中国财政体制改革理论的回顾与展望，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国财政体制改革已经到了一个关键的时刻，进一步改革必须在反思财政改革的经验和教训的基础之上进行。为了探索进一步改革方向，我们有必要对相关财政理论进行回顾。
一、对计划经济条件下财政体制的看法
（一）行政性分权与经济性分权的有关论述
财政体制改革的起点是计划经济条件下的财政体制。财政体制问题早在计划经济年代，就已得到重视。20世纪50年代，毛泽东将中央与地方关系列为中国十大关系中之一，指出必须注意发挥地方的积极性。1958年经济管理体制改革的重点是向各级地方政府放权让利，在很大程度上就受此影响。这种放权属于行政性分权。
吴敬琏[1]认为，在计划经济下，中央与地方的分权只是行政性分权，而在市场化改革过程中，分权应该是经济性分权。在孙冶方看来，经济管理体制改革的中心问题不是中央与地方的关系、“条条”与“块块”关系，即不是各级行政机构之间权力如何划分，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题”。自然，经济管理体制是包括财政体制在内的。从中，我们可以看到，财政体制改革一直是和政企关系调整连在一起的。
行政性分权思路是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，其理论依据不是稀缺资源的有效配置理论，因此，它难以从根本上解决财政体制带来的各种问题。也就是说，作为计划经济体制的重要组成部分的财政体制，无法通过其内部的调整，解决计划经济所带来的问题。自建国至1979年以前的中国财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的历程，虽经多次改革，但其基本形式没有大的改变。[2]
（二）从中西比较视角看财政体制改革
财政学界透过中西比较，注意到地方财政的利益主体地位受忽略的问题。计划经济下，财政体制历经多次变化，但仍然维持了以中央统一领导为主的基本格局，地方财政是作为中央财政计划的执行单位来加以考虑和设置的，其本来应有的利益主体地位不受重视，缺乏自主理财的基本条件。这样，财政的分级只是表面的，其实质是高度集权的。[3]
张馨[4]比较了计划经济下的中国财政体制与西方体制的差异，认为中西最大的差异，在于地方财政的独立程度不同。他认为，这种体制的弊病有二：一是缺乏真正独立性的地方财政，无法建立起稳定的财政体制，地方政府也就无法对本地区的建设作长远规划和安排。二是中央和地方财政连成一体的财源，导致中央财政向地方财政放权越多，就越难以用国家统一计划对地方投资加以控制和限制，容易带来投资规模失控。当时，控制基本建设规模的真正有效方法，只能是上收已下放的财权财力，但这又限制了地方的积极性。
关于计划经济条件下财政体制改革的理论，指出了当时财政体制存在的内在缺陷，即一方面需要发挥地方积极性，另一方面又缺乏有效途径控制因财政分权带来的混乱局面。这种内在缺陷是后来改革的根本原因。
二、围绕财政包干制与分税制财政体制之争
（一）分税制改革方案的最初系统提出与相关争论
1.分税制改革方案的提出
寻找一种稳定的财政体制，是人们梦寐以求的。1986年价税财改革方案明确提出分税制改革方案，就是这种梦想的体现。该方案设想：重新划分中央和地方的事权，盈利性企业不再受地方干预；改变地方政府职能，把更多的自主权下放给企业，真正实现企业的自主经营；对于财政支出的合理项目要给予地方更多的自主权。该方案将财政体制改革与政府和企业的关系联系起来。就具体分税而言，该方案设想将容易造成地方政府违背整体经济效率的行为方式的税种划归国税系统，不会严重影响地方政府行为而又有利于地方征收的税种，则由地方政府征收。[5]
2.对分税制改革方案的疑议
华生、张学军和罗小朋[6]反对1986年提出的分税制改革方案。他们认为，分税首先要有税可分。中国作为大国，其“地方”比许多国家还大，无法靠一些地方税养活。大国区域大，难免有发展不平衡问题。他们提到如分享流转税和所得税，带来的地方行政干预和市场封锁问题。要让中国地方政府靠地方税自立，不是分税，而是要大规模创税。在那个时代，他们认为，惟一能普遍成为地方政府收入主要来源的只有新开土地税或地租，但他们对可行性表示怀疑。他们认为，此前几年分享收入办法造成中央财政收入严重流失，地方财政包干是无奈的选择。他们认为，绕开本体性的问题，引导人们在一些从属性的体制改变上寄托太大希望，结果是会幻灭的，因此，财政体制改革的主要任务不是分税、分收，而是分产。在他们看来，包括分税制在内的价、税、财联动方案充其量只能是传统体制下修补价格体系的一种战术配合。
