符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制初探，本文主要内容关键词为：社会主义市场经济论文,国有资产管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究国有资产管理体制，要解决三方面问题：管理哪些国有资产、由谁来管和怎样管理（管理方式——需要什么样的组织制度和管理制度）。不同国家因经济体制不同，需要管理的国有资产内涵、规模及分布领域也不同，由此，国有资管理体制也存在较大差别。因此，要构建符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制，必须首先明晰我们需要管理哪些国有资产？进而才能解决由谁管理以及怎样管理等问题。
一、社会主义市场经济体制下国有资产管理体制的特点
（一）管理的国有资产内涵扩大。按照实践中约定俗成的分类方式，国有资产分为经营性资产和非经营性资产。前者主要是资本类（要求价值增值）国有资产，后者是非资本类（不要求价值增值）国有资产。在计划经济体制下，经营性国有资产只有企业的资产，土地、水、厂房等资源性国有资产，则被划为非经营性国有资产。而在社会主义市场经济体制下，经营性国有资产的范围很广，至少要包括企业中国有资产出资人所有的权益、可交易的资源性资产（如土地、厂房等）、公用设施以及国家对科研、教育、培训等的投资所形成的权益。而非经营性国有资产的范围则十分狭窄。
（二）国有资产管理方式市场化。计划经济体制下，不同所有制经济主体之间不存在竞争，国有资产存在的目标就是保障供给和确保经济发展，政府不仅是国民经济和各项社会发展事务的宏观管理者，也是国有企业经营的微观决策者，国有资产所有权职能被简化为单纯的资产管理，国家对国有资产管理的方式主要是有效地调集和划拨。
社会主义市场经济体制下，不仅存在不同所有制经济主体之间的竞争，而且，国有资产有强烈的市场增值要求，更重要的是，企业成为独立的法人主体，国有资产管理机构与企业之间只能是市场合约关系，是出资人代表与企业的关系，国有资产管理机构不能像计划经济体制下政府机构既作为社会公共职能者又作为企业微观决策者一样，国有资产管理机构不再具有企业微观决策的职能。因此，对国有资产的管理必须实现产权管理，其管理的方式是权益形态的市场化管理。这既是市场经济体制下经营性国有资产自身保值增值的内在要求，也是市场经济体制要求的资产所有权与法人财产权分离的具体体现。在这种情况下，政府代理国有资产所有权的职能与执行社会公共管理的职能必须相分离，政府与企业必须分离，国有资产的资本经营与企业的生产经营必须分离，我们称为“三分离原则”。
（三）国有资产管理主体专门化。在计划经济体制下，国有经济遍及各个领域，政府作为所有权代理者与作为社会公共管理者所管理的经济客体基本是一致的，因此，国有资产管理的主体是政府。但在社会主义市场经济体制下，由于不同所有制经济主体的大量出现，竞争和价格机制的作用已经十分普遍，政府作为国有资产所有权代表与作为社会公共管理者所管理的经济客体是不同的，所代表的利益主体也是不同的。作为国有资产所有权代表，它只涉及国有资产，政策出发点是国有权益的最大化；而作为社会公共管理者，其管理的全社会各种经济成分，政策基础是社会利益的最大化。在国有经济无法覆盖整个国民经济的市场经济体制下，国有权益的最大化并不等于社会利益的最大化。因此，必须成立独立于政府社会公共管理之外的专门的国有资产管理机构。
二、十六大确立的国有资产管理体制分析
十六大报告指出：“改革国有资产管理体制……国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。”以国务院国有资产监督管理委员会的成立为起点，标志着十六大以来国有资产管理体制改革设计的具体化展开。
（一）新国资管理体制的架构和特点
从十六大报告和十六届三中全会的改革思路来看，新国有资产管理体制具有如下特点：
1.两级架构
（1）两级国资监管机构——中央与地方国有资产管理部门。按照十六大精神，2003年4月份，国务院国有资产监督管理委员会正式成立，专门负责监管原中央企业工委管理143家大型中央企业和中央组织部管理的53户特大型中央企业，并随之公布实施了《企业国有资产监督管理条例》，明确规定国有资产监管部门代表国家对所监管企业行使出资人职责，履行出资人的三项职能。同时，按照只在省级和部分国有资产较多的地级政府设立国有资产管理部门、县级政府部门不设立国有资产管理部门的精神，地方政府也在2003年底结合本地国有资产规模和国有企业改革的实际情况，陆续推进国有资产管理机构的设立。
