土地利用总体规划的理论体系研究，本文主要内容关键词为：总体规划论文,土地利用论文,理论体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1007-7588(2000)03-0029-05
土地利用总体规划是从区域整体土地利用出发，为实现区域可持续发展与土地的可持续利用，合理安排各业用地而制定的战略性规划，属于土地利用的总纲。土地利用总体规划于1986年根据我国国情开始制定并实施，由于实施时间短，实践内容较少，因此在理论、方法上的研究仅处于起步阶段，理论建设是其迫在眉睫的重要任务。
1 土地利用总体规划理论体系的构成
任何一门科学理论都是在一定的科学观念指导下，经过实践反复提炼与检验而形成的。作为科学体系核心的科学观念居于最高层次，它是科学思想的精华，为科学理论的建立提供基本准则和框架。而做为理论来源的实践，则居于最底层，受时代限制，受制于经济发展、技术进步等许多外界因素。科学理论正是在一定的时代条件下，在实践过程中不断升华形成的。
从哲学观的角度看，系统观与协调观是土地利用总体规划的科学观念，是土地利用总体规划理论建立的灵魂，是其它理论围绕的核心。系统观是规划者正确认识事物、考察事物的工具，根据土地利用系统的运行规律，对系统进行控制是土地利用总体规划的本质。而系统控制的目标是为了拥有一个人地协调、人人协调的大系统，控制、平衡、优化是实现协调的基本手段。
在不同的规划期内，协调所面临的问题也不相同，故规划的侧重点及具体目标不同。土地利用总体规划条件论是规划期内，在当时的社会经济技术等环境影响下，土地利用系统中解决矛盾的方式及发展重点。在我国现阶段及未来较长的一个时期内，耕地保护与有计划地促进城市发展是解决生存、发展与保护矛盾的基本思路，是系统得以协调的条件。
土地利用总体规划做为一项复杂的系统工程，是依据系统控制观与协调观的要求，控制土地开发、改造、利用和选择的过程。土地利用总体规划控制论是哲学观与条件论在土地利用总体规划过程与实施中的具体体现。土地利用总体规划对土地利用的控制表现在以下方面：①土地总供需综合平衡；②多目标协调；③土地利用空间布局。人地协调，保护耕地，促进城镇化发展从在这3方面入手得以实现。
图1构成了土地利用总体规划的理论体系。该体系包括横向和纵向两个方向。从纵向看，分为3层。协调观与系统观居于最高层，直接指导和影响整个土地利用总体规划具体内容，左右着土地利用总体规划的发展方向；条件论属于中层控制，控制着土地利用过程要解决的关键问题；控制论居于最低层，直接控制具体的土地利用结构与土地利用平衡。从横向看，是一个开放环。协调的系统居于所有环的核心，条件论是协调的综合体现，是其内容的拓展；控制论又是协调的具体手段，是条件论的应用。在每一环中都可视具体的区域特点或时代要求追加新的理论，具有较强的自适应机制。
这种分层控制的理论体系是和土地利用总体规划系统相辅相承的。其层层控制，主次分明的特点，对于规划者正确把握主要矛盾、解决关键问题具有较大的优越性。
2 土地利用总体规划的哲学观
哲学是人们从整体上把握世界的思维方式，哲学观是对哲学理论的高度概括和思想升华，是实践活动的指南针。系统观与协调观是当代科学的哲学观，是土地利用总体规划认识问题、分析问题、解决问题的思想基础。
2.1 土地利用总体规划的系统观
从构成要素上看，可以认为土地利用总体规划是由规划主体“人”、规划客体“土地利用系统”、规划目标、实现规划的信息等组成。土地利用总体规划系统观就是把规划对象做为一个系统，用系统的方法去认识、分析现状，解决问题。并依据系统本身的发生发展规律和规划主体——人对未来土地利用的要求，对系统进行优化决策，控制其发展方向。系统观与认识事物时的“孤立、静止、片面”的观点和方法相对立，是用整体观点、动态观点看待和认识问题，以控制的观点、能动观点把握事物的发展方向。
2.1.1 整体观 土地利用总体规划通过综合协调各土地利用子系统间的需求平衡，达到土地利用功能的整体最优。它不能用子系统（如耕地保护系统、城市发展系统）的思想、目标简单地拼合构思成整个规划系统的发展战略与目标，必须把子系统的发展战略当作一般参考资料，从区域土地利用的整体效果来构思发展战略，评判规划的优劣。因此规划必须有全面的观点和全局的观点。
