中央与地方政策共识形成过程的一个分析框架——以分税制决策过程为例，本文主要内容关键词为：分税制论文,过程论文,为例论文,共识论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中央与地方关系研究中，早期的文献认为，中央与地方的角色分工就是决策者与执行者，地方只是中央的代理人，其存在目的就是为了执行中央的政策。新近大量的文献则强调中央与地方的利益差异以及地方对中央政策的变通，进而将中央与地方的关系展现为一种博弈模式。尤其是由于大部分此类文献将研究对象集中于财政领域，更是将中央与地方关系简化为一种围绕各自利益所进行的零和博弈。
在既有文献中，地方有时作为顺从者的形象出现，有时又以政策阻滞者或机会主义者的形象出现。不过，尽管观点各异甚或矛盾，其出发点则是相通的：都是将中央集权制作为理解中央与地方二者关系的出发点，同时将二者的关系简化为决策与执行的关系。中央与地方之间呈现出的任何状态，如合作与冲突、监督与变通、压制与博弈等，要么是对中央集权制这一模式的迎合，要么是对这一模式的偏离。
本文试图在既有文献的基础上，从新的视角，即政策共识的视角来理解中央与地方的关系。在中央与地方关系中，重大政策的出台通常都要经过政策议程的提出、策略互动、妥协折中及共识形成这一过程。本文在对这一过程进行理论分析的基础上，指出地方不但是中央政策的执行者，同时也是政策制定的参与者。政策共识的客观性及其必要性，使地方分享了中央的政策制定权力。
一、政策共识：中央与地方关系中的一个重要问题
共识是现代政策科学的一个核心问题。共识通常从两个方面得以表述，其一是作为决策过程的结果，指决策所涉及的不同主体对于决策所形成的一致意见；其二是将共识视为一个过程，强调某一政策在制定、执行过程中涉及诸多不同利益主体时，这些主体经过围绕各自利益的策略互动，最终获得妥协性一致意见的过程。在政策创制过程中，共识机制非常重要，因为政策的合法性是第一位的，政策必须得到其所拟规范的角色的同意。一个没有经过共识机制而产生的政策，由于合法性的缺失，会带来机会主义、蓄意违约及重复博弈问题，最终不但不会带来收益，反而会造成更高的交易成本。
如前所述，在中央与地方关系的研究中，由于受到中央集权制分析模式的影响，政策共识问题并没有受到研究者的充分关注。虽然研究者指出地方在许多政策议题中存在着大量与中央讨价还价的现象，但通常又指出这是委托—代理结构中的非制度化因素所导致的，并不将其视为一种常态的政策共识达成过程。
在改革之后的中央与地方关系中，地方获得了大量的经济与管理权力，但在政治上，央地关系仍然保留了中央集权的特征。中央实现政治集权的方式主要通过对地方干部的人事控制。然而，中央能够以干部任免权力来推行其所偏好的决策，并不意味着中央与地方之间就是简单的政策制定者与执行者的关系，或者是控制与服从关系。中央在制定决策的时候，必须考虑能够就政策达成共识的程度，以及达成政策共识的机制选择。这主要基于以下两个方面的原因。
首先，改革之后地方力量的兴起所形成的多元力量格局已经改变了中央与地方关系的运作模式。中央与地方已不是一种单纯的命令与服从关系，而是一种基于理性选择的互动关系。在这种关系模式中，已不是简单体现为“中央制定政策、地方执行”，而是充满了谈判、交易与讨价还价。地方政府已经由单纯的中央政策的接受者和执行者，转变为具有实际的相对独立性的行为主体，中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻，上有政策，下有对策，甚至受到公开的抗拒。地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越多的政策领域与中央讨价还价。在公共政策制定和执行中，互动的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型的决策模式。种种情况表明，央地间已经演变为一种基于利益的互动关系，在这种互动关系中，中央与地方都从自身的利益出发来选择自己的行为模式。
