论党内信息公开制度的建构，本文主要内容关键词为：党内论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D261.5 文献标志码：A文章编号：1000—8594（2006）05—0164—04
20世纪中叶以来，世界各国、特别是发达国家在政府信息公开、促进行政透明化方面掀起了改革的浪潮，一些国家还建立了较为完善、配套的政府信息公开的法律体系。政府信息公开成为当今民主国家的改革热点和趋势。随着中国成为WTO 成员后，政府信息公开的立法步伐日渐加快。与此同时，作为执政党的中国共产党的党内信息公开制度也逐渐为党内成员乃至国民所关注。本文旨在对党内信息公开的概念和现状进行梳理的基础上，提出党内信息公开制度构建的若干设想。
一、党内信息公开的概念界定
在提出“党内信息公开”概念之前，首先需要对时下广为使用的“党务公开”概念作一粗略的分析。与20世纪80年代即已发端的“政务公开”工作相比较，党务公开概念的提出及其实践的开展是近年来的事情。据笔者掌握的资料看，2004年2月，江苏省镇江市首开“党务公开”之先河，工作取得初步成效，引起了上级党组织和社会的关注。同年9月， 党的十六届四中全会《决定》首次明确把实行党务公开提上日程。之后，理论界一些学者对党务公开作了理论阐释，包括对“党务公开”概念的界定，总体上还处于探索阶段。从对“党务公开”概念界定方面看，有的认为，党务公开“是指党的工作和活动，在条件许可的情况下，具有或应该具有公开性，而不再具有或不应该具有秘密性”；有的认为，党务公开是指“根据《中国共产党章程》等党内有关法规的规定和各地的实际情况，除依纪依法应当保密的事项外，将党组织的决策和决议、干部任免情况等党员群众关心的问题在适当的范围内予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”；有的认为，“党务公开首先指地方各级党委进行党的领导活动和党务活动，除涉及党和国家机密以外，都要尽量公开，增强党务工作的透明度”；还有的认为，党务公开是指“党内事务尤其是党内权力运作过程的公开”[1] 等等。总体上看，对于党务公开概念大体上指“党内事务应具有公开性”。应该说，上述关于“党务公开”概念的界定有其合理性与科学性，同时也带有浓厚的实践性。因为“党务公开”本身是相对于“政务公开”而言的，而且无论是“党务”还是“政务”，都是群众（这里包括了中共党员）探索中的创造，然后上升为理论与决策层次，再在工作中进行全面铺开。因此从这个角度看，党务公开具有一定的约定俗成的色彩。笔者不否认“党务公开”概念的合理性与实践性，并尊重这种中国特色的创造，但又认为，提出党务公开概念需要谨慎，以避免概念上的混乱。笔者以为“党务公开”概念本身比较宽泛与笼统，也带有明显的不确定性。以为采用党内信息公开概念，或许更为科学与规范。笔者试图给党内信息公开下一个定义：党内信息公开，是指党的组织依照党内有关规章，依照程序以一定的形式主动将党的信息或依申请向特定的党内成员或组织公开的制度。
本文没有一般地使用“党务公开”概念，而是使用了“党内信息公开”的概念，主要基于以下几方面的原因：
一是避免在推行这一制度之初引起的概念上的混乱。众所周知，相对于刚刚起步的党务公开来说，政务公开在国内已经推行多年，但迄今对这一概念仍没有一个统一的说法，争议很大。从目前有关探讨政务公开的文献看，大部分采用了宽泛的政务公开的界定。认为政务公开除了指具体的政务公开外，还包括了政党事务、村务公开、检务公开、厂务公开、公开审判等。还有的学者主张持狭义理解，认为在理论分析上采取宽泛的政务公开的概念不科学，存在许多弊端。他们认为，政务公开，就是指政府行政机关依照法律、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和结果、奖惩办法、工作纪律、监督手段等，以自觉接受社会公众的监督与评价，从而促进行政效率和行政质量的提高，保证公正、廉洁行政的行政管理制度[2]。概念的混乱造成实践中对政务公开难以理解，不易把握。现在有学者建议在今后的政府信息立法时不要采用容易引起歧义的“政务公开”这个名称，而采取“政府信息公开”，这样可以最大限度地减少政务公开这个概念给信息公开立法的主体和内容所带来的混乱[3]33。 考虑到党务公开制度的前瞻性并与政府信息公开立法的对接，笔者主张使用“党内信息公开”概念。
