大都市治理背景下京津冀的协调发展_京津冀协同发展论文

大都市区治理背景下的京津冀协同发展，本文主要内容关键词为：市区论文,京津冀论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)09-0013-08

      doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.09.02

      京津冀地缘相接、地域一体、交往半径相宜，具备区域合作的主要条件，但是改革开放30多年以来三地间竞争多于合作，带来一系列消极后果。该地区存在严重的产业同构，人才、资本、技术等市场要素的自由流动遭遇行政壁垒，区域范围的环境恶化。近年来的一个突出问题是首都北京面临严重的大城市病，雾霾严重，城市交通拥堵，人口不堪重负。面对严重的大城市病，中央于2014年提出京津冀协同发展的区域发展战略，并提升到国家重大战略的高度。中央不仅希望推动京津冀的合作，而且还提出发展该地区的宏大目标：建成国内最具增长潜力的新兴增长极、世界级城市群，创新型示范区和产业发展协同区，国内交通重要枢纽和对外战略门户等。经过中央政府和三地政府的努力，三地的区域合作有了明显的进展，本文拟分析京津冀区域合作面临的主要问题，探讨实现京津冀协同发展的策略和机制。

      一、京津冀协同发展的研究背景

      (一)京津冀协同发展的现实基础

      京津冀是三个等级完全不同，差别很大的省级行政区。北京是作为首都的直辖市，处于京津冀城市体系的第一层级；天津是普通直辖市，处于京津冀城市体系的第二层级；河北是普通的省，面积较大，地理条件复杂，下辖多个市县，省内区域发展差距较大，其11个地级市分别处于京津冀城市体系的第三层级和第四层级。

      作为首都，北京具备了政治中心和特大型城市的全部功能，多种中心功能的叠加使得北京日益需要较大的城市空间，自1949年确定为首都以来，北京的地域面积不断扩大，在国内四个直辖市里排名第二，而排名第一的重庆包含大面积的农村地区。在京津沪这三个城区面积大于乡村的直辖市里，北京最大，经济总量全国排名第一的上海，城区面积仅为北京的1/3左右。①这种多重中心功能重叠的情况，使得国内和国际上的人流物流信息持续向北京集中，累积至今的结果是“城市病”丛生。北京的城市功能过多，已经成为北京的负担。

      作为首都，北京必须首先完成的是作为全国中心城市的功能，然后才会考虑其他功能。北京优先考虑的是如何面向全国，然后才是如何面向区域。这种城市的地位使得北京在与其他城市或地方政府发展关系的时候，是以北京为中心的。在北京的府际关系概念里，首要的是北京与全国的关系，其次才是北京与所属经济区域的关系。北京与其他城市和省进行合作的时候，要服务于北京作为全国中心这一首都功能的实现。北京作为全国的中心，对周边地区及全国的聚集和吸附作用明显，而向周边地区的扩散很少。

      在京津冀地区以及整个华北地区，乃至中国的北方，天津是仅次于北京的首位级城市，是该地区除北京之外唯一的特大型城市。中国的国土广阔，直辖市却只有四个，而其中的两个相距仅120公里，这就是北京与天津，在方圆22万平方公里(整个京津冀地区)的区域内并存二个人口超千万的特大型城市，国际上非常罕见。正因为距离北京太近，天津的发展空间长期受到北京的挤压。北京占尽首都的地利，20世纪80年代后期以来，北京GDP明显高于天津(见图1)。

      按照首位城市的规律，天津在京津冀区域不是唯一的中心城市，因而无法确定其对区域的带动和辐射的作用。这一点可以从京津冀三地迄今15年连续三个五年规划中关于区域合作内容的比较中看出，在对待京津冀地区合作的态度上，京冀远比天津积极。

      

      图1 北京市与天津市地区生产总值对比图(1978-1990)

      资料来源：根据北京统计年鉴(2013)和天津统计年鉴(2000)整理所得。

      河北省环抱北京和天津，是个典型的省级行政区。河北省面积大(18.88万平方公里)，具有广阔的农村地区。河北的发展不得不服从北京和天津的需要。河北省与北京和天津的地理关系与国内相邻省之间的关系不同，河北与京津不是简单的相邻，环抱北京和天津，其中北京完全坐落在河北界内，天津除了海岸线部分，也被河北环抱。这种地理格局使得与京津发生联系的首先是河北省内环绕北京和环绕天津的市县，这些环绕北京和环绕天津的市县与北京和天津的经济和人员交往多且频繁，受到北京和天津的影响很大，与省内其他市县的发展战略和政策有所区别。

