图/洪俊
以“四个全面”打造高质量社会保障体系
——“十四五”浙江社会保障建设面临的挑战与建议
□孙胜梅
新中国成立70年来，浙江社会保障体系建设成就有目共赌，不仅率先在全国建立了覆盖全民、统筹城乡、运行有序的新型社会保障制度体系，而且保障范围持续扩大，保障水平稳步提升，为全省社会经济发展和民生持续改善发挥了不可替代的作用。步入“十四五”，经济发展不确定性、人口老龄化加剧、就业形式多样化、以及推进社会治理现代化构成了新时期浙江社会保障体系建设的时代背景，面对人民日益增长的美好生活需要，浙江社会保障亟待在深化改革中，破解发展不平衡不充分问题，实现从“高速度扩张”向“高质量发展”转变，为全省人民织就更安全可靠的生活保障网。
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“十四五”浙江社会保障建设面临的挑战
“十四五”浙江社会保障建设面临的挑战，既有来自经济下行和发展不确性以及劳动力市场结构性变化带来的筹资难度加大、基金收入来源收紧，又有来自人口老龄化加剧和待遇刚性增长带来的基金支出快速扩张，还有时代变革对其治理水平提出的新要求，所有这些都将对浙江社会保障发展带来全面深入的影响。
挑战一：经济下行压力和发展不确定性需要充 分发挥社会保障的反周期调节功能。 70年的实践充分证明，社会保障不仅是我国的民生安全网和社会稳定器，同时也是经济运行的调节器。当经济不景气时，社会保障可以发挥反周期的经济运行调节功能，通过阶段性降低企业社会保险缴费费率、返还社会保险费、临时性减征社会保险费，以及给予企业社会保险补贴等社保新政，为缓解企业经营困境、减轻企业负担、稳定就业局势和促进经济增长发挥积极作用。同时，社会保障还可以有效化解人们的后顾之忧，有利于提振公众消费信心、提高当期边际消费倾向，从而助力经济增长方式的转变。在中美经贸摩擦不断升级、消费降维、投资乏力等背景下，“不确定性”成了“十四五”时期浙江经济发展的主要关键词。面对世界百年未有之变局，减费降税是当前国家宏观经济政策的主要取向，对此，需要充分发挥社会保障的反周期经济调节功能，通过阶段性降低和减轻企业的社保缴费负担，提振消费信心，为浙江经济发展实现质量变革、动力变革、效率变革赢得时间和空间。
挑战三：劳动力市场结构性变化呼唤创新社会保障参保和缴费政策。 现代社会保险制度是工业化产物，是建立在稳定、长期的劳资关系基础之上的，劳资分责是受雇劳动者在社会保险制度中获得经济福利的最重要原因。但在互联网时代，随着网络平台的广泛应用和人工智能时代的到来，劳动力市场结构正在发生深刻变化，出现了越来越多的“平台型就业”“自雇佣就业”“多重劳动关系”等新型就业形态和模式，对传统基于劳动关系的社会保险参保和缴费政策带来新的挑战和压力。浙江作为互联网经济大省，是共享经济发展的先行地和领头雁，境内拥有阿里巴巴、蚂蚁金服、蘑菇街、同花顺、贝贝网、曹操专车、花瓣网、丁香园等众多互联网平台，是新业态发展最活跃的省份之一。据不完全统计，浙江新业态从业人员高达数百万人。但是，目前针对新业态的社会保障政策尚处于真空地带，无论是法律文件，还是政府规章，都严重落后于实践。如何顺应“互联网经济时代”劳动力市场结构性变化和就业形式多样化的发展趋势，积极创新和完善社会保险参保和缴费政策，将是社会保障建设面临的一大挑战。
对于经济不发达地区而言，得力的乡村文化建设，不仅有利于突破经济弱势的桎梏，实现乡村文化的繁荣发展与传承，促进当地多元文化、民族文化的发展，而且有利于丰富村民的精神生活，引导村民树立正确的价值观，坚定村民的自信心和自豪感。