其次，中央的目标导向与激励机制使得中央与地方之间存在着相互依赖性。一方面，改革时期的中央政府以发展为导向，中央必须依赖地方政府，才能实现其经济发展的目标，只有激发地方的积极性，才能实现经济发展。而地方在政治上也依赖中央，尤其是地方领导人，必须得到中央的认可，才能保证其政治上的职业前途；同时，地方要加快发展速度，在区域经济发展竞争中获得先机，也必须依赖中央在政策上的倾斜，包括财政转移支付、经济发展自主权限等。因此，综合这两个方面，双向依赖的存在使中央与地方关系中产生了一种互动结构。
任何权力的运用，都不可能是单纯的基于强力的压制，还要使强力所指的对象具备服从的内在动机。换言之，权力拥有者必须通过一定的合法性转换机制，才能持续而有效地运用其权力。中央在中央集权制框架内的权力优势只有内化为地方自愿的服从，才能更好地实现其目标。因此，“仅仅依赖中央的政治控制来解释省领导的行为是软弱无力的。理由之一是如此形态的中央权威太过赤裸裸，只有少用才能有效”；地方干部个人之所以采取某种态度或行为模式，是因为他们“接受这种态度和行为背后的根本价值观”。然而，这种认同或价值观的获得，显然不能依靠简单的命令服从模式，而是要存在一个中央与地方达成政策共识的机制与过程。
二、案例描述：分税制决策中的共识达成过程
早在1986年，中央就曾经提出过分税制改革的方案，但由于地方及部门的反对声音过大，最终放弃了这一方案，而是延续了传统的包干制。1993年夏，中央决策层决定推行分税制。分税制的实质是对地方与中央、地方与地方之间利益格局的一次大调整。因而，分税制改革经历了非常曲折的过程。在以前的包干制下，部分省份长期享受特别权利，分税制要求全国税制统一，突然终止许多地区的种种特权，自然会引起地方激烈的反对。而且，在包干制下，地方已经成为一个利益主体，地方领导为本地利益而向中央讨价还价已经成为一种固定的行为模式。因此，分税制政策共识的达成是在一个充满了讨价还价的环境中进行的，分税制就是央地策略互动的产物。
(一)议程确立：分税制政策的提出
在政策创制过程中，不同利益主体的意见分歧是阻碍政策创制成功的重要因素之一，因而共识的达成过程主要体现为不同利益主体(集团)之间的沟通和协商。在中央与地方关系中，重大决策制定所遵循的原则，是党与国家的民主集中制原则，也就是在提出决策之前，先由各方广泛讨论，然后再由中央定夺。
央地之间存在一些惯例性的意见交流机制。如每年春季的人大会议会集中讨论一年的政府工作计划：通常在夏天会召开一些全国性的财政、税收、金融问题研讨会，主要是政府研究机构的专家发表意见；每年年底还会召开较重要的全国财政经济工作会议。通过这几个渠道，央地之间可以就一些重大决策进行磋商。尽管1986年分税制改革受到挫折，但在这些磋商机制中对分税制更深入的讨论并没有中断，尤其是1990年，中央又一次提出在某些省份推进分税制试点改革，而且最终的方向是以分税制代替包干制，但在当年秋季的中央工作会议上，由于省长市长们反对这个意见，令这个计划搁置起来。在1991年3月的人代会上，包干制的存废问题又成为一个争论的焦点。财政部长称财政“困难的程度前所未有”。一些省份的代表称，包干制是一个“厚地方而薄中央”的制度，因此提议以“分税”代替“包干”。但是另外一些人则坚决反对。
1992年，理论界突然形成了讨论分税制的潮流。紧接着，国务院决定开始在天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、青岛、重庆、新疆等九个省区市进行分税制试验。同年10月的十四大报告中指出，“逐步实行利税分流和分税制”。然而，无论是理论界还是地方，对是否应当推行分税制仍然在争论，对于中央是否真的决定要全面推广分税制也没有确信。因为不久前邓小平刚刚发表了南方谈话，要求地方“能发展就不要阻挡，有条件的地方要尽可能搞快点”。这很容易被理解为继续扩大地方自主权，提高地方积极性。在这种情况下，许多会议上各方仍然在大力宣传包干制的优越性。一直到1993年5月，在一次经济工作会议上，许多人仍然确信包干制优越于分税制，中国工业经济协会会长侯杰(后来任建设部部长)还就包干制的优点做了一个主题发言，《人民日报》还对此进行了专门报道。