      河北省难以从全省的层面与京津合作，而是由环绕北京和环绕天津的市县分别与北京和天津实行具体的合作，省级层面可以做的是政策上与北京和天津协调一致。河北省下属的市县的行政层级在北京和天津之下，政治地位上的落差增加了合作的摩擦成本。例如2011年获得国家发展改革委批准的《河北沿海地区发展规划》，其涵盖秦皇岛、唐山、沧州三个地级市，但是沧州与秦皇岛之间隔着天津市，实际上不是一个完整的地区。沧州和秦皇岛与天津相邻，客观上存在与天津的双边关系，由于双方分别是直辖市和地级市，难以有平等的谈判地位，影响到了双方的交流与合作。

      (二)京津冀协同发展研究的文献简评

      在京津冀区域合作的发展历程方面，有学者把京津冀区域合作的历史追溯至1949年新中国成立后所设置的华北行政区，指出该行政区同时兼具经济区的功能，有利于促进大行政区内各省市间的分工与合作。[1]更多的学者认为京津冀间真正意义上的区域合作肇始于1986年时任天津市委书记李瑞环所倡导并建立的环渤海地区经济联合市长联席会。[2]

      在京津冀协同发展所面临的障碍方面，有学者提出京津冀协同发展面临“四大困境”，即行政困境(京津冀三地首长的政治地位不平等)、市场困境(市场要素的自由流动受阻)、生态困境(生态保护与经济发展间矛盾)和文化困境(市场经济文化缺乏，行政文化较浓)。[3]还有学者从京津冀协同发展的具体内容入手，指出当前的京津冀协同发展存在总体规划和协调机制缺乏、产业同构和产业链断裂并存、经济梯度不合理以及基础设施建设和环境保护存在问题等难题。[4]

      在京津冀协同发展可资借鉴的国际经验方面，有学者详尽分析了纽约都市圈在城市间分工协作、伦敦都市圈在产业升级改造和东京都市圈在交通港口一体化等方面的成功经验，并指出京津冀协同发展有必要制定区域整体规划、突破地方行政壁垒、推进产业分工和升级、树立可持续发展理念和建设综合交通运输体系等。[5]

      在京津冀协同发展的路径选择方面，有些学者强调发挥北京在区域协同发展中的核心引领带动作用，即发挥首都核心功能、提升北京的影响力和控制力、促进京津冀产业整合与优化、发挥北京的科技引领作用以及疏解部分非核心功能。[6]有学者则从北京与首都、天津、河北的关系入手，强调从发展规划层面将北京的首都属性与地区属性分开、尽快出台合理的地区分工规划和加快培育和壮大河北自身的发展能力等。

      此外，还有学者从整体性的角度提出京津冀协同发展有必要整合京津冀区域经济社会的综合目标、提升其区域整体竞争力、建立区域利益协调机制、强化政府间协作机制、形成合理的产业空间结构、实现发展方式转型等。[7]

      已有的成果分析了京津冀间产业转移和优化、道路交通等基础设施建设、生态环境保护、区域间利益补偿、政府间协作机制完善等问题。关于解决京津冀协作不力的思路，有的学者从国外大都市治理的思路探讨如何解决北京发展面临的瓶颈问题，也有的学者从区域合作的角度研究京津冀合作，学者们对比长三角地区和珠三角地区，分析京津冀合作的不足，提出推进京津冀区域合作的思路。

      本文认为，京津冀合作与长三角和珠三角的合作不同，京津冀地区遇到的问题主要是大都市区的发展与治理问题，而不是区域合作问题。中国的大都市区与国外的大都市区所处的政府体制不同，而京津冀大都市区与国内其他的大都市区又有所不同。本文尝试结合大都市区治理与区域合作的理论，从京津冀的实际出发，分析京津冀协同发展的思路及适用的机制。

      二、实现京津冀协同发展的思路

      京津冀地区以首都北京为核心，北京已经跻身世界级大都市之列，天津是特大型城市，河北省的若干城市则环绕京津两个特大城市。京津冀地区具有明显的大都市区的特点，京津冀地区的发展和治理适用于大都市区的理论与模式。但是由于京津冀地区的面积远远大于通常意义上的大都市，且中国目前没有大都市区的行政建制，所以京津冀协同发展也属于区域合作范畴。