现实中，1986年的方案没有得到实施，吴敬琏[1]认为，改革的大好时机就此错过，后来的被动局面（即1988年通货膨胀以及随后经济进入治理整顿阶段）也就因此而产生。
（二）关于财政包干制的评论
1.财政体制改革与经济改革视角的分析
分税制方案没有被采纳，财政包干制大行其道。周小川、杨之刚[5]认为，改革初期，财政包干制的实行不可避免，但改革中没有及时转轨，而是以此为发端，形成了更加明显的讨价还价的行政性分权模式。这种模式具有严重的随意性，造成预算约束弱化，导致中央和地方的互相侵权。而且，财政包干制也无助于规范的中央与地方之间的转移支付关系的形成。周小川、杨之刚[5]将财政体制改革置于竞争较为充分经济体制之大背景中进行分析，探讨了中央一地方政府职能扭曲问题，认为地方政府是国家分级管理体制中的一个层次，应给予它们一定的自主权以调动其积极性。他们认为，彻底解决中央和地方的集中和分权关系中的循环往复问题的办法是实行分税制，解决地方“藏富于民”和税收征管中的问题。与通常的分析不同，这种分析指出了财税改革虽然不能解决经济中的所有问题，但在消除扭曲、促进竞争、加快改革步伐方面有能力作出比较大的贡献。
2.财政包干制带来的问题与分税制改革步骤选择
财政包干制之所以要走向分税制，是因为它无法消除传统体制的弊病。贾康[7]认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀，使得中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性，导致国家财力分散、“两个比重”过低、地方缺少必要的设税权和稳定财源、中央缺乏必要的宏观调控主动权。
张馨[4]认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰着我国财政工作的财政体制难题，为我国财政对宏观经济间接调控提供必要的和良好的框架。他还分析了分税制难以真正推行的原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位，地方公债发行权等问题。由此，他认为，应分阶段在一个较长的时期内进行改革。
刘云龙[8]认为，财政包干制下，地方上缴中央财政收入数量通过谈判达成，在一定时间内可以再谈判和修改，因此地方政府害怕“鞭打快牛”，愿意放慢预算收入的增长，藏富于民、藏富于企业，刺激地方经济发展。中央财政收入占GDP比重下降，中央政府将更多的公共支出包袱甩给地方政府，地方政府通过非预算收入来解决资金来源问题。
刘黎明、刘玲玲、王宁[9]用数学方法分析了财政包干体制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。
（三）从中西比较视角看财政体制改革
1.从财政联邦主义理论视角所进行的中西比较研究
吴俊培[10]、孙开[3]、张馨[4]等都是从财政联邦主义理论视角研究分税制改革。张馨[4]比较了中国的财政集中主义和西方的财政联邦主义；张馨[11-12]将中国的财政体制理论概括为“体制原则论”，并与西方的财政联邦主义理论进行比较。“体制原则论”主张，“统一领导、分级管理”是建立中国财政体制的基本原则，这实质上是从“国家分配论”引伸出的一个分支理论。他认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的体制模式转化，但是，原则论强调各级财政收支都应纳入统一的国家预算，为此，必须寻求新的财政体制分权理论，从而也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。
2.从国家能力角度所进行的国际比较研究
王绍光、胡鞍钢[13]对财政体制改革的国际比较分析是从国家能力概念入手的，他们分析了财政包干制对财政汲取能力的负面影响及其严重社会后果。他们认为，作为最主要国家能力的国家汲取财政能力的下降，会导致其他国家能力下降，国家能力下降到一定程度，政权就会岌岌可危，有可能出现国家分裂和社会解体的情形。他们认为，财政体制是决定国家汲取财政能力的最重要因素；财政包干制具有严重缺陷，导致国家汲取财政能力下降，政府财力极度分散，中央控制宏观经济能力下降。他们认为，中国既不能实行中央集权体制，也不能实行地方分权体制，而必须采用中央集权—地方分权的混合体制，应根据现代市场经济和现代国家的基本原则，重新界定和划分中央与地方事权和职能，依靠制度创新，通过建立稳定的现代的决策结构和财政制度（特别是中央地方分税制），保证中国比较顺利成功地实现市场经济转变，避免出现前苏联和前南斯拉夫的市场化过程中的社会解体和国家分裂。