二是借鉴国际通行做法。从国际通行的关于信息公开立法的名称看，尽管名称比较多，如美国等国家的《情报自由法》、日本的《行政机关拥有信息公开法》、韩国的《信息公开法》、中国香港地区的《公开资料守则》，还有的国家称之为《行政公开法》、《资讯公开法》等。这些名称多种多样，但其含义是清楚的，使用不同的名称有的只是习惯用法不同或翻译的多样性造成的，如“情报”与“信息”、“资讯”并没有本质的不同，在英语中都是用information来表示的。 当然国际上对信息公开主要是针对政府而言的，并未对政党的信息公开作出规定，而我国的政府信息公开的立法也还有很长的一段路，但从发展民主政治的角度看，政府信息立法已是大势所趋，而与政府信息立法相对应，使用“党内信息公开”的概念，有利于避免出现对“政务公开”理解混乱的类似情况，使之概念明晰。
三是信息公开本身并不同于党务公开。虽然两者都要求党的机关增强行为的透明度，公开办事，但就目前试点单位情况看，党务公开主要是指党的机关公开其办事依据、程序和结果，保证党员群众了解、参与和监督党组织的权利的实现。从具体实践看，从目前党务公开的试点情况看，大多是围绕自身办事制度的改革而推行的，党务公开实际上成了党的机关自己的事情，是党组织转变工作作风而对社会的一种“承诺”，公开什么，如何公开，都由党的机关自己决定，党员只是党务公开改革的被动受益者。如果党的机关不公开党员认为应该公开的党内信息，党员没有任何渠道知晓和发表意见，因此目前的党务公开还仅仅属于办事制度层面的公开，即办事制度型的公开。
从内容上看，党务公开主要是公开党内办事规则、办事结果。而信息公开的内涵和外延都要广阔得多，不仅要求事务公开，而且要求党的组织应当将其获得的除保密信息之外的信息公开，它属于一种权利型公开。
从理念上看，党务公开的主动者是党的组织，换句话说，党务公开仍然是以党的组织为本位所采取的局部的管理技术改进，尚未上升到制度设计层面。而党内信息公开将公开当作党员的知情权与参与权的核心组成部分，有相应的制度救济机制予以保障；在公开的保障上，党务公开主要靠党组织自己的监督检查，而党内信息公开则依靠党员行使知情权过程中的监督权。
二、党内信息公开现状的基本分析
党的十一届三中全会以来，各地党组织在开展公开监督上积累了一些经验，也作了一些探索。特别是近年来，中国共产党作为中国唯一的执政党加快了党内民主的步伐，不少地方党组织开展了“党务公开”试点探索，取得了初步成效。如江苏的镇江市在试点中，对于党务公开的内容做了规定，提出凡属党章和党内法规要求公开的内容，凡是本地区、本单位党员、群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内秘密，都应当公开。在公开的方式上，做到因地制宜，灵活多样，采取党务公开栏、电视广播、报刊、互联网等形式进行公开。河北的保定市将党务公开工作落实情况列入基层党组织建设年终考核指标之一；广西壮族自治区的宜州市推行“阳光党务”，将公开内容细化到42项具体内容中，等等。这些试点，进一步推动了各级党组织工作任务的完成，增强了基层党组织的凝聚力、向心力和战斗力，密切了党群关系、干群关系，强化了对党的领导干部的监督。但是，总体而言，我们党的党务公开工作只是处于起步阶段，与政务公开相比显得相对滞后，存在诸多不足，主要表现在以下方面：
一是党内信息公开制度还不完善不系统，制度构建还处于初创阶段。有关党务公开方面的规定显得零星和不系统，散见于党章和相关条例当中。相关的规定有：《中国共产党章程》第10条第4 款：“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与。”《中国共产党党内监督条例（试行）》第15条规定：“中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容，根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报。”《中国共产党党员权利保障条例》第17条规定：“党组织作出的决议、决定，按照规定及时向党员通报。”这些规定相对来说比较原则，可操作性还不够强，加上党务公开的实践尚处于探索试点阶段，由于缺乏相应的刚性制度，致使实践中难免出现随意性、虎头蛇尾一阵风现象。