      (一)京津冀地区的城市等级区分

      京津冀地区有北京、天津2个直辖市和河北省的唐山、石家庄、保定、秦皇岛、沧州、廊坊、张家口、承德、邢台、衡水、邯郸11个地级市，按照城市地理学和城市经济学的理论，这13个城市分属不同的城市等级。基于区域内各城市人口指标(城镇人口数)、空间指标(城市建设用地面积)、资本指标(全社会固定资产投资)、经济指标(地区国内生产总值)等指标，一个区域内的城市可以划分为不同等级，呈现出“金字塔”状的城市等级体系。“在中心城市的辐射和吸引作用下，处于不同规模、能级和发展阶段的城市，呈圈层状排列，并依托各种经济社会联系，形成的相互影响、相互作用的城市空间集聚体。”[8]关于京津冀地区城市等级体系的划分，学者们采用了不同的指标和不同的分析方法，各家关于城市等级结构体系的划分大体趋同，或是把该地区的13个城市分为三个等级或四个等级，各种划分的主要区别在于是否把北京和天津作为同一个等级的城市、是否把唐山和石家庄与河北的其他城市算作同一个等级的城市。[9]

      按照行政级别，河北的11个城市均低于京、津直辖市，河北省与京、津平级，但是实际上河北的政治地位低于京津。参考政治地位因素，中国内地的省级政府可以分为两类四种：第一类是直辖市，其市委书记通常为中共中央政治局委员。直辖市里又分为两种，一种是普通的直辖市，另一种是作为全国政治中心的首都。第二类是省和自治区政府。此类政府也分为两种，一种是省委(区委)书记不是政治局委员；另一种是省区的党委书记是政治局委员，但这种省区的数量很少，通常为经济强省，如广东、江苏，或政治上重要的自治区，如新疆。作为省级官员的政治局委员虽然行政级别上低于全国人大副委员长、全国政协副主席、国务委员，但是他们进入了“国家决策层”②，其政治地位实际上高于不是政治局委员的副国级的官员，也高于其他的省委书记和省长。[10]由于北京和天津的市委书记都是或通常是中央政治局委员，北京和天津的政治地位高于河北。

      根据耿曙等人对1998-2012年中国省级领导晋升和调动情况的研究，在他们提出的省(市)委“书记/前景”指数③排行上，北京和天津的书记分列第1名和第4名，河北的书记则仅位列28名(共30名)。[11]他们的研究可以作为区分京津冀三地政治地位的一个依据。

      综合城市等级排序和省级政府政治地位排序，京津冀地区的城市体系可以分为四个等级：北京是特大型城市，作为首都的直辖市，其市委书记一直为政治局委员，北京居于第一等级。天津也是特大型城市，但其规模和人口明显小于北京；其市委书记通常为政治局委员，天津居于第二等级。石家庄和唐山在城市规模、人口、经济发展水平等方面相近，但作为省会，其接近省的决策层，所以石家庄应为第三等级。尽管唐山各方面领先于河北省其余城市，但是其区别不在本文的研究视野，故不再细分，其与河北的其他地级市同为第四等级。

      (二)京津冀大都市区治理的特殊性

      1.大都市区治理与区域合作的区别

      广义上，大都市区的治理属于跨行政区合作的一种，但是大都市区治理与一般意义上的区域合作还是有区别的。

      一是大都市区内城市间存在地位和发言权的落差，而区域内各个城市是平等的。通常区域合作中的各个主体之间力量相当，地位平等，区域内的各个主体容易通过谈判而形成合作，通过合作可以实现互利和共赢。京津冀三个行政区地位不平等，北京作为国家的首都，属于事实上的特区，地位最高。天津作为全国第四大城市，北方第二个特大城市，在中国北方地区的地位仅次于北京。河北只是一个普通的省，且不是经济强省，在三地间的地位最低。由于京津冀三者不是平等的主体，很难形成密切的区域合作氛围。

      二是大都市区的治理是围绕核心城市的需求而进行的，区内存在主从关系，而区域治理满足的是区域内各个城市的需求，区域内没有居于重要地位的城市。区域内的各个行政主体没有主从关系，即使有的主体行政级别高于其他主体，但是相互间没有领导和被领导关系，低级别的行政主体或小的成员没有服从高级别的行政主体或大的成员的义务。如在长三角城市协调会中的来自浙江和江苏的地级市，没有听从上海市这个直辖市的命令的义务。但是在京津冀范围内，北京是国家的首都，中央政府的所在地，天津和河北是要为北京的需要让路的。

