区域性行业协会：区域治理的重要组织载体，本文主要内容关键词为：区域性论文,行业协会论文,载体论文,区域论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207文献标志码：A文章编号：1000－8594（2010）02－0140－04
《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确指出，“要按照市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织”，“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，“更好地适应新形势的需要”。同时指出：“在具有产业、产品和市场优势的经济发达地区和城市，可以将地方性的行业协会依法重组或改造为区域性行业协会。积极创造条件，培育一批按照市场化原则规范运作，在行业中具有广泛代表性，与国际接轨的行业协会。”这说明，我国行业协会正在成为经济社会发展中不可缺少的一部分，承担着重要的经济功能和社会功能，为形成公共事务的多中心治理格局奠定了组织基础。同时，由于中国地区间经济社会发展的联系日益紧密，跨越行政辖区的行业协会在区域治理过程中的功能作用将更加突显，值得认真思考和深入探讨。
一、治理与区域治理
随着经济全球化和区域经济一体化的发展，社会政治过程的重心正在从统治转向治理。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，是对传统政府与市场二元范式的一种超越。
1.治理的目标是实现“善治”。自从世界银行1989年首次使用“治理危机”后，“治理”一词迅速在全世界范围传播开来。众多的专家学者分别从政治学、行政学、管理学等不同角度来研究治理理论，进而也导致了“治理”概念的纷繁和语义的混乱。在关于治理的各种定义中，被认为最具有代表性和权威性的是全球治理委员会的定义，1995年在题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续不断的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排[1]4。治理概念的提出，最为明显的效应就是治理主体的多元化，它意味着社会公共事务不再仅仅是政府的职责，非政府组织、私营企业、公民个人等多元主体正在以合作的方式共同承担着公共事务管理的责任，形成了“多中心治理”的格局[2]。
治理所追求的目标是“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治要求国家权力向社会回归，需要国家与社会或者说政府与公民之间形成良好的互动合作关系。即，政府和公民对社会公共生活进行合作管理。因此，善治的基础就在于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治[1]11。健全而发达的公民社会是实现善治目标的现实基础。公民社会，作为国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，主要由各种非政府和非企业的公民组织组成，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、互助组织等等[3]。非政府组织，作为公民社会的主要载体，应该在促进社会实现善治目标的过程中充分发挥出应有的作用。
2.区域治理应该实现区域善治。在全球化、区域化、市场化、信息化的影响下，以往形成的行政区经济开始被打破，邻近地区的经济互补造成了我国经济的区域化发展趋势。经济合作较为紧密的地区已经突破了行政区的范围，截至目前，在全国范围内已经形成了长三角经济区、珠三角经济区、京津冀经济区等经济区域[4]。但是，由于同一个经济区域分属不同行政区管辖，区域内要素的自由流动、资源的市场配置和企业的跨越行政区发展等方面都遇到了不同程度的困难和问题。传统的政府管理难以解决这些困难和问题，再加上中国经济发展中市场力量本身的不足，非政府组织和社会公众的力量必须被引入其中，让它们承当一部分政府的职能，进而促进区域经济社会协调发展。正如专家俞可平所指出的那样，“政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”[1]6-7。这样，区域治理成为必然选择。
