摘要：文章通过对当前中小城市违建存在的问题困境分析，然后提出几点治理措施，包括建立长效的政府跨部门协同合作机制、强化公众等社会力量的有效参与以及综合运用法律、行政、经济等工具手段组合等。
关键词：中小城市；违建治理；困境；对策
一．当前中小城市违建治理的困境
当前，我国大部分地区城市违建治理体系以区县一级政府为责任主体，涉及的职能部门有城管、国土、房管、规划、城建、公安、交通等（近期机构改革后，国土和规划、房管和城建将分别合并为规划和自然资源局、住房和城乡建设局）。职能部门具体执行地方政府的目标任务，但是最终落脚点在于基层的执法队伍。此外，社会公众既包含违建的“被害者”也包含“得利者”，构成违建的直接关系主体。地方政府、职能部门、执法队伍和社会公众在违建治理中面临的矛盾和困境大致归纳为以下几个方面：
（一）政府强力治违与社会稳定
随着违建治理的强力推进，执法部门与违建业主的矛盾激化，社会舆情事件随之产生。一方面，城市违建涉及利益群体广泛，除普通居民以外，还经常能看见社区干部、公职人员甚至涉黑涉恶群体的身影。这些既得利益群体在面对违建治理时，会自发抱团互为支撑，形成强大的阻力。另一方面违建治理所触及的利益不仅仅是建筑本身的建设成本，还有巨大的预期收益。与传统农村自住型违建不同，城市违建往往具有很高的经济价值，违建业主通过出租、经营能够获取非常可观的经济收益，违建只需2—3年就可收回全部投资而进入高额净回报期，成本利润达3500％。预期收益越高，“捍卫”违建的动机就越强烈，爆发执法冲突、影响社会稳定的可能性就越大。
（二）跨部门协作困难
违建治理可以说每个部门都可以管，城管局、规划局和国土局，甚至水务、铁路等部门，都有各自的一块“责任田”。但是每个部门都管不好，形成了各个部门“各自为战”“九龙治水”的局面。每个部门之间职责交叉，可以管也可以不管，有选择性执法的活动余地和空间。政府部门出于自身部门利益考虑，倾向于选择对自身利益最大化或者负面影响最小化的路径去处理违建问题。各个监督管理主责部门利益目标的不一致，由于没有有效的整合凝聚，极易导致违建治理工作流程脱节、力度偏软。城管是违建的主要执法部门，但是城管的执法活动需要其他部门的配合。比如，涉嫌违建的认定需要移送规划、国土部门，违建的拆除需要属地乡镇（街道办）的配合，强制执行需要向人民法院申请，强制执行过程需要公安部门支持。此外，部门之间缺乏沟通，信息不能共享，形成一个个信息“孤岛”，看得见的管不着，管得着的看不见。部门之间工作职责互不熟悉，工作成果互不认同，导致大量重复性工作，大量的时间精力耗费在信息沟通上，镇街要现场核查，城管要现场核查，规划、国土还要现场核查，信息的互通共享没有实现常态化机制化。
（三）执法队伍手段单一、事倍功半
治理手段方面，主要依靠城管等执法部门对违建进行拆除和对违建业主进行经济处罚。由于城市违建的类型繁多，获利丰厚，仅仅依靠拆除或者罚款难以奏效。一是巡查任务艰巨。城市违建分布面积广，巡查难度大，城管执法人员严重不足，难以进行高密度的全覆盖式巡查监管，对违建的发现不够及时。随着建筑施工技术的进步，违建的建设周期大幅缩短，利用周末和夜晚抢建特点突出，“隔夜楼”现象屡见不鲜。由于建设时间不处于执法人员工作时间，很难及时查处，等执法人员巡查发现，违建已经既成事实。二是调查取证难。违建的认定需要详实准确的测绘取证，但是由于违建业主的抗拒，执法人员难以进入违建现场测绘取证。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条等相关规定，城管执法人员无权强行进入公民住所开展调查取证。此外，违建调查属于行政调查，行政调查不属于具体行政行为，故不能申请人民法院强制执行。三是耗时长、效率低。一旦违法建筑形成事实，需要历经从立案受理、调查取证、核查认定、送达限期拆除通知书、组织强制拆除等法定程序，在相对人不配合的情况下，所有文书都需要公告送达，各个环节的法定时限累计长达数月甚至数年。造成部分违法建设当事人合法恶意拖延调查时间，给查处工作造成巨大困难。四是拆除难。城市违建的一个显著特点是主体合法，附属部分违法，违法建设大部分与主体房屋相连，牵一发而动全身，在拆除上存在较大技术难题，很容易造成行政赔偿，使拆除工作束手束脚。
（四）社会规范与法律制度的偏差
一方面，地方政府在制定城市规划时，规划制定主体单一，信息传递单向，社会公众参与决策比较少。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆城市规划往往超越了当时、当地社会经济和城市发展的现实阶段，对当下的公众实际生活需要考虑不足。另一方面，长期以来，部分民众的法律意识、法律知识相对不足，对法律和自身的关联性认识不深，容易以一种朴素的价值观念进行选择和判断。他们认为在自己家的土地或者建筑上加盖用房无可厚非，不需要政府规划审批，对违建行为违法性质的认识不足。当然也有公众明知私搭乱建违法，但是抱着“法不责众”的心理我行我素。违建在某种程度上形成了一种群体共识。社会规范的执行是建立在群体共识基础之上的多数人对少数人的监督执行，是一种成本低廉的社会执行机制，而法律的有效性依赖于社会规范，如果法律制度与社会规范存在偏差，那么法律的有效性会大打折扣。