      三是大都市区内的城市间呈梯度，按照等级分布，而区域内各城市没有明显的梯度差异，主要是按照空间格局分布。区域内的合作成员可能呈现大中小不同规模的行政主体间的梯度分布，也可能是规模相等的几个成员之间的合作。即使成员间存在大小的差异，但也不按照等级排序，因为平等参与是维系区域合作的基点。区域内大小成员间存在相互需要，即使规模大小不等，但是各成员平等参与。京津冀的城市间北京为第一层级，天津为第二层级，河北的各个城市为第三、四层级，三地间的地位形式上平等，都是省级行政主体，但实际上天津不能和北京比地位，河北及其所属不能与天津比地位，更不要说与北京比。

      2.京津冀大都市区与国外大都市区的区别

      大都市区治理模式产生于国外最早出现大都市区的地方，典型的有伦敦大都市区、华盛顿大都市区、东京大都市区等。由于政治制度和行政体制的不同，中国的京津冀大都市区在行政区划、城市间关系、区域行政管理体制等方面与国外大都市区存在差异。

      首先，京津冀的面积大，下属县级政府数多于伦敦和华盛顿这样的大都市区。京津冀区划面积21.6万平方公里，下辖13市共205个县级区划单元。伦敦大都市区由33个相对独立的自治市构成，行政区划面积仅约1600平方公里。[12]华盛顿大都市区由美国华盛顿哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州的21个地方政府(市、县、特区等)组成，区划面积约方1.2万平方公里。[13]京津冀地区巨大面积和较多下属县级政府，使得其无法搬用国外大都市治理模式。

      其次，京津冀区域内不同级别城市间呈现从属关系，而国外的大都市区中城市关系则互不隶属。京津冀区域内存在从中央到乡镇五级自上而下的纵向府际关系，而伦敦大都市区里的伦敦与其他30多个城市没有隶属关系，尽管伦敦是世界级特大城市，其规模和实力远高于周边的城市。华盛顿大都市区的情况也如此。伦敦和华盛顿大都市区的治理机制建立在各个城市伙伴关系上，属于自发的合作，而北京和天津各自下属的区县，河北下属的市(地区)与外地的合作需要服从各自上级政府的区域战略，且京、津、冀三地政府对其下属地方政府的合作也有否决权。

      最后，国外的大都市区大都建立了两级的大都市区治理结构，形成“区域政府或城市联盟——地方政府”双层的职责结构体系。区域政府或城市联盟的职能是为整个大都市区居民提供区域性公共服务，如大都市区内的交通运输、土地规划、环境保护等；地方政府则为本地居民提供地方性服务，如居民住房、文化卫生服务等等。[14]京津冀地区的城市等级差距大，11个中等城市以及其他小城市分别隶属三个省级政府，无法在区域范围内形成国外大都市区那样的政府层级结构。

      鉴于以上区别，京津冀区域治理不能搬用国外的大都市区治理的模式，但可以借鉴其按照城市层级定位不同城市，给予不同城市不同责任的方式，借鉴其多层区域治理结构的方式，在京津冀区域内建立多层级城市分工明确，各司其职的大都市区治理结构。

      三、京津冀协同发展的策略

      (一)三地调整各自的区域定位

      大都市区治理的核心是解决大都市发展遇到的问题，是以大都市区内的核心城市为中心的。根据这个思路，京津冀协同发展首先是为了解决首都北京的发展困境，其次是为天津这一紧邻北京的特大型城市的发展定位和生存空间，然后是为河北省环京津的大城市和中等城市的发展定位，接着是河北省其他地区的发展问题。京津冀区域的面积和城市数量决定了该区域不是一个单纯的大都市区，而是个经济区域，在基础设施建设、生态保护补偿、公共服务提供等领域面临区域公共管理问题，因而需要从区域整体的层面探讨不同等级城市间的区域协调机制。

      1.解决北京的大城市病问题

      京津冀大都市区面临的问题首先是北京的问题，北京城市的迅速扩张已经超过其资源承受能力，也超过了已有基础设施的承受能力，其公共服务的提供能力也处于超负荷的状态。北京大城市病的根源在于其集中了过多的功能，解决的对策是疏解城市的功能，只保留政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心四个核心功能。北京的城市定位调整幅度很大，压缩至少一半的城市功能。城市功能减少了，政府机构和事业单位减少了，来北京的人流、车流，以及其他物资流才能减少。人口过多、交通拥挤等问题缓解了，才能降低北京的公共安全风险。高污染的企业减少了，机动车减少了，北京的空气质量才能得到根本改善。