他们认为，地方独立性和自主权迅速扩大，是中国行政性分权式改革的必然结果。中央与地方关系发生了重大转变，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系（例如一对一的谈判或讨价还价的谈判）。
张曙光[14]对王绍光和胡鞍钢[13]提出了一些质疑。例如，如何判断国家能力的大小，简单的数量指标不能说明问题，缺乏对事物本质的深入说明。再如，强政府比弱政府好，强中央比弱中央好的前提是否能够成立？怎么看待地方在经济发展和体制转型中作用？
其实，王绍光和胡鞍钢[13]所提出的问题之意义在于，强调了财政制度的稳定性和现代化的必要性。他们也考虑到张曙光[14]所提及的政府权力约束问题，也注意到预算外资金等一系列问题。
与以上看法不同，胡书东[15]区分了经济转轨时期和市场经济不同背景下的财力问题。他认为，1994年之前，对应于经济转轨时期，国家财力总规模和中央政府财力相对水平都是正常的；对改革开放以来经济转轨时期国家财力水平所做的分析并不一定适用于公共财政体制。一旦中国实现了体制转轨，财政体制必然要公共财政化，与市场经济相适应的财政制度建立起来之后，国家控制社会经济生活，提供公共产品，维持国家机器正常运转的非财政手段已经变得十分有限，国家总财力和中央政府相对财力就真的太低了，国家财政和中央财政实力太弱了。体制转轨完成以后，国家财政能力和实际需求之间如果出现比较大的缺口，引发一系列政治经济问题，“诸侯经济”等问题就可能变为现实。
三、关于分税制财政体制进一步改革的研究
（一）从整体看财政体制的进一步改革
寇铁军[16]认为，财政体制改革的目标模式应是中央集权下的地方分权，分税制为主、补助制为辅的分税分级财政。张馨[17]从双元财政理论①出发，提出我国的财政体制不应该只是分税制，而应该是分税与分利相结合的财政体制。这一看法是基于我国具有众多国有资本的现实提出的。
黄佩华、迪帕克等[18]认为，中国应当改进各级政府的支出责任和收入分配、更公平地分配财政资源、通过改善各级政府的预算管理提高财政资源的使用效益。他们主张形成一个全面的改革战略，各级政府间合理分配并明确支出任务，改革收入分配和税制、平衡效率和均等化目标，改善省级以下政府的预算和国库管理并制定适当的激励机制，简化政府结构，改善政府间转移支付体系，允许地方政府举债并承担责任，推行公务员体制改革。
姚洋和杨雷[19]从制度供给失衡的角度分析了中国的财政分权问题。他们认为，中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的，失衡表现在三个方面，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。在制度供给失衡的条件下，财政分权会产生重要的不良后果，如地方保护主义、上下级政府对事权的推诿、政府行政的商业化和机会主义倾向、地方性公共产品提供规模的小型化、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化。
财政体制的目标模式，仍然有着许多疑问，仍将是一个需要进一步研究的问题。最近，国有资本利润分配问题重新得到了重视。如果国有资本所依托的企业亏损，那么自然没有利润可分的问题；如果国有资本所依托的企业盈利，那么怎么分则是一个非常难以解决的问题。谁来决定利润的分配？分配的标准是什么？如何避免因国家控股带来的政企不分问题？如何保证国家股作为少数股的权益不受侵犯？这些问题不解决好，就更难以说清在不同级别政府之间的分利问题了。
（二）转移支付问题研究
关于转移支付问题的研究成果，可以分为两种：一是从国际比较的角度，提出中国的差距；二是从中国现实财政运行的角度，提出转移支付制度的改革建议。
杨之刚、马栓友(1996)[20]就各国政府间财政转移支付制度进行比较分析，提出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡；建立制度的初期，应以实行标准较低的公共服务水平均衡为目标。杨之刚[21]指出，转移支付尚存在均等化转移支付的总量仍然偏小、转移支付结构不尽合理等问题。寇铁军[22]从财政转移支付制度的基本原理入手，借鉴经济合作与发展组织(OECD)主要国家经验，论述了中国转移支付制度设计中必须注重的模式选择问题、需要考虑的若干关键性因素以及需要注意的相关技术问题。贾康等[23]从支持地方财政良性运行的角度，讨论了政府间转移支付制度的构建问题。孙开[24]认为，中国财政转移支付制度改革的最终目标应当是逐步将现行的多种财政转移支付形式，归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。杨志勇[25]主张成立中央财政拨款专家委员会和政府间转移支付理事会，以解决转移支付决策的规范化问题。