二．中小城市违建问题治理对策
（一）建立长效跨部门协同合作机制
第一，要成立由政府主要领导亲自担任组长的违建治理领导机构，以正式的关系约束城管、规划、国土、交通等部门，科学界定各部门、单位的职责分工，使其充分发挥职能功效，纵向上推进城市管理重心下移、职能下沉，强化街道（乡镇）治违主体作用和村居自治功能；横向上梳理城市综合管理业务内容，厘清部门职能边界。同时，建立健全联席会议制度、例会制度，及时研究、协调和解决违建治理的突出问题和难点问题。第二，畅通跨部门信息共享。信息共享是跨部门沟通协调中非常重要的环节，信息共享常态化是推进跨部门沟通协调常态化的必然要求，要想形成齐抓共管的治理格局，必须实现信息的互联互通，避免重复或者遗漏。第三，探索跨部门联动执法机制。由于单个执法部门执法管辖范围有限，而违建往往跨越多个执法部门的执法管辖范围。比如自然保护区内的违建，涉及国土、生态环境、规划等部门。如果由单个执法部门“冲锋陷阵”，一方面可能触及其他部门职权范围，对部门间的关系有一定的影响；另一方面可能超出自身职权范围，对执法行为的合理合法性存在疑虑。在双重顾虑之下，执法的力度容易偏软偏弱，导致违建执法事倍功半。建立跨部门联动执法机制，由城管局、建设局、规划局等部门牵头，水务、公路等主管单位协同配合，选派综合素质高、业务能力强的执法专员按照随机抽选、全面覆盖的原则组成执法小组，进驻各县区进行联合执法。
（二）强化社会力量的有效参与
政府有关部门在城市违建治理政策的制定，政策的试行，拆违后的治理过程中有效导入公众参与，为城市违建治理问题提供更强有力的力量支持。第一，提高民众参与意识。调动民众积极性，主动参与城市违建治理，关键在于提高利益相关程度。第二，建立高效透明的信息公开制度。要充分发挥媒体及网络的作用，有效保障社会公众对城市违建治理的知情权和监督权。如利用新媒体、微博、微信等公众平台发布城市违建治理动态，开通公众讨论投票平台等。第三，为基层民主自治组织赋权。如赋予居委会一定的权力、补足人力和财力等，做到民事民议、民事民办、民事民管，以实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。基层民主自治组织积极参与到违建治理中来，充分运用基层组织“近邻”的优势，弥补政府部门巡查防控难以无死角、全覆盖的劣势，及时发现、阻止、报告新生违建，强化违建的源头管控，将违建“扼杀在摇篮里”，既能减轻违建业主损失，也为城管执法减小阻力。
（三）综合运用法律、行政、经济等工具手段
协同治理不仅需要多元主体的积极参与，也需要通过经济、法律、技术等多样化工具手段的综合运用来实现其综合格局的建构，确保网络治理工作扎实稳步地有效开展。第一，以法律手段规范秩序。一方面，关于违建治理的法律法规比较分散，对违建的惩罚规定不够具体；另一方面违建治理执法环境非常复杂，缺乏执法特别是强制执行的实施细则，导致违建的惩罚概率和惩罚力度不足。要完善城市违建治理的法律法规和实施细则，特别要注意因城施策和分类处理，细化违建的认定标准、查处程序、处理措施，提升法律法规的可操作性。第二，以经济手段调整利益。经济利益是违建产生的重要动因之一，因此运用经济手段调整违建业主利益可以切中要害。要切断违建获利途径，坚决杜绝违建享受征迁、棚改政策，防止跟风抢建；严厉查处违建用于出租或者商业经营行为。第三，以行政手段动员科层。政府在城市违建治理中处于主导地位，科层体系的动员至关重要。通过类似“划分包干责任片区”“分配违建治理计划指标”“签订目标责任书”“纳入政绩考核”等方式，在科层内部进行压力传导，强力推动各级政府部门开展违建治理，逐步实现“限增量、减存量”。第四，以技术手段提升效能。要积极探索使用高新技术手段，优化改进传统“人盯人防”管控形式，提升城市违建的监管范围和密度。
三．结束语
综上所述，本文尝试从协同治理的角度重新解读城市违建治理存在的困境并提出治理路径。协同治理理论强调行动者系统的开放性，不同的参与主体拥有不同的价值判断和利益诉求，它们相互间形成竞争或者合作关系。同时，不同参与主体拥有各自的社会资源，在社会治理中能够发挥各自的作用，打破了传统治理模式中政府单一权威结构。政府与社会通过平等合作的方式建立伙伴关系，整合各个参与主体的价值判断和利益诉求，进而实现对社会事务的有效管理。
论文作者:汪玉菊
论文发表刊物:《基层建设》2020年第2期
论文发表时间:2020/4/30