      依靠北京自身来解决大城市病问题实际上已经难以做到，多年来北京一直实施严格控制城市人口增长的户籍制度，但是北京的人口还是爆炸式的增加。2014年北京市的“两会”上提出一系列控制人口规模的设想，其中有引导性措施，也有控制性政策，例如严控低端产业无序发展，严厉打击违法建设和非法生产经营；强化以房管人，继续治理群租房问题；推行居住证制度等。[15]这些控制性措施是否有效是有待检验的。从前些年人口膨胀的情况看，那些希望进京的人口、用人单位往往会想方设法应付人口控制政策，利用已有引进人才政策或其他政策，“合法”地进京。因此，控制性措施会使进京人口、用人单位与政府管理部门陷入“猫捉老鼠”式的死胡同里。为了避免人口控制政策走进恶性循环，北京需要更多地借助引导性的和激励性的措施，引导物流、人流向京外流动。考虑到流动的物质成本和机会成本，向周边地区流动是最为现实的选择。因此，北京与天津和河北，特别是北京周边与河北的城市间合作是必不可少的。

      北京疏解非核心功能，需要转移一大批企业和机构到京外，这就需要周边的天津和河北的配合。由于原来三地各自独立发展，经济各成体系，现在津冀为了承接北京的产业转移，必须改变自己原有的产业结构。由于三地行政上互不隶属，津冀产业结构向服务北京的方向调整，需要中央的推动。中央政府身处北京，北京的问题也是中央的问题，所以北京城市功能的疏解需要中央政府部门职能的转变。中央政府的官员和公务员可以从北京环境的改善中直接受益。首先，北京城市减负的一个重要途径是中央政府减少对资源的控制，减少行政审批。“跑部钱进”现象没有了，来北京审批的事项减少了，北京的人流和车流自然会减少。因此，加快中央政府职能转变，对北京城市的膨胀可以起到“釜底抽薪”的作用。其次，北京的非核心功能顺利疏解，取决于京津冀能否共同制订统一的产业和空间发展规划，以此来推动北京的功能疏解和津冀的主动承接，这也需要中央政府出面。京津冀协同发展规划纲要经过了中央财经领导小组会议的研究，中央政治局也通过了，正式成为国家重大战略。

      津冀必须自觉服从北京的需要。首先必须确保首都的政治安全，一是北京周边的军事设施区域禁止开发；二是一些安全风险高的行业不能发展，如核工业。其次必须确保首都的资源需求，这方面最重要的是河北省环京地区为保证北京用水做出的牺牲。再有必须确保北京的环境安全，首都周边的天津和河北的高污染和高耗能的企业需要大规模的关停或增加治污设备。解决北京的大城市病问题，一方面需要中央政府的推动和北京的疏解城市功能的“壮士断腕”，另一方面需要津冀认同北京的核心地位，形成环首都经济区的区域意识，为北京而改变自己。

      2.调整天津的城市定位

      天津近代以来一直是中国北方的经济重镇，历史文化名城，也是中国最早开埠的地方之一。自1958年“大跃进”以来，天津逐渐被北京超越，近年来两地的差距越来越大。天津已经从中国第三大城市退居为“北、上、广”之后的二线城市，在环渤海地区，大连和青岛“后来居上”，经济实力曾逼近天津。尽管作为北方除了北京以外的唯一的特大城市，但天津对周边的唐山、保定、秦皇岛、沧州、廊坊等城市也缺乏辐射力。

      由于紧邻北京，在北京大城市病严重的情况下，天津不得不限制发展规模，控制人口的增加，否则资源承载能力也无法承受。天津受到北京过快扩张的影响，本来属于天津城市腹地的河北部分地区已经成为北京的腹地，天津的发展空间因而被压缩。天津已经有1400万人口，建立起了自己的工业体系，在北京已经成为高端服务业中心的情况下，天津不得不走向结构偏“重”的产业结构，重点发展制造业。在北京产业转移和提升产业结构的新形势下，天津需要找准自己的城市定位，与北京和周边的河北的城市错位发展。天津应定位于京津冀区域的次中心：一是在服务北京的同时借重北京资源，围绕北京来发展自身。北京大幅度削减经济功能为天津发展工业提供了新的机会，天津可以发展与北京不同的产业。二是注意发挥对周边河北各城市的辐射作用，天津过去不够注意发挥作为特大城市的辐射作用，对河北的关心不够，今后应该注意为河北提供所需的人才、技术，同时成为河北农产品、钢材以及其他建材的市场。天津的定位在京冀之间。