经过长达一年的讨论，中央于1993年年初下定决心推行分税制。1993年3月，国家计委主任邹家华与财政部部长刘仲黎在预算报告中指出，要重建财政体制。在7月召开的国务院总办公会议上，已初步确定了要在1994年年初推行分税制。此前，国家税务总局已在6月份组建了一个财政体制重建小组，制定了详细的改革计划，并于8月底向国务院、政治局常委会作了汇报。至此，分税制改革计划已基本确定下来。
由于考虑到地方可能反对，中央将分税制定性为一项渐进改革，其原则是“既有收入分配格局不变，关键是先把制度建起来”。具体到方案上，表现在以下几点：①中央只从增值税的增量中留一些，数量有限；②向地方承诺，这次分税制改革，中央不卸包袱，不向地方转嫁负担；③在原体制分配格局不影响新体制规范化的前提下，尽可能照顾地方利益。然而，分税制毕竟是为了提高中央收入、取消地方特殊利益的一次制度变革，尽管中央事先已定下了渐进改革的调子，仍然无法避免地方的激烈反对。
(二)理性选择：各地方对分税制方案的反应
在分税制的具体内容确定之前，各地已经从各种渠道了解到其大致轮廓，并依据新的规则来计算本地可能的获益或损失。分税制后，依中央的目标，其收入要占全国总收入的70％以上，且增收潜力大的流转税的大部分划为中央收入和共享收入，地方上缴中央财政将比1993年大大增加。而留给地方的是那些收入不稳、税源分散、增收较难的小税种，因而地方的可能财力将明显减少。此外，新的分税制方案将使地方失去支持经济发展的税收优惠政策，地方政府靠非法减免手段“藏富于地方”的做法将受到遏制，因而很可能会出现地方财政危机。有些地方将分税制理解为中央与地方的“争利”，是“强化中央的调控权，支开企业的自主权，弱化地方的干预权”，更有人称“分税制”是“劫富济贫”、“抽地方的筋”。
1.沿海省份的态度
广东省在整个20世纪80年代，是中国经济增长最快的地区，但它的税收上缴只有上海的1/10左右，因而广东作为既得利益省份，反对分税制的呼声也最强烈。就在分税制方案刚刚出来不久，广东省委就上书中央，称如果中央要推行分税制，应当允许广东单独保留包干制。同时，从广东的行政主管部门到理论界，也都发出对分税制表示异议的声音。
其他几个沿海省份对分税制的抵触也很大。辽宁的一位领导在接受采访时表达了对分税制的忧虑，因为新的分税制方案中，辽宁要将8亿多的增值税交给中央，而辽宁本就是一个上缴大省，这意味着它的财政处境将会变得更糟。海南则提出如果要实行分税制，就必须事先确保1992年的收入基数。
上海在1988年之前曾呼吁实行分税制，因为直到1988年的包干制改革，上海都没有得到其他地方同样的优惠条件，所以上海希望可以通过税种的分开而取得更多收入。然而，在1988年，上海也由财政总额分成改为定额上缴，而且基数调整周期也变为5年。换言之，在包干制下，它已经改善了自己的财政状况。到1989年，上海的工商业税就比前一年高出25％。在这种情况下，它转而开始支持包干制。不过，分税制方案出来后，上海发现新体制对自己的影响甚小，按新的规则，上海在1994年应上缴的收入为120亿元，仅比1992年多出10亿元。至此，上海又倾向于支持分税制方案。
2.中西部省份：有条件地支持
对于中西部而言，最初当沿海省份反对分税制时，它们都坚决支持中央推行分税制。因为只有中央的财政收入提高了，才有可能向中西部省份提供更多的转移支付，从而支持中西部发展。早在1990年，江西、湖南等省的财政厅就已经表示坚决支持分税制。但随着沿海省份提的条件越来越多，中西部地方又开始惧怕在分税制中吃亏，因而也跟着向中央提出条件，提出增加本地在增值税、消费税等税种上与中央分成的比例。
西南几省最初同样支持分税制，但分税制的分配方案出来后，它们也有了意见。因为按照分税制的设计，消费税增量100％归中央。而贵州、云南、广西均为“烟酒财政”，这些地区长期靠烟酒支撑，当时已经决定对烟酒征收消费税，所以在新的分税制规则中，这些地区是“吃亏”的。因此，在1993年9月中央召开的六省座谈会上，这些地方提出一些条件，要求中央给予税率方面的优惠。
与此同时，中西部省份对中央与沿海省份的妥协也感到不安。在1993年底召开的全国经济工作会议上，中西部地区，如河南、安徽、陕西等地提出要中央对这些地区特别考虑，因为它们感到自己未能跟上全国经济快速发展的步伐。这些省份对中央与沿海省份的妥协表示了异议，认为这些让步有违分税制的初衷，因此它们强调分税制必须不折不扣地执行。它们还表达了一种担心，认为中央会在协调的过程中牺牲掉中西部地区的利益，而且认为从长远看这种做法会影响社会和政治稳定。