2.1.2 动态观 土地利用总体规划必须遵循其发展过程的阶段性，才是客观的、合理的。例如在进行土地利用结构调整时，必须遵循区域产业结构变化规律，如果一味追求结构的优化，而不考虑现状，不考虑产业结构合理演进的有序过程以及这一过程所需要的客观规定条件，必将造成“拔苗助长”的过急行为。土地利用系统的内外部因素的变化发展，则要求规划要有较强的预见性，运用科学的预测方法正确把握各种土地利用类型的发展趋势。
2.1.3 控制观 强调人的主观能动性，人通过对反馈信息的获取，加强和促进科学的土地利用，使其有序协调。人类对土地资源仅在一定空间范围和时间尺度上具有可控性，对土地利用宏观格局不能或只有较小控制，只能根据自然规律去适应自然。同时，由于土地利用系统的复杂性，土地利用总体规划必须用递阶控制方法去分析解决问题，将复杂的大系统层层分解，通过对各级、各层、各段因素的研究和剖析，完成土地利用系统的协调与平衡。
2.2 系统协调观
协调就是在特定的阶段内，使系统对象和各组成要素处于相互和谐的状态，并按照有序状态运转。针对土地利用各子系统之间的关系，可以认为，土地利用系统的协调既包括人与地的协调，也包括人与人的协调，其实质是生存、发展与保护之间的协调。
以协调与可持续土地利用管理为基础，土地利用总体规划系统协调观应包括以下内容：
2.2.1 土地资源保护观 土地资源是人类社会赖以生存的物质基础，对土地资源的保护是人类社会生存与发展的保证。土地利用系统的协调，首先必须建立在保护土地资源，保证土地的可持续利用上。土地利用总体规划也首先是土地资源的保护规划。
这里的保护可体现在两个方面，一是针对农用地，要在土地利用评价的基础上，合理利用土地，真正做到“物”有所值，“物”尽其用。二是针对非农用地，则以节约土地，减少浪费为原则。
2.2.2 经济发展观 谋求经济发展是发展中国家的主题，随着经济的发展，第二、三产业迅速发展，产品数量与投入产出效率都发生质的飞跃，人均收入不断增加，生活改善，人类社会向现代化迈进。城镇化是经济发展过程在空间组织方面的重要表现，是衡量经济发展水平的一个重要指标。在某种意义上，与传统农村社会相对应，城市化意味着工业化与现代化。经济的发展，城镇化的加剧，必然带来相应的土地需求。
土地利用总体规划的经济发展观要求充分尊重历史的发展规律，促进经济的发展。但要以土地保护为原则，提高土地利用效率，走土地节约型经济发展之路。
2.2.3 社会观 不能为社会所接受的土地利用方式不可能“持续”。土地利用总体规划的社会观体现在其公益性和道义观[1]两方面。所谓公益性，是指涉及他人或公共利益的土地利用，它突出表现在耕地的利用与保护、生态环境的建设与保护和体现区域整体经济效益的公共设施建设等方面。道义观是指土地利用总体规划既要处理好与相邻地区的经济与生态关系，以不损害他人的利益为前提；还要严格控制开发与建设规模，为后一阶段的发展留有余地，为后人更好更精地利用土地提供可能。
2.2.4 生态经济协调观 生态经济协调观是指人类在经济活动过程中，要与其生态环境相适应，即保持“社会与自然”、“经济与环境”、“生物与环境”之间的协调发展。完全基于经济动机的规划，是不能取得社会、经济、环境和谐发展的。如规划土地资源开发量除要考虑其人口承载力外，还要考虑社会经济系统取自于自然生态系统的各种自然物质和能量的数量不要超过各类自然生态系统所能达到的生态阈限。只有这样，才能保证支撑人类生命的生态基础的延续，也只有与生态协调的经济发展与社会发展，才能做到稳定健康发展——这是可持续发展中“持续”的本质。
系统控制观与协调观做为土地利用总体规划的哲学观，两者是相辅相承的。土地利用总体规划是规划主体人对规划客体的控制过程，控制的目标是实现客体土地利用系统的协调。而“协调”只有在系统内才有意义，孤立的事物无从谈协调，土地利用系统的协调必须从整个系统的角度去控制才能实现。
3 土地利用总体规划条件论
在土地利用大系统中，实现各子系统的协调是土地利用总体规划控制土地利用的基本目标。但是在一定的社会经济环境下，实现土地利用系统的协调是有条件的。条件论就是在当前的社会经济环境下，土地利用总体规划针对土地利用系统中出现的主要问题，抓住主要矛盾，并寻求解决矛盾方式的理论，是实现系统协调的条件。同时条件论又是土地利用总体规划最根本的控制思想，其指导思想贯穿于土地利用总体规划控制过程的各个环节。
根据土地利用协调观，在现阶段人口——资源的压力下，加大耕地保护力度与在规划指导下促进城市化发展是条件论的主导思想。
3.1 耕地保护优先论