挑战二：人口老龄化加剧需要高度重视社会保障可持续运行问题。 人口年龄结构是影响社会保障可持续发展的最重要的因素和变量，不同的人口年龄结构，意味着不同的社会保障负担水平和制度抚养系数。长期来，得益于人口年龄结构的红利，浙江各项社会保障制度运行平稳，基金收支状况良好，基金支付能力总体要好于全国平均水平和其他兄弟省份。步入“十四五”，随着浙江人口年龄结构步入“深度老龄化”，老年社会抚养系数将得到快速上升，不管是养老、还是医疗保险制度的可持续性都将面临较大风险和挑战。一方面，从基金收入端来看，劳动年龄人口的减少会进一步弱化社会保障的可持续缴费能力；另一方面，从基金出口端来看，老年人口规模的持续扩大和社会保障待遇水平的刚性增长将导致基金支出快速增长。据预测，未来五年浙江人口老龄化的规模、速度和深度都将进入前所未有的加强阶段。全省60岁及以上的老年人口总量将从2020年1190万上升至2025年1494万，年均增量达到60万左右。人口老龄化率将从2020年的20.45%提高至2025年的24.81%，步入“深度老龄化”社会。与此同时，高龄化进程不断加剧，高龄老人和失能老人快速增加。人口年龄结构的深度老龄化不仅会对基本养老和医疗保险制度的可持续性带来较大冲击和挑战，而且加大了对社会化养老服务的需求，亟待通过有效的制度安排来解决长期失能和高龄老人的生活照护问题。
全面优化制度供给。 健全和完善的制度体系是实现社会保障高质量运行的前提和基础。习近平总书记非常注重制度在民生保障中的重要作用，他多次强调：“不管处于什么发展水平，制度都是社会公平正义的重要保证，我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利”。制度是管长远的，带有根本性和全局性，是习近平总书记治国理政的重要抓手。在制度建设上，尽管目前浙江已建立了以社会保险为主体、社会救助和社会福利为补充的新型社会保障制度体系，但受长期以来渐进性改革方式的影响，制度的碎片化比较明显，城乡之间、区域之间和群体之间都存在着一定的制度分割，既影响了制度的公平性，又降低了制度运行效率。而且在养老服务保障方面，尚未建立相应的制度安排。“十四五”浙江社会保障制度建设的重点，应从养老保障、医疗保障、社会救助等骨干项目的结构与功能入手，加快推进制度整合，提升统筹层次，均衡责任分担。在总结试点地区经验的基础上，全面建立长期护理保险制度。同时，要大力推进多层次社会保障体系建设，通过政策引导和市场机制充分调动各方参与社保体系建设的积极性，以结构再造来适应经济社会的变化，满足城乡居民多样性的保障诉求。
以“四个全面”打造高质量社会保障体系
但是，根据海关总署数据，2017年，中国累计出口白酒数量1.66万千升，累计出口总额4.7亿美元。中国白酒在国际烈酒市场中仅占0.76%。总体来看，我国白酒国际化仍处于初始阶段，相比国外烈酒在我国的普及和接受程度，我国白酒真正融入全球烈酒市场、占据一席之地仍旧显得“长路漫漫”。究其原因，主要是由于以下三点障碍。
面对“十四五”浙江宏观经济环境、社会环境和人口环境对社会保障发展带来的挑战，浙江社会保障体系建设要紧扣十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”的基本要求，从制度供给、共享水平、治理能力、风险防范等多方面全面发力，积极打造高质量社会保障体系，在助力浙江经济发展和转型升级的同时，持续保障和改善民生。