二是实践操作中党内信息偏重保密，公开程度较低。党内的绝大部分信息被贴上各种密级标签，处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。党内成员难以通过正当的渠道及时获取党内的各种信息。保密意识过重，保密范围过于宽泛，保密事项过多过滥。在实际操作过程中，基于稳妥性的考虑，普遍采取“就高不就低”的做法，往往人为扩大保密范围，提高密级，导致许多涉及党内成员政治权利的文件不向利益关系人公开。在解密方面存在一定的惰性，到了降密、解密期也不降密、解密，损害了党内成员的知情权，也削弱了党内监督的力度。据《中国青年报》报道，四川党建研究会的调查报告《当前党内监督的现状及对策》显示：有56.4％的受访者认为党内权力运行没有公开，29.8％被访者认为是表面公开而实质未公开。该调查发现，在党内权力运行上，常委会、书记办公会权力过于集中，缺乏开放和民主。由于目前党内权力运行机制比较封闭，权力主要集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，党内重大事项的决策，重大工作任务的部署，重要干部的任免、调动和处理，一般都是常委会或书记办公会研究决定，其他成员只有事后在一定范围内知晓[4]。
三是党内向党内成员提供信息的方式和渠道过少。目前党内信息公开的方式较为单一，只有党的组织主动通过党务公开栏、公报、新闻媒体、发布会等方式的信息公开，没有建立和实行依党内成员申请而公开信息的机制。
四是党员获得党内信息的程序方面缺乏保障和救济。国外关于信息公开的程序性规定较为严密，主要有依申请公开的程序、会议公开的程序，同时明确规定了公众在获取公告信息的权利受到侵犯时，可以通过一定的途径获得救济。在我国，即便是政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，公民在无法正常获取信息时没有任何救济手段和途径，更遑论刚刚起步的党内信息公开工作。
五是执政党网上公开信息的作用较弱。先进的互联网技术为加速执政党信息公开提供了硬件条件。但也暴露一些问题：不少党建网站栏目千篇一律，内容重复，信息陈旧，动态信息更新不及时；有的党建网站承担了舆论功能，重复媒体的新闻报道；有的党建网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到实际内容，成为“空头网站”，导致党内成员和公众对其缺乏兴趣，削弱了党建网站的影响力与吸引力。
党内信息公开的滞后反过来影响了政务公开的进一步推进。众所周知，政务公开已经实施了十多年时间，也取得了一定的成效。在当代中国政治系统中，中国共产党既是领导党也是执政党，党政关系十分紧密。政务公开不可避免涉及到党内信息公开工作。笔者在进行有关的调研中了解到，在同一个单位、社区中，一旦政务公开涉及到党内信息的，即难以深入，无形中削弱了政务公开的影响力，导致政务公开只是停留在一定表层上。这从另一方面说明党内信息公开对于政务公开的进一步推进显得至关重要。
三、积极稳妥地推进党内信息公开制度的建构
党内信息公开制度是党内监督制度的重要组成部分，知情权是党员在党内应该享有的基本权利，没有对党内事务的充分了解，党员监督就无从谈起。公开监督是党内监督的基本原则。列宁曾明确指出，“没有公开性而谈民主是很可笑的。”[5]131 “对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”[5]132 党的十六届四中全会在党的历史上第一次作出了“逐步推进党务公开”的重大决策，这对于发展党内民主，保障党员权利，提高党的执政能力和执政水平，具有十分重要的意义。建构党内信息公开制度，一方面可以借鉴我国政务公开的一些做法，也可以参考他国的经验，结合党内的实际情况，积极稳妥地推进。笔者拟对党内信息公开构建提出若干设想。
（一）关于党内信息公开的主体
党内信息公开主体是指权利的享受者与义务的承担者，享有权利的一方称为权利主体，承担义务的一方称为义务主体。党内信息公开的实施（义务）主体主要是指党的各级组织及职能部门。权利主体即谁有权请求信息公开。一般地说，党员、下级党的组织、团体等是信息公开的权利主体。
（二）关于党内信息公开的内容