在人地协调的相互关系中，生存是基础。人地之间最基本的协调是“在规定的生活质量和营养水平下，满足现在和今后所有人口对食物的持续需求”。耕地做为主要的食物来源，是满足食物需求、实现区域可持续发展的重要资源。
耕地保护优先是针对土地利用总体规划的目标而言的。土地利用总体规划作为区域土地利用的总体战略，其目标相当综合，耕地保护是土地利用总体规划的第一目标，是在规划的所有目标中必须“优先预以满足”的目标。其它目标，无论其重要性如何，都必须让位于耕地保护。
根据具体的过程，耕地保护优先表现为：优先保证一定数量的耕地；优先对耕地布局，以保证耕地质量；对质量好的未利用地，优先开发为耕地。即：①数量保护：这要求一方面须控制非农建设占用耕地，另一方面开发后备土地资源，补充耕地，即“开源节流”。以此保证一定数量的耕地数量。这个数量，从可持续发展角度看，应该是满足人口高峰年粮食需求所需要的耕地。②保证具有不断提高的生产能力：这是满足不断增长的人口需求的基本要求，是实现耕地资源永续利用的根本目的。它要求耕地的利用率、能量转化率和产出水平不仅能维持现有水平，而且随着科技和物质投入的增加及农田生态环境的改善，产出水平也随之不断增长。
3.2 城市用地发展控制论
城市是人类高层次的定居形式，城市总是先进于乡村，一个城市一旦建立，便会成为周围乡村社区经济、文化发展的中心。城市化是社会经济发展的必然产物，它反过来又会促进经济和社会的发展。
城市化的发展，必然造成城市（镇）用地的大量增加。据“全国土地利用总体规划”预计，1985年～2000年，全部新增建设用地占用耕地数中，城镇占到43%，居各主要建设用地类型之首。这似乎意味着城市化是引起耕地减少、“吃饭”与“建设”矛盾加剧的主要原因。其实不然，城市化进程并不必然带来建设用地的猛增，也不是必须牺牲耕地去求得城市的发展。从国家规定的规划规程（注：中华人民共和国行业标准，县级土地利用总体规划编制规程（试行），国家土地管理局。1997年。）可以看出，城市人均用地最大不得超过120m[2]，而小城镇和农村则不超过150m[2]，城市远远低于农村。同时，由于交通、教育等公益性设施的集中和提高利用强度，也节约了用地。因此，从区域整体来讲，城市化促进了土地的集约化利用，可以节约耕地，而不是浪费耕地。目前之所以出现城市建设大量占用耕地、浪费耕地的问题，是因为各城市的城市规划，一味追求“大而全、小而全”的发展格局，盲目扩大城市规模，只考虑建设发展需要，不考虑耕地保护要求而造成的。同时在城市化过程中，农村人口大量迁出，但仍保留宅基地，不能及时复垦耕地，也是造成耕地总体减少的一个原因。
要解决这些问题，土地利用总体规划必须从区域可持续发展的整体出发，进行城市用地的统一规划和统一管理。要有计划地增加城市用地，保证城市化进程，同时，控制村庄、独立工矿用地的发展。
城市发展可在一定程度上保护耕地，但当其发展布局与耕地保护相冲突时，仍然要从区域整体土地利用战略、从保护耕地的角度出发，对城镇发展建设实行指导和控制。与无条件地保护耕地相比，城市发展是有条件的。
4 土地利用总体规划控制论
土地利用总体规划控制论是土地利用总体规划哲学观和条件论在土地利用总体规划编制过程中的具体体现。它通过对土地利用系统的研究，发现其规律，并创造性地利用这些规律，达到控制土地利用的目的。其主要理论包括：
4.1 多目标协调论
从系统整体的角度看，一个区域必须强调综合性的协调的土地利用结构，才能促进各产业的平衡发展，协调的土地利用结构是实现土地可持续利用的必要条件。协调的土地利用结构要求：①满足不断增长的人类生产、生活基本需求。吃、穿、住、行是人类最基本的生活需求，与之相应的是多种多样的土地利用类型；②提高土地利用的经济效益；③保护生态环境，保持较好的土地利用生态效益等等。这些要求构成了土地利用总体规划的战略目标：土地利用总体规划是多目标的。在具体的应用中，根据区域社会自然情况不同，土地利用总体规划的这些战略目标又可细分为若干子目标。各层次的子目标在保证实际总目标的前提下，形成相互关联、相互依赖的目标体系。
土地利用总体规划的目标体系之间有3种可能存在的关系：目标间无依存关系、目标间互补促进、目标间互相冲突。其中最后一种是复杂的多目标土地利用总体规划大系统中最须认真对待又最难解决的情况，也是多目标协调的重点。