区域治理是以当代治理理念为基础，将治理思想贯穿于区域公共事务管理模式改革发展的过程中。它是在基于自然地理、政治经济、文化传统等因素联系在一起的跨越多重行政辖区的范围内，政府组织、私营组织、非政府组织和公民个人对区域公共事务进行的相互协调和自主治理的过程。对于区域治理，罗纳德·J．奥克森提出了“没有城市政府的城市治理”模式，他认为城市治理的必要条件是一个区域范围内规则的制定能力，而不是一个覆盖全市的政府[5]111。在他看来，城市的治理能够而且也确实可以在跨越多重行政辖区的城市地域实现。这样一种治理过程依赖：（1）以区域层面的规则来配置地方政府之间的权威；（2）以一个公民社会去整合一个跨越多重行政辖区的城市，这种整合是通过一个自愿的协议和联合的方式实现的；（3）公民通过集体选择来治理区域地方公共事务。高度的互动和最少的等级是这种治理方式的特征[5]141。因此，区域内部各主体，包括政府组织、私营组织、非政府组织和公民个人等多元力量，应该为区域内部公共事务的治理而建构良好的互动合作伙伴关系，特别是以行业协会为代表的非政府组织更应发挥突出的作用，即区域治理应该实现区域善治的理想形态[6]。
二、区域性行业协会是实现区域善治的组织载体
行业协会，作为促进经济领域各类互益性活动并提供相应公共服务的社会经济组织形式，是实现社会公共利益最大化的重要组织基础。特别是随着国内区域经济的全面发展，区域合作日趋紧密，现有的全国性行业协会和地方性行业协会已经不能满足实现区域社会公共利益最大化的需要。行业协会需要突破行政区划障碍，建立区域性行业协会，制定区域市场游戏规则，维护区域内会员企业的经济利益和社会利益，促进实现区域善治目标。具体来说，区域性行业协会应该发挥以下几个方面的功能作用[7]：
1.服务功能。区域性行业协会，通过为区域内会员企业提供优质高效的服务，促进区域内会员企业健康良性发展，提高企业整体的市场竞争力，进而促进区域社会经济全面协调发展。一是信息服务。区域性行业协会利用其规模化、组织化和专业化的优势，能够及时掌握区域内会员企业的生产销售的动态信息，进而建立一套数据监测体系。市场行情一旦发生变化，协会就能及时通知各会员企业，成为企业的“预警中心”。同时，区域性行业协会还能将本行业及相关行业的新产品、新技术、新工艺等开发应用情况及时反馈给各企业，促使企业加快产品的更新换代。二是培训服务。区域性行业协会通过对区域内该行业的一些关键岗位的技术人员实行统一标准的培训过程，颁发区域内互认的资格证书，进而提高技术人员的整体素质，也为区域内企业的异地作业带来极大的方便。三是市场服务。区域性行业协会通过组织展览会、博览会、展销会、商务考察等行业性的集中活动，以及开办产品展示厅、专卖店，为会员企业提供更多的交易机会。特别是在受到全球金融危机不利影响的情况下，区域性行业协会更是在组织企业“走出去”开拓国际国内市场的过程中，发挥了重要的市场服务作用。
2.代表功能。区域性行业协会，代表区域内整个行业的共同利益，对外反映行业的整体利益诉求，力争实现行业的整体性利益最大化。当行业的整体利益受到外界侵害的时候，协会首先会代表会员企业与各方进行协调，积极维护会员企业的合法权益和行业的整体利益。一是代表区域内同行业企业参与政府决策，影响相关公共政策的制定。由于政府的有限理性和信息的不完全性，政府在作出相关决策时容易出现公共政策偏离行业公共利益的现象，因此，协会以行业整体利益代表的身份参与政府决策，具有极为重要的意义。协会应该以组织所拥有的各种资源、专门知识和专门技能，引导和处理会员企业的政治意愿，集中和统一会员企业分散化的利益诉求，表达于相关公共政策的制定过程中，从而维护好本行业的整体利益。二是代表区域内同行业企业参与国际分工，应对国际竞争。我国加入世贸组织后，需要按照WTO规则构建市场经济的运行模式。世贸协定本着“维持平等竞争，减少和排除政府对市场不必要的干涉”的原则，提倡发挥“非政府组织”的作用。作为非政府组织的重要组织形式，区域性行业协会应该在国际市场上维护好会员企业整体的合理利益，保护会员企业整体的发展。