      习总书记在第九次中央财经领导小组会议上特别要求，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。[16]这个发展思路对天津的针对性很强，天津应该在服务京冀的前提下，与京冀共同形成新区域性增长极。

      3.河北配合北京和天津

      按照大都市区和城市群的概念，河北可以分为三个版块：环北京的张家口、承德、廊坊、保定，环天津的唐山、廊坊、沧州，石家庄、衡水、邢台、邯郸组成的冀南地区，秦皇岛可以勉强算作环天津或环北京版块的一部分。在京津冀大都市区，首都北京是核心，直辖市天津是次中心，省会石家庄为再次级中心；其他城市分别围绕这三个中心形成低一级城市群，这三个低一级城市群构成京津冀城市群，其中城市的级别依次为北京、天津、石家庄、河北的其他城市。

      根据这个空间结构，河北不是以全省，而是以处在不同版块的城市，分别与北京和与天津合作，河北省服务北京和服务天津的任务是由这些城市分别承担的。在过去，这些地区为“保北京”和“保天津”做出了很大牺牲，同时也得到北京和天津发展带来的优惠和机会。在国外的大都市地带，大都市周边地区的地方政府也倾向于搭中心城市的“便车”，分享中心城市发展带来的好处，而不需要承担任何费用。真正具有“河北”意义的区域只有石家庄版块，地理上不依附于京津，这也是河北难以有全省范围整体性区域发展战的一个重要原因。

      河北也难以有完整的沿海发展战略，目前河北沿海发展战略包括秦皇岛、唐山、沧州，其中沧州被天津隔开，体量小，不足以实行单独的沿海发展战略。渤海湾内港口密布，分属山东、河北、天津、辽宁，已经过多，相互间竞争激烈。渤海是个内海，面积小，海水浅，沿岸多年连续高强度开发，人口不断聚集，其环境承载能力已经超过极限。环境约束使得重化工业已经难以在河北扩张，制造业的发展空间也很有限。尽管国家把河北的这个区域划为优化开发区域，但是河北大力开发沿海地区，是否能够形成可持续发展的状态，是需要谨慎对待的。

      河北有7000多万人口，面积在中国也属于中等规模，但是河北无法像其他省那样在全省范围内大展宏图，布局经济增长点。一是受到京津冀大气污染严重的条件约束，河北的重工业发展大大受限，不得不关停的高能耗和高污染的企业，留下的企业有的需要加装净化设备，这样会加大产品的成本，给企业增加了很大的负担。二是受到水资源短缺的限制，河北必须保证北京和天津的用水，用水多的产业难以发展，农业也要向节水型方向发展。京津冀区域的资源的稀缺和环境的恶化使得在保证了北京和天津的需求之后，留给河北的发展空间已经很有限了。

      虽然河北必须先保证京津，但另一方面讲，京津对河北有明显的依赖，解决北京的问题必须依赖河北，天津的发展也必须依赖河北。河北的首要任务是配合京津，但是自身也从中受益。

      (二)实现京津冀城市间协同发展的机制

      京津冀三地政府各自在自己的辖区内发展经济和管理社会，越来越多的跨行政区问题出现，需要三地协调立场，共同解决。京津冀存在三地共同获益的区域公共产品，还有需要三地共同管理的跨界公共事务。各类跨界公共问题的解决需要三地共同出力，形成解决问题的共同决策机制。政策执行也需要改变过去的分别单独执行的方式，建立共同执行政策的机制。比如公共交通、交通基础设施建设和管理、环境保护、公共卫生、公共治安等方面。三地必须改变各自封闭决策和分别单独执行的方式，三地相关政府部门之间权力的转让、委托，达到共享信息，共同决策，共同执行。京津冀城市群的发展也使得区域内部各城市的联系逐渐紧密，形成一个城市网络。北京、天津两个特大型城市，加上石家庄、唐山、保定、秦皇岛等大城市，以及承德、廊坊、张家口、邯郸、邢台等中等城市，城市群相互依赖。形成一种城市网络，“大城市地区的数量、规模和密度不断扩张，这使得每个城市的日常工作成为其他临近城市工作的一个直接决定因素；与此同时，管理外部事务成为管理中心城市及其周围郊区的题中应有之义。”[17]