（三）地方税收立法权问题研究
许多学者从地方财政作为一级财政的认识出发，认为地方应该有税收立法权。杨之刚[2]认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应有一定的自主权，但不得侵犯全国性的税法和国税税基；对于一些涉及面广、数额较大的地方税，其立法权可归全国人大，以避免不公平，但征收管理权限可留给地方政府。苏明[27]认为，中国下一步仍应选择中央税权集中为主的模式，地方有一些税收立法权，可以在法律授权范围内，征收一些适合本地区特点的地方性税种。孙开[24]认为，税收基本法和税收征管程序综合立法应是中央专属立法，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享。
许善达等[28]同样主张给予地方税收立法权。他们的讨论很有特色，这特别表现在将税权讨论和各种收费联系起来上。他们认为，政府收费与征税，在许多时候只是名称的差别，名义上地方没有税收立法权，但实际上，种种收费体现的就是税收立法权，也就是说，现实中国地方已经有了税收立法权。相应地，他们提出给予地方税收立法权，更多考虑的是在进一步分权的基础之上如何进一步规范的问题。
樊丽明、张斌等[29]提出中国税收立法权纵向分权的具体设想，他们区分了不同类型的地方税，根据各种地方税的特征，提出相应的税收立法权划分的设想。
现在，许多人担心，赋予地方税收立法权，可能带来税收秩序的混乱。的确，在没有一部税收基本法之前，这种可能性是存在的。因此，当务之急是制定适合中国国情的税收基本法，然后，以此为指导，进行合理的税权划分。
（四）地方主体税种问题研究
多数人认为，1994年改革之后，地方政府缺乏主体税种，地方税系需要进一步的构建。[30]
基于地方政府需要主体税种的认识，许多学者对地方税系的构建进行了探讨。杨志勇[31]对构建地方税系的基本问题进行了探讨，强调了受益原则在确定地方税系中的重要性。苏明[27]则探讨了改革的近期目标和远期目标问题。他认为，近期目标是完善现行的以流转税为主体税类，以营业税为主体税种，其他税种相配合的地方税系；远期目标是建立以财产税为主体税类，以房地产税、车船税、遗产税、耕地占用税为主要税种的财产税体系，并与营业税配合，形成以财产税、营业税为主体税（类）种，其他税种相配合的地方税税制结构和科学规范的地方税系。
地方是否应该拥有主体税种？地方财政是否需要自给自足？美国的地方财政基本上是自给自足的，但是，西欧诸国绝非如此。从西班牙到挪威，从德国到意大利，地方政府的主要收入来源是中央政府的转移支付，这种制度安排并没有妨碍地方提供基本公共服务。[32]看来，关于中国地方税系构建需要转换新思路，跳出就税谈税的误区。从理论上说，中国也完全有可能走出一条类似于西欧的道路。现在的关键是要进一步探讨不同道路的约束条件是什么。
（五）税务机构设立问题研究
1994年国地税机构分设以来，对于国地税机构是否应该分设以及税务机构的未来发展趋势，一直存在争论。主张国地税合并者认为，机构分设增加了税务征管成本。主张维持国地税分设现状者看得的是，国地税分设与分税制财政体制内在的一致性。后者主张通过现实问题的解决，以协调分设碰到的问题。孙开[24]认为，目前国税、地税机关在税收征管方面的很多摩擦，是由于职责权限划分不够清晰、具体引起的，因此，所要做的工作首先是明确国税、地税的征收管理权限，加强国地税的合作。建立统一领导、相互独立、各具特点的国税、地税两套征管机构，明确国地税税收管辖权、税收检查权等权限。马国强[33]认为，实行分税制，绝非一定要分设国税局和地税局，考虑到机构分设的现实，可以通过转换两个税务局的业务职能，实现统一征税的目标。再如，吴旭东[34-35]根据税收管理形式决定税收管理机构设置的基本理论，结合我国实际，提出了重新调整机构设置，将现有的国税局和地税局改造成国税局和稽查局的设想。任寿根[36]从征税成本领先性假设出发探讨了中国税务组织结构的优化问题，并分析了社会各界广泛关注的中国国税、地税机构是否存在合并趋势的问题。他在对中国现行税务组织机构运行绩效考察的基础上，发现中国征税成本曲线呈抛物线状，得出中国征税成本正呈递减趋势的结论。据此，他论证了中国国税、地税机构不存在合并的趋势，而得出分设更为彻底是今后发展趋势的结论。