(三)妥协折中与共识达成
对于地方的反对，中央采取了积极与地方互动协商的方式，从1993年9月至11月间，朱镕基总理带领一个由体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门人员组成的60多人的队伍，亲自到17个省、市、自治区，就分税制问题展开与地方的谈判。其中在对广东的一对一谈判中，经过4天讨价还价才有结果。朱镕基明确表示“要保广东既得利益”，广东省也同意了分税制，但提出了令中央非常意外的要求，即中央必须答应以1993年广东的财政收入为基数，中央要保证广东以后每年的收入不能少于这个数，否则要中央给予补贴。此后，朱镕基又陆续赴西北、东部及西南各省份进行“巡回谈判”。最终，中央在方案上做出了以下几个大的让步：①将返还地方收入的基数以1993年为标准。以1993年的财政收入为基数，此举可保证地方在分税制之后的财政处境不会比1993年更差。②对那些有利于地方经济发展的优惠政策，主要是中央与省明确规定的税收优惠行业，如高科技产业、社会福利事业、投办工业产品等的照顾性减免税行业，仍继续实行两年。③表示了对中西部的承诺，即当中央财政收入占全国收入60％以上时，中央将以1/3的收入，以转移支付的方式拨给地方，作为缩小地区差距之用。
中央在做出让步后，又逐一与各地达成共识。1993年11月召开的十四届三中全会最终做出决议，出台了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出了分税制方案。然而，地方的讨价还价仍在继续。在12月召开的全国金融工作会议上，财政部部长刘仲黎要求地方政府执行中央的分税制改革，不要再同中央讨价还价。
地方政府认识到分税制已是无可避免，而且中央也确实做出了巨大的让步，也逐渐都做出妥协，最终接受了分税制；但对地方而言，地方利益仍然是重要的，它们仍然试图运用种种变通手段，将本地财政利益受到的影响降为最低。最明显的例子就是1993年底各地的超额征收。由于中央承诺以1993年地方的财政收入为标准，保证地方以后收入不低于这个水平，而当时只是1993年9月，地方尚有4个月的征税时间，于是各地政府都在搞运动式的征收，有许多地方将企业多年所欠税款一次性收上，更有甚者，出现了“寅吃卯粮”的现象，即提前征收未来若干年份的税收。结果，1993年9月份税收增长比前一年同月高出60％，10月份增长80％，11月份增长90％，12月份增长120％。10月—12月份的收入比1992年多了600多亿，当年的财政收入共增加了900多亿。
如果依照中央政府事前的约定，按1993年地方收入进行差额返还的话，则分税制不但不能使中央的收入上升，反而还会有下降的风险。这意味着中央通过分税制多收上来的税款还要还给地方。因此，中央组织检查组到各省市去检查1993年收入的真实性，试图将“水分”挤出来。然而，由于地方保护主义已经非常严重，检查无果而终。朱镕基在无奈之下，以严厉的姿态对地方施加压力，称如果地方不节制自己的行为，就要“撤人换头头”。由于中央返还压力太大，又同地方展开了新一轮的讨价还价，最后央地间再次达成妥协，制定了更具体的地方征收额及中央对地方返还的规则，从而使中央与地方都各有收获。
三、非零和策略互动：政策共识的一个分析框架
分税制的决策过程表明，中央与地方的关系是以理性选择的方式展开的，这主要是基于以下前提：第一，中央与地方都是具有自身利益的角色；第二，中央与地方都是理性的，它们都能够依据自身的利益，确定自己的行动策略；第三，中央与地方所采取的行动策略，取决于环境的限制以及它们对对方行为的预期。
理性选择理论强调制度结构中的角色为了自身利益的最大化而采取某种策略，从而引起与其他角色间的策略互动关系。无论是角色的行动策略模式，还是政策的演进与选择方式，都是不同角色之间长期互动的结果。由分税制决策过程可以看出，中央与地方围绕某一政策议题进行互动的过程，大致可以分为三个阶段：首先是中央提出的某一政策动议会引起地方的回应；然后，中央依据地方的反应而决定自己的应对策略；最终，经过复杂的策略互动，政策共识将以双方妥协折中的方式达成。中央与地方之间的这种策略互动本质上是一种博弈关系，但政策共识的存在使得这种博弈关系并不具有零和性质。