      1.中央的推动机制

      在“三地四政府”的格局下，京津冀实际上是一种“特区”，即国内唯一包含国家首都的区域。中央政府位于北京，京津冀区域合作直接影响到中央政府的利益，京津冀的区域合作中央政府势必会介入。中央政府推动的最大优点是可以解决三地省级政府的协调问题，有助于解决三地间的重要跨界问题。在京津冀区域，不仅需要中央倡导合作，而且需要中央直接介入地区合作，中央政府在必要的事务上发挥主导作用，比如京津冀区域规划需要中央制定和推进。在其他跨界事务中，中央政府也要发挥自己的影响力，使得京津冀在处理跨界事务时，必须考量到区域发展的利益和诉求。

      中央推动京津冀区域合作可以通过两种方式，一是以中央政府牵头设立“领导小组”的方式，实行区域合作的“高位”协调；二是通过职能部门，借助“条条”的力量推动分领域的区域合作。

      中央政府已经成立了由副总理任组长的国务院京津冀协同发展领导小组，京津冀三地的党委书记也为副组长，相关部委参加，由国家发展改革委负责推动。国务院京津冀协同发展领导小组是京津冀协同发展的议事协调与决策机构，主要协商和确定京津冀协同发展的原则、方针和重大问题决策。该小组的办公室设在国家发展改革委，是领导小组的办事机构，负责领导小组的日常工作事务。从领导小组组长的级别上看，此领导小组低于西部大开发领导小组和振兴东北等老工业基地领导小组，这两个领导小组的组长均为国务院总理。这表明京津冀协同发展是在中国内地区域发展总体战略之下的区域发展战略，④但又是《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》公布以来，在城市群层面第一个中央政府级的领导机构。目前成立的国务院京津冀协同发展领导小组应该比西部和东北开发领导小组拥有更多的行政权力，能够对共同事宜进行统一调度和规划，有足够的政策能量引导三地的合作。

      目前国务院的一些部委已经成立了分领域的京津冀协同发展领导小组，至今已有交通运输部、国家税务总局、海关总署分别成立了京津冀区域交通一体化领导小组、京津冀协同发展税务工作领导小组、京津冀海关区域通关一体化领导小组，并由本部的主要负责人担任领导小组组长。⑤环境保护区域合作方面，成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，由京、津、冀、晋、蒙、鲁和国家环境部、发改委、工信部、财政部、住建部、气象局和能源局共六省七部委组成。此次京津冀协同发展一个鲜明特点是国务院各相关部委态度积极，直接推进各自领域的京津冀一体化；涉及京津冀外地区的则成立部委与地方共同组成的协作小组。这种国务院部委设立的区域合作机制目前在长三角和珠三角的区域合作都没有。

      中国是单一制国家，政府逐级向上负责，干部实行下管一级，由中央设立专门机构，是解决京津冀跨界问题，实现协同发展最为简单和有效的方式。中央部委组织实施分领域的京津冀协同发展，中央政府的直接介入大大加快了京津冀区域合作的进程。

      2.京津冀不同等级城市间的协调机制

      除了中央在首都大都市区中央政府的直接推动，京津冀区域内城市间也需要自身的协调机制，主要包括两种：一种是按照城市的等级，各城市分别承担不同的义务；另一种是城市间的平等合作，不论哪个级别的城市，都承担同等的职责和义务。

      作为第一等级城市的北京在区域内处于中心地位，北京在吸收区域内资源的同时，需要发挥辐射作用，向周边城市释放正的外部效应。北京需要树立区域意识，主动发起共赢的区域合作。在解决大城市病的过程中，北京是主要获益者，因此北京应该承担更多的合作成本。根据这个需要，可以由北京发起成立分领域的城市合作机制，配合中央部委分领域的京津冀协同发展部署，协调北京与周边城市间的合作。在这类城市间协调机制里，突出北京首要地位，但是这种北京为主的协调机制，是建立在其他城市均能够从合作中受益的基础上。

      作为第二等级的城市，天津是区域内仅次于首都的特大型城市，位于次中心的地位。从服务北京和辐射河北的城市地位出发，不再定位于“北方经济中心”，而是注意在京津冀区域发挥港口和物流的优势，继续保持其在先进制造业上的优势，在北京和河北之间起到“承上启下”式的作用，一方面配合北京解决大城市病问题，另一方面帮助河北的发展。天津积极加入北京发起的区域合作，同时也可发起或参与区域内城市间的次级合作机制。天津与河北的13个城市间的合作大有可为，特别是需要扩大与不在天津周边的河北所属城市的合作，以发挥自己特大型城市的区域辐射作用。