目标间相互冲突又有两种情况：一种是弱冲突的情况，其相互冲突的目标之间还有相容或并存的可能性，所以原则上两种目标均可保留。另一种是强冲突的情况，此时必须放弃或改变某个分目标，一般有几种处理方式：一是保持原目标，用其它方式补偿或部分补偿损方的利益，如寻求耕地替代资源等；二是“替代选择”，即在多目标中，决定选择其一目标，而放弃其他目标，以便集中资源，保证这一目标的实现。三是优先原则，即优先保证某一目标，如保证耕地需求，待该目标满足后再考虑其它目标。这些方式为土地利用总体规划解决问题提供了思路。
4.2 土地供需平衡论
土地供需平衡论是适应土地利用系统的要求，在土地的自然供给与人类需求之间的协调。即根据土地供给量对各产业用地需求量进行综合平衡，优化取舍，确定合理的产业用地需求目标，在维持土地生态系统的平衡和稳定的基础上，保证各产业的协调发展。保持土地总供给与总需求的平衡是整个土地利用系统协调发展的保证，因而是土地利用总体规划的重要内容。
由于土地供给的“有限”、“稀缺”性，使得土地的社会需求只能部分或不完全满足。尽管土地生态系统内部具有一定限度的自动调节能力，但这种能力毕竟是有限的，如果土地的过度开发或过度利用超过一定限度，必然导致土地生产力的破坏和土地生态系统的恶化。因此土地供需平衡要以土地数量与土地质量供给为依据，保证人类活动与自然之间的平衡，使人与自然能够长期共存。土地供需平衡有4个方面：一是通过对未利用地开发，二是通过改变其它用地方式，三是减少需求量，四是寻求需求的可替代资源。
4.3 土地利用布局理论
土地利用结构不仅包括数量与比例上的优化，由于土地空间位置上的固定性，使土地利用总体规划具有强烈的空间特性。
4.3.1 农业土地利用宏观布局理论 按照我国土地利用现状分类系统，土地利用分为农地、园地、林地、牧草地、居民点与工矿用地、交通、水域和未利用地八大类。其中农、（园）林、牧、渔等大农业用地是土地利用的主体，其布局构成了土地利用的主体框架，与交通的“线”和居民点工矿用地的“点”相对应，是属于“面”的广大区域。因此土地利用的宏观布局首先是大农业的用地布局。
从区域整体考虑，影响大农业土地利用宏观布局的因素主要包括：①自然条件，是影响区域土地利用格局的决定性因素。②区位条件，主要指距离市场的远近与运输条件。③其它因素：如人口、对某种产品的特别需求、国家政策等。
人类经过几千年对土地的不断利用与改造，目前形成的土地利用现状基本上是对以上影响因素的最优考虑。尽管现实也有不合理的土地利用方式存在，导致诸如水土流失、荒漠化、盐碱化等现象发生，但总的看来是极少数。可以认为，土地利用现状基本反映了区域土地利用宏观布局的基本情况。这一结论也使我们的土地利用总体规划工作变得相对容易：土地利用总体规划的农业布局成为以土地利用现状为基础，对未满足需求产业用地的土地占用、对不合理的土地利用方式进行局部调整、变换和对未利用地开发的过程。
4.3.2 镇村矿一体化布局理论 随着人类经济活动的日益频繁，建设用地迅猛增加，已逐渐由一个个“点”向“圈”演化，成为重要的土地利用类型。尽管相对于宏观土地利用布局来说，这些土地利用方式都是局部的、具体的问题，但其对于区域发展及其区域土地宏观利用产生的深刻影响是非同寻常的。建设用地布局是现在及未来土地利用总体规划研究的重点。一般来讲，研究建设用地布局主要研究居民点与工矿用地（镇、村、矿）布局，交通用地和水利用地布局可在参考部门详细规划的基础上修正。
中国社科院刘维新研究员在总结昆山小城镇建设经验时提出了“镇、村、矿三位一体改造”的概念[2]。即将现代化建设中的城镇改造同乡镇企业改造、自然村庄的合并改造相结合，通过统一规划，达到节约土地资源，提高土地利用效率，提高城镇现代化程度的目的。这是经济学中“集聚论”与“消聚论”思想的具体体现，应该成为土地利用总体规划的重要理论。
“三位一体改造”的具体做法是：首先，对村和镇的建设，实行统一规划，合理调整布局。在建设与完善城镇基础设施的基础上，将各村乡镇企业逐步集中于镇周围开辟的“工业小区”。第二是在集中乡镇企业的同时，将零散的自然村庄进行合并改造，将村民集中在新建的“农民新村”，并将原宅基地复垦还田，增加耕地面积。其三，重点建设集镇，特别是建制镇，在改造旧镇区的同时，集中建设“工业小区”，同时相对集中建设新居民区，安置进镇农民，使镇区人口相对集中，加快农村城镇化进程。
三位一位改造，不仅去除了零散的农村居民点和工矿用地，有利于对水、电、路的统一规划，也避免了“公路走廊”、“摊大饼”而带来的破坏景观的现象。
收稿日期：1999-04-30；收到修改稿日期：1999-11-04
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