（六）省以下财政体制改革问题研究
杨之刚[21]认为，1994年的分税制改革导致了基层财政困难和地区间差距的扩大。她认为，财政体制改革的目标除缓解基层政府的收支矛盾外，更为重要的改革目标是确定基层政府职能，配合较为规范的转移支付制度和较为完善的地方税体系的建立，构建具有自律机制有效运行的基层财政体制。政府间财政关系问题的解决在很大程度取决于地方财政问题的恰当处理。
贾康和白景明[37]对省以下财政体制改革问题进行了研究。他们认为，中国地方财政的种种问题，归根到底是一个现代化的转轨过程中的财政制度安排问题。在整体市场经济体系正在确立的条件下，地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。他们认为，应该按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。
阎坤[38]认为，地方财政问题本质上不是一个技术性问题，而是一个制度创新问题，但自1994年至今，我们一直在技术的层面上进行，即税率的增降、税种的开征与停征以及收入共享的划分等，而从未考虑过用制度创新来解决县乡财政问题。制度创新一方面要求逐步建立民主的理财机制，另一方面要重构县乡财政体制新框架，明晰界定县乡两级政府事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度。
有的学者主张在财政体制上，通过省直管县，促进县域经济的发展。但也有反对者认为，应该因地制宜，要认识到市管县在带动城市化方面的优势。与省直管县联系在一起的问题还有行政区划调整。朱秋霞[39]认为，在世界上许多国家，财政层次和行政层次不是完全对应的，且一般是行政层次往往多于财政层次，这对中国具有一定启发意义。朱秋霞[39]指出，在省市层次（中观层次）的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区行政层次，取消财政层次的途径来解决。省直接管理市（市区）县以后，如何对县与乡镇之间的财政和行政关系进行改革就成为中国整个财政和行政体制改革的难点。当然，这种看法在中国的可行性如何，需要进一步分析。
（七）其他研究成果
财政体制改革的最终目标是提高经济效率，促进社会发展。进一步的改革需要在对已有制度的效率做出判断的基础之上进行。学术界就中国财政分权与经济增长之间的关系进行了研究。②
陈抗、Hillman和顾清扬[44]基于奥尔森(M.0lson)的集体选择理论，从另外一个角度研究了财政分权与经济增长的关系。他们通过构建中央与地方政府的博弈模型，采用省级数据说明了20世纪90年代中期，伴随分税制而来的财政集权如何加剧了地方政府从“援助之手”到“攫取之手”的行为转变。他们认为，虽然中央政府从财政集权中受益，预算收入和经济增长速度却因地方政府的行为变化而显著下降。
此外，其他的相关研究成果主要有：从财政竞争的角度对此问题所进行的研究，例如，张维迎和栗树和[44]对财政竞争与民营化关系所进行的研究，杨志勇[46-47]对比中西地区间财政竞争的异同，提出构建财政竞争新秩序的建议；从维护市场的财政联邦主义理论（即第二代财政联邦主义理论）出发所进行的研究，如钱颖一和温加斯特(Qian and Weingast)[48],Jin,Qian and Weingast[49]；从农村公共产品角度所进行的研究，如Zhang,Fan,Zhang and Huang [50]；从地方性公共产品角度进行的研究，如平新乔和白洁[51]。
注释：
①关于双元财政理论的基本内容，参见张馨在《公共财政论纲》一书中的阐述。
②关于财政分权与经济增长的理论综述，参见杨志勇[40]的有关介绍。该理论除了Zhang and Zou[41],Lin and Liu[42]之间的争论之外，近年来又有了新的发展。例如，沈坤荣和付文林[43]利用省际面板数据(Panel Data)对中国财政分权制度演化与省际经济增长的关系进行实证检验。研究结果显示，财政分权可以促进经济增长。由此，他们认为，在深化中国财政体制改革的过程中，应不断完善财政分权制度，特别是要提高向落后地区的财政分权水平，以使公共产品投资的整体效率进一步提高。
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