      河北的13个城市里石家庄位于河北南部，地理位置相对独立于北京、天津，作为省会城市，其综合城市等级在河北最高，理应成为河北南部的区域中心。唐山的经济总量和人均GDP一直位于河北第一，高于石家庄，其经济发展达到中等发达水平，相对于北京和天津，也有一定的独立性。唐山享有高于河北其他11个城市更高的地位，在河北东北部居于中心地位。在京津冀第三和第四等级的城市中，石家庄和唐山在加入北京或天津主导的城市合作的同时，也需要建立以自己为中心的本区域的协调机制。

      京津冀区域还需要成立城市间平等的协调机制。目前京津冀三地分别成立了各自省级的京津冀协同发展领导小组，由其主要负责人担任领导小组组长和副组长。在具体合作领域，也建立了若干京津冀协同发展部门联席会议机制，负责京津冀协同发展领导小组等有关决策的具体落实和执行工作。如针对京津冀三省市的交通一体化问题，三省市交通运输部门成立的一套京津冀交通一体化联席会议机制。在中央政府职能部门的大力推动下，三地积极参与，共同推动这些领域的区域一体化。

      除此之外，京津冀各个城市之间需要建立沟通和协调机制，不必事事都经过中央政府级的和省级的协调机构。比如可以建立“京津冀城市理事会”，由河北的唐山、石家庄、沧州、张家口、承德、秦皇岛、廊坊、保定、邯郸、邢台、衡水共11个地市与北京、天津两个直辖市的市长组成。此机构的作用在于对总体规划中涉及的各城市间具体事务进行决策，表决采取多数同意规则。[18]城市间的协调机制需要建立在各个城市平等的基础上，“京津冀区域治理协调机制的构建既要保证各个地方政府成员的自愿性和公平性，还要保证组织自身的合法性和权威性。一方面需要保证各个地方政府能够自愿加入和退出，另一方面还要获得中央的授权和法律的支撑，对区域公共事务专项资金拥有财政分配权和管理权。”[19]

      由于京津冀三地互不隶属的行政体制已经存在多年，具有巨大惯性，在不改变行政区划的条件下，通过协调机制来解决跨行政区问题，实现区域治理，是个可行的方案。通过协调机制可以弱化行政壁垒，克服行政辖区思维方式的惯性。京津冀协同发展需要实现生产要素区域内自由流动、基础设施规划和建设一体化、公共服务便利化。实现这些区域一体化目标，需要改变三地各干各的执政方式；改变只从自身的利益出发，利益地区化的思维方式；找出三地的共同利益，变三地间的单向依赖为相互依赖。“相互依赖意味着存在所有行动者都想获取的东西，这源自他们对特定活动或多或少的共同兴趣。”[20]相互依赖的状况使得京津冀三地更容易平等相处，京津冀协同发展还需要改变天津、河北相对于北京的依附地位，改变河北相对于北京和天津的不平等地位，“京津冀协同发展原则是把三省市放在更加平等的位置，来解决三省市共同发展中所各自存在的问题。”[21]

      ①重庆的面积为8.2万平方公里，远大于北京(1.7万平方公里)、天津(1.2万平方公里)、上海(6430平方公里)，重庆下辖21个区，17个县，乡村面积远大于城市，重庆的城乡格局类似一个省。(以上数据截至2014年10月)。

      ②国家决策层包括政治局委员、国务院总理、副总理、国务委员。具体参见：陶然等.经济增长能够带来晋升吗？——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界，2010(12)；杜兴强等.官员历练、经济增长与政治擢升——基于1978-2008年中国省级官员的经验证据[J].金融研究，2012(2).

      ③“书记/前景”指数是依据该省(市)委书记的“党职身份”与“晋升轨迹”，并在赋值的基础上建立的省级领导职级指数。耿曙，钟灵娜，庞保庆.远近高低各不同：如何分辨省级领导的政治地位？[J].经济社会体制比较，2014(5).

      ④中国内地区域总体发展战略由西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部加快发展四大板块构成；与京津冀规模和层级相同的长三角和珠三角城市群均没有中央政府级的领导小组。

      ⑤国家交通运输部、税务总局和海关总署京津冀协同发展领导小组组长分别为交通运输部部长杨传堂、税务总局副局长解学智等。

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