善的。如果民族法制不健全，少数民族的合法权益得不到切实保障，他们的权益就可能被忽略，这就不利于各民族的共同繁荣，不利于我国的社会主义建设。因此我们在充分注意落实民族政策的同时，更要注重尽快完善社会主义民族法律体系。
[收稿日期]1998—03—16