挑战四：社会治理现代化要求全方位提升社会保障治理水平。 社会保障作为我国社会领域最重要的制度安排，在社会治理中承担着举足轻重的作用，已经从国有企业改革的配套政策发展成为国家治理体系的重要组成部分和内容。在社会治理方面，浙江一直走在全国前列，从“最多跑一次”改革到政府数字化转型，这是浙江政府治理方式的一场深刻革命和重大创新，是涵盖政府治理理念、政务服务流程、政府治理方式和信息技术应用的全方位、系统性、协同式变革。社会保障涉及的都是民生问题，其治理能力和水平的高低直接影响着老百姓的切身体验和感受。如何按照省委、省政府提出的“最多跑一次”和“政府数字化转型”的部署和要求，进一步在优化服务流程、加强部门协同、健全公众参与，以及推进服务标准化建设方面实现新的突破和进展，将“最多跑一次”改革向纵深推进，并充分运用“互联网+”的思维和技术，进一步拓宽服务通道和载体，推进社会保障业务网上办、掌上办以及全省通办，为城乡居民提供更加快捷、方便、优质、高效的民生服务，将是“十四五”时期浙江社会保障体系建设的重点课题。
全面提升共享水平。 作为国民收入的二次分配，促进公平正义和全民共享是社会保障的核心价值理念和追求。经过新中国成立70年来的制度变迁，我国社会保障已经从职工专利发展成为国民权利，要把全面提升社会保障的普惠性和可及性，作为“十四五”浙江社会保障建设的重要抓手。一方面，要按照“兜底线”的基本要求，切实做好对困难群体的兜底性保障，让困难群众享有与小康社会相适应的兜底生活保障。另一方面，要按照“织密网”的要求，进一步扩大社会保障覆盖范围，以政策创新和优化呼应劳动力市场结构性变化的发展需要，允许非户籍人员在就业地以灵活就业身份参加职工基本养老和医疗保险，尽可能将各类就业群体都纳入社保安全网。在待遇确定和调整上，要兼顾公平性和激励性，引导公众形成合理预期，防止收入差距在二次分配中进一步扩大。
全面升级治理水平。 高质量的社会保障体系，需要现代化的治理体系与之相匹配，要通过合理的制度安排和有效的体制机制，全面升级浙江社会保障治理水平，努力打造人民满意的服务体系。一方面，要按照国家机构改革的要求，尽快理顺不同部门和层级政府之间的管理和服务职责，切实提高各级政府在社会保障治理中的履职能力。另一方面，要贯彻落实社会治理现代化的核心要义，让市场、社会、民众以平等的地位参与到社会保障治理中来，形成多元主体治理的协作模式，有效缓解基层服务人员和力量不足的矛盾。建立与公众的互动机制，让政府的各项社会保障政策能够真实地反映社会民意，实实在在地解决民众最迫切的保障需求。同时，要充分发挥现代信息技术在社会保障治理中的积极作用，以“最多跑一次”改革和政府数字化转型为契机，加快推进各项信息系统省级集中建设，构建全省统一的社会保险经办服务平台，提高数据的共享水平，积极推进社保业务“网上办”和“掌上办”，提高服务的便捷性和可及性。
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全面防范制度风险。 面对经济下行和人口老龄化加剧对社会保障制度可持续性带来的双重压力，要在有效发挥社会保障稳增长、扩内需等反周期经济调节作用的同时，积极加强对各项社保基金运行情况的监测预警和精算管理，确保基金运行在安全范围之内，不发生系统性的制度风险。一方面，要积极拓展社会保障基金的筹资渠道和来源，在规范基金征缴，强化企业和个人缴费义务的基础上，加大国有资本收入、土地出让收入和福利彩票基金收入等对社会保障基金的划转力度，逐步化解制度转轨的历史成本和隐性债务。另一方面，健全和完善应对人口老龄化的制度内生机制，根据社会经济发展，适时调整各项制度参数，提高制度的运行质量和自我平衡能力。同时，要统筹推进社会保障资源的合理布局。科学界定政府职责，合理分担责任，强化资源统筹，加强政策协同，使分散的资源聚合增能、优化整合、科学布局、均衡配置。适时调整和完善社会保障统计和评价指标，构建高质量社会保障评价指标体系。
作者单位：浙江省人力资源和社会保障科学研究院
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