(一)地方对中央决策的可能回应
如分税制决策过程所示，作为理性角色，地方对中央政策的应对策略自然不可能是盲目的，对于中央的任何一项政策或指令，地方政府都会从自身利益的角度，为这一政策或指令贴上“有利”或“不利”的标签。再根据有利或不利的分类及其程度，做出自己的行动选择。由于地方利益具有多重层面，包括领导干部的利益、政府集体的利益、地方社会的利益，因而地方政府对中央政策的最终应对策略，就可视为地方政府在对这几层利益进行综合计算之后而做出的行动选择。
(二)中央的应对策略
对于中央而言，地方的拥护及支持都为其所乐见，因为在这种情况下，中央不需要进一步采取行动，其政策便可以得到执行。然而，对于观望者、协同反对者或强烈的反对者，中央则可能会视反对压力的大小而采取不同的策略选择。比如，如果反对的力量过于强大，则中央会考虑压力太大，进行制度或政策创制的成本太高，因而会主动放弃原定方案。或者，如果中央认为通过一定的手段能将反对意见加以排解，而且并不需要太高的成本，则中央可能会采取谈判、协商、劝说、讨价还价等方式，坚持推行它所希望的政策或制度。
如在分税制决策中，对于支持中央政策的中西部省份来说，中央并不需要采取进一步的策略；而对于持反对意见的省份，就必须依据具体的情况予以应对。如在1986年税制改革中，中央曾因反对声音过大而主动放弃了原方案；在1993年的分税制决策中，中央则主动与地方谈判，并最终以妥协折中的方式实现了中央与地方的政策共识。
(三)妥协折中与共识达成
在政策推行过程中，中央或地方依据对自身可能的利益得失的评估，并结合自身所拥有的权力资源，选择不同的应对方式。中央与地方的这些应对方式的组合，形成了各种不同的政策创制模式。
1.压力—失败式：①由于拟推行之政策与地方的利益严重背离，地方反对的压力太大，从而使政策推行没有可能；②中央决策层的意见不统一，反对意见与地方反对者结成呼应关系；③经过妥协能够得以推行，但中央让步太大，以至于得利太小，从而主动放弃。威权失效引起的政策创制失败的情况，不但使本次政策的推行无果而终，还会成为以后政策推行的不良榜样，从而增加以后政策创制的阻力。
2.冲突—压制式：由于拟推行之政策与地方利益相差太大，地方激烈反对，中央以所居的威权地位，强制推行政策，对于抵制者，一律予以严厉惩罚。这种模式的结果，虽然使政策得以强制性推行，但由于政策并非基于“共识”，势必引起地方的变通性反应，出现“上有政策、下有对策”的现象，最终会抬高政策或制度推行的成本，或者引起政策的失效。
3.一致同意式：中央拟推行的政策对中央与地方的利益都有所增进，地方对这种增进也有确实的认识，因而，地方无任何反对意见，并在事实上忠实遵行中央的政策。这是一种成本最低的政策生成模式。
4.妥协—折中式：在大部分情况下，新政策的引入都会带来利益或权利的重新分配，必然会使一部分地方的利益受到损失，因而不可避免会遇到一些反对。此时，中央凭其威权地位，坚持推行政策，但通过一定的协商调整机制，修改政策规则的一些内容，满足地方的某些利益要求，从而换取地方的支持，减少政策推行的阻力；同时，中央应以其威权地位，对地方过高的要求进行遏制，避免政策的推行出现负收益的情况，从而使中央和地方都从新政策的推行中各有收益。
就政策共识而言，上述第一、第二种政策推行模式都是失败的，后两种则是成功的政策推行过程。同时，由于政策创制或变革往往都要引起不同主体利益关系的巨大变动，不同角色都要面对一定的利益得失，因此，那种中央与地方、地方与地方之间利益完全重合的情形非常少见，真正的一致同意式政策创制模式是可遇而不可求的。
因而，理论上可行的政策共识只能通过妥协折中的方式来达成，这种共识模式强调某一政策在制定、执行过程中涉及诸多不同利益主体时，只有这些主体经过围绕各自利益的策略互动，才能最终获得妥协性一致意见。通过妥协折中、策略互动而达成共识的模式又可称为“非零和策略互动”模式，正如分税制决策过程所表明的，尊重彼此利益的策略互动过程并不是一个“零和博弈”的结果，中央与地方都从中获得了自己的利益。同时，由于政策共识的达成是基于双方妥协折中的结果，因而增加了政策的合法性，为政策的有效运行奠定了基础。