即各种党内的信息，凡属党章和党内法规要求公开的信息，凡是本地区、本单位党员、群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内秘密，都应当公开。这些信息主要包括：党组织的决策活动、执行决策的活动和对其监督的活动；干部选举和任免的规则、过程和结果；领导干部廉洁自律规定执行情况；党组织建设情况、群众普遍关注的涉及切身利益的事项、党组织所掌握的有关重大信息。有关党的历史档案也要逐步适时公开。要根据具体情况，对历史档案规定解密的时限和范围。
这里尤其值得一提的是，党内信息公开还应当公开党的财务经费使用情况。中共作为中国唯一的执政党，拥有6900万名党员，数量庞大，作为参照公务员系统的党的组织遍布全国各角落，而每年的财政经费使用状况如何无从知晓，需要从制度上予以规范，在一定范围内向党的代表大会、党员，甚至向人大报告。西方政党的一些做法值得我们党借鉴。如英国自由党章程规定，党的财政委员会应就党的财务与行政，每半年向全国执行委员会提交书面报告。法国保卫共和联盟章程规定，联盟经费由中央委员会选出的全国司库管理。全国司库应向财务管理监督委员会作出汇报。德国基督教民主联盟章程规定，对财政来源和使用，须通过预算报告作公开汇报。联邦德国的政党法规定了政党对其控制和使用的经费向国家有关机构作出报告和公布的义务[7]514—522。
（三）关于党内信息公开的形式
党内信息公开的形式，是指公开主体为使公开内容传达认知于权利主体所采取的方法和形式。参照政务公开的做法，可以有以下几种：一是党内公报。将党内通过的党章党规和其他文件予以刊发。《中国共产党党内监督条例（试行）》作了如下具体规定：“中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容，根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报。”“地方各级党的委员会全体会议作出的决议、决定，一般应当向下属党组织和党员通报，根据实际情况以适当方式向社会公开。地方各级党委常委会会议的内容和本地区的重要情况，根据需要以适当方式在一定范围通报或向本地区的党组织和党员通报”（第15条）。二是党务公开栏。三是党内听证会。党内重大事项决定之前，通过召开听证会的形式，给予党员参与并发表意见的机会，广泛听取党员以及专家、学者的意见，以保证有关决定的合理性。四是党内信息发布会。定期、不定期以新闻发布会、专题发布会、媒体见面会等形式，发布党内重大信息和公众关心的事情。五是新闻媒体。通过新闻报道，既可将党内信息公开的内容及时准确地传达给党内，也可以发挥舆论监督的作用。六是互联网。设立党的门户网站。通过互联网公布党内信息，具有信息量大、传达信息及时广泛、便捷、互动性强等特点。通过互联网发布党内信息，降低了党员获得党内信息的成本。
（四）关于公开的程序
程序，即事物运动的时间顺序、方法和步骤所构成的一个连续的过程。就党内信息公开程序而言，是指公开权利主体采用何种方式和步骤要求公开义务主体公开其拥有的党内信息，以及公开义务主体采用何种方式和步骤来公布党内信息的过程。现在党内对此没有具体、统一的规定。从国内外政府信息公开程序来看，存在政府机关主动公开和依当事人申请公开的两种情形，但主动公开的程序实际上隐含在依申请公开的程序之中，只是少了申请这一环节。参照国内外政府信息公开的程序和做法，党内信息公开程序应由以下几部分组成：一是申请，它包括了申请条件、提出申请的环节。二是受理。三是审查，包括形式审查与实质审查。形式审查是指从申请的程序、申请公开信息是否确定以及申请信息的时候属于应公开类别等方面进行审查。实质审查是指对申请要求中涉及的有关材料的真实性进行审查。四是公开决定。五是救济程序。
参照政府信息公开程序，申请党内信息公开程序可以如下图表示。
（五）关于党内信息公开的监督保障机制
信息公开，是现代民主、参政理念发展的产物，它促使党内治理模式发生根本的变革，更构成了监督权力行使的有力的新工具。要使党内信息公开制度持续有效，一方面需要明确的制度规范，不仅依赖社会各监督主体的敦促，更需要专门监督力量的持续监管。应该改变现在党务公开由纪检部门组织实施的不合理状况，使纪检部门成为党内信息公开的专门监督机构，定期或不定期对党内信息公开实施情况进行督查，直接受理个人申诉，保护权利主体的正当权益。对于信息公开不力造成严重后果的，纪检机关要运用纪律手段，对有关责任人给予必要的处分。
收稿日期：2006—04—25