3.沟通与协调功能。区域性行业协会，作为社会中介组织，应该发挥桥梁和纽带的良好作用。一是需要协调好政府与会员企业之间的关系。一方面，将会员企业对政府的要求、意见和建议及时顺畅地转达给政府，为政府制定和修改政策提供依据；另一方面，将政府的政策规定和相关要求及时传达给企业，以使政府意图得到本行业的积极响应。二是需要协调好区域内部和区域外部的同行业企业之间的关系。同行业企业之间，往往会存在利益冲突。针对利益冲突，协会能够以组织的力量进行横向自主的沟通协调，减少彼此的意见分歧，化解彼此的利益冲突，达成区域内外的同行业企业之间的良好合作关系。三是需要协调好会员企业与社会公众之间的关系。区域性行业协会通过组织会员企业参与各种社会公益慈善事业，引导社会舆论导向，进而体现出企业的社会责任感，树立良好的社会形象。这样，有利于密切社区、公众和消费者等利益相关者与企业之间的关系，为行业整体发展营建良好的社会氛围。
4.自律功能。区域性行业协会应该通过行业规则实行自律管理。协会的自律权，不仅来自法律或政府，更主要的是来源于会员企业的让渡，因此在不违反国家强制性法律规定的条件下，协会应该充分行使会员企业通过行业规则让渡出来的管理权力，实现行业的自我约束、自我管理[8]。一是抑制区域内同行企业间的恶性竞争行为，规范市场竞争秩序。区域性行业协会，通过制定行业规章制度、参与制定行业标准、监督企业经营行为、执行企业资质审查、加强行业信用建设等活动，形成公平有序的市场竞争秩序。二是构建行业合作平台，促进区域内同行企业的良性优化发展。随着区域经济一体化的深入发展，大量优势企业跨行政辖区设置、企业购并等资本运作日趋活跃以及产业链紧密度快速上升等，迫切需要区域性的行业协调，进而促进区域内同行企业资源的有效配置。三是惩戒违法违规经营行为，净化企业经营的市场环境。区域性行业协会，通过对违反和破坏行业规则的会员企业予以惩罚，保证行业规章制度的有效实施，给区域内行业规范秩序的建立以有力保障。
三、建立完善区域性行业协会的相关思考
区域性行业协会，是在具有产业、产品和市场优势的经济发达地区和城市，为适应区域经济一体化的要求而建立发展起来的。因此，建立完善区域性行业协会需要做好以下几个方面的工作：
1.加强政府的帮助引导，为建立完善区域性行业协会提供外部支持。由于我国市场经济发展水平比较低的基本国情，我国大部分行业协会是在政府的主导和扶持下产生发展的，而且这种以政府为主导的行业协会发展模式将长期存在，特别是在社会转型期间，有待成熟的市场经济、不断发展壮大的行业协会都需要政府的支持和帮助。
首先，加快政府职能转移，回归行业协会本位职能。随着我国市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的不断深入，政府必须把“越位”、“错位”的职能转移出去，把属于企业和市场的职能转移给企业和市场，把属于社会组织的职能转移给社会组织。区域性行业协会，作为区域经济一体化发展的重要产物和介于政府、企业之间的一个重要社会组织，必然成为政府职能转变的重要承载主体之一，承载着政府转移出来的行业管理职能，如行业标准的制定、同业竞争的规范、行业对外经济技术交流、反倾销应诉的组织等。这样，在政府职能转变的基础上，实现行业协会本位职能的回归，以充分发挥区域性行业协会在社会主义市场经济中的作用。
其次，政府必须在制度层面上出台相关的法律法规和政策，改进政府对行业协会的体制管理。目前，我国实行的是登记管理机关和业务主管单位对行业协会的双重管理体制。虽然，各地针对这种双重管理体制，纷纷探索新的管理体制形式，如广东的“集中”模式（单重管理体制）、温州的“统一”模式（新双重管理体制）、上海的“协调”模式（三重管理体制）。但是，综合比较来看，双重管理体制或新双重管理体制将是中国大部分地区可以采取的切实做法[9]。区域性行业协会，需要到国家民政部申报登记，由国家相关部委担任业务主管单位。在管理过程中，一方面，国家相关部委主要是对其业务活动实施指导和监督，而不是管理日常活动的行政控制；另一方面，中央和地方相关部门需要合理划分管理权限，规范各自的职责范围。
2.重视地方性行业协会的重组改造，为建立完善区域性行业协会提供组织保障。现有地方性行业协会，通过重组改造可以承担服务于区域整体经济社会发展的职责任务。
首先，建立完善地方性行业协会的内部治理结构，是使其重组改造成为区域性行业协会的关键。由于行业协会坚持“自愿入会、自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务”的“五自”组织原则，因此，其必须建立完备的组织机构，明确各机构的职责权利，实现内部权力之间的相对独立、互相制衡。行业协会的组织机构应当包括权力机关（会员大会，会员较多的可设立会员代表大会，以下统称大会）、执行机关（理事会）以及监督机关（监事会）。协会还应设立秘书处，作为其常设办事机构。大会是协会的最高权力机构，拥有对重大会务的最终决策权。因此，大会需要全面考虑所有会员企业的利益，特别是要给广大中小企业充分表达意见的机会，防止行业协会被少数实力雄厚的大企业操控的不良现象出现[10]。理事会是执行机构，在协会运行中起核心作用，在大会闭会期间开展协会的日常工作。监事会是监督机构，在协会运行中起监督作用，主要对理事会和相关管理人员的行为活动进行监督检查。秘书处是日常工作机构，负责各项决策的具体落实工作。
其次，提高地方性行业协会从业人员的区域服务意识和综合工作能力，使其实现重组改造成为区域性行业协会的重要推动力量。区域性行业协会，往往需要突破行政辖区的限制，以区域内所有的同行企业为服务对象，以行业协调方式维护区域市场秩序。所以，其从业人员除了需要熟悉政府工作特性和具备较强的专业知识和行业工作经验外，还需要具备区域整体发展的观念和综合处理各项事务的能力。一方面，规范落实民主选举制度。通过公开、公平、公正的选举协会会长、副会长、理事长、副理事长等领导者，将具有区域整体发展眼光，掌握行业现状和前沿发展方向，在行业中拥有较高威望和较强凝聚力，并且乐于服务于同行企业和致力于带动行业振兴的企业家们吸引到行业协会的领导岗位上。另一方面，建立合适的薪酬福利制度。通过参照行业协会的专业服务能力、社会影响力及其自身运作能力等因素，按照市场化原则，经过法定程序自主确定薪酬标准，吸引具有区域协调发展眼光和综合工作能力强的人才进入行业协会的工作队伍，确保行业协会服务区域发展具有人才保证。
3.增强区域内同行企业的相互联系，为建立完善区域性行业协会奠定需求基础。市场经济条件下，企业是经济活动的最基本微观单位，也是资源和要素配置的基本主体，还是区域性行业协会的基本服务对象。因此，提高区域内同行企业的治理需求是建立发展区域性行业协会的内在动力。
首先，促进企业跨区域发展，加强企业跨行政辖区的各种联系。企业跨区域发展，是指企业在自己原所在地区以外的地域寻求扩张和发展机会的区位选择行为和企业战略行为[11]。企业在新进入地区成立子公司或将企业活动的一部分，如企业的总部、销售中心或设计中心迁移至中心城市，或者将企业的生产环节迁移至商务成本相对较低的地区，而其他活动仍保留在原所在地区，并且在原所在地区和新进入地区的生产经营活动之间保持紧密的联系。这是大型企业和企业集团在日益强烈的市场竞争环境中为赢得竞争优势而选择的有效发展路径。随着区域经济一体化发展的逐步深入和现代企业制度的逐步完善，越来越多的拥有较强市场竞争力和独立行动能力的大型企业和企业集团，纷纷选择了跨区域发展的经营战略。企业的跨区域发展，导致资金、技术、设备、劳动力等各项生产要素跨越行政辖区的流动越来越频繁，企业跨越行政辖区的联系越来越紧密，跨越行政辖区沟通协调的要求也越来越高。
其次，注重培育区域内产业集群，增强同行企业的共同治理需求。产业集群是指在特定区域中具有竞争与合作关系，且在地理上集中，有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、金融机构、相关产业的厂商及其他相关机构等组成的群体[12]。产业集群的形成，有利于降低企业的制度成本，包括生产成本和交换成本，提高规模经济效益和范围经济效益，提高产业和企业的市场竞争力。这是规模不大的中小企业在应对日趋激烈的市场竞争过程中而采取的有效发展路径。在产业集群内部，因为地域的接近和领导人之间的密切联系，合作企业的机会主义倾向减少，企业之间比较容易建立相互信任的合作关系，进而形成共同的正式或非正式的行为规范和惯例，实现高效的网络化的互动和合作。这样，区域内的处于不同行政辖区的若干家中小企业就可以按照产业价值链和技术传递链相互衔接，实现整合，在技术开发、产品设计、市场营销、资金融通、产品出口等领域建立起共生发展的紧密联系。这也增加了同行企业跨越行政辖区沟通协调的需求。
收稿日期：2010－01－10
注释：
① 不同的学科对区域有不同的界定，本文的“区域”主要是指基于自然地理、政治经济、文化传统等因素而联系在一起的跨越多重行政辖区的地域。
标签：治理理论论文; 协会论文; 社会管理论文; 行政管理学论文; 公民权利论文; 企业经济论文; 市场管理论文; 政府服务论文; 经济学论文;