（2）两级国有资产运营机制—国资监管机构与被监管企业。按照十六大精神，国有资产监管部门在职能定位上为专司国有资产监管。由于国有资产分布于众多的企业之中，国有资产监管机构类似一个大的资产运营公司，其所监管的企业只不过是其资产运营中投入资产的一个子公司。从这种意义上可以说，国有资产监管机构又是一种真正意义上的资产经营主体。所以，从目前国有资产监管机构直接对企业的运行模式看，国有资产运营机制实际上也是两级架构，即国有资产监管部门和有国有资产的企业。
2.特点——“三分离”迈出了巨大一步
（1）推进了政府公共管理者职能与国有资产出资人职能分开。设立专门的国有资产监管部门专司国有资产监管，至少在两方面是国有资产体制改革的巨大推进：其一，在机构、制度上和职能上实现了国有资产出资人与政府社会公共管理者的分离，是政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离的巨大推进；其二，管人、管事、管资产，实际上就是出资人的三项职能。因为管资产，所以管人管事。将这三项职能统一于一体，改变了过去国有资产出资人职能分散于各个部门行使的局面，是确保国有资产监管部门真正有效行使出资人职能的前提和基础。同时，在监管机构的设置上采取国家统一所有、分级代表的原则，在目前我国全国性国有资产与地方性国有资产形成过程相对独立和两级政府经济利益相对独立的情况下，既尊重了国有资产形成的历史，又充分考虑到监管主体的积极性和市场竞争格局的培育，这种设置对于完善社会主义市场经济体制具有巨大的推动作用。
（2）推进了政府与企业的分离。专设国有资产监督管理机构行使国有资产所有者职能，使政府社会公共管理职能按照市场规则来规范企业的行为，从制度和机制上改变了过去政府直接管理企业而导致对企业人、财、物管理的局面。一方面，使企业行为能够更为市场化，另一方面，通过国有资产监管机构行使出资人职能的规范化、市场化程度的提高，使政府与企业的进一步符合市场经济的要求，从而有利于杜绝过去政企不分导致的很多问题。
（3）推进了国有资产经营与企业生产经营的分离。按照改革精神设立的国有资产监管机构及其职能定位，从制度和机制上明确了其与企业的关系，使国有资产监管机构定位于监管国有资本，负责国有资本的保值增值，对企业具体资产经营的情况，不直接负责。应该说，这实现了国有资产与企业资产的理论分离，即实现了国有资产出资人财产与企业法人财产权的分离。进一步讲，现在所谓的国有企业，严格意义上并不能说是国家所有的企业，只能说是有国有资本投入的企业，国家作为所有者，不拥有企业，而是拥有企业中的资产所有权。按照积极探索国有资产有效的经营方式和使股份制成为公有制的主要实现形式的改革精神，沿着上述三个方面推进改革，在不久的将来，形成以管理公司董事为主的管人、以行使股东权利为核心的管事和以管股权为核心的管资产三统一的国有资产管理体制，前景应该是比较清晰的。
上述分析表明，作为我国20多年来探索国有资产管理体制改革的最新实践成果，十六大确立的国有资产管理体制改革框架，其历史进步是突破性的，方向是明确的。对调整国有经济布局与结构，确保国有经济的控制力、影响力与带动力，深化国企改革改革，都具有直接的推进作用，改革方向是符合完善的社会主义市场经济体制内在要求的。
（二）的国资管理体制的局限性
由于我国国有资产形成历史和国资管理体制改革历史沿革的特殊性，特别是国有企业形成、发展和改革历史特殊性，本次改革在彻底实现“三分离”方面还存在以下难题。
1.目前情况下政府公共管理者职能与国有资产出资人职能难以完全分开。从制度上说，改革后的国资监管部门只履行出资人代表职责，确保被授权监管经营的国有资产保值增值。但由于我国国有资产管理体制历史沿革的特殊性决定，本次改革只是深化国有企业改革的重大战略举措。目前国有企业没有成为真正的市场化法人主体，没有形成真正的具有现代企业制度的公司，国有资产监管部门还肩负着进一步深化国企改革的历史任务。我国国有企业形成历史原因及演化发展的特殊性，决定了深化国企改革，不仅包括推进公司股份制改革、完善公司内部机制、完善公司法人治理结构等制度性改革任务，更重要的是还要分离办社会，分流职工，为调整国有经济布局进行国有企业兼并重组、国有资本退出中的社会补偿等问题。因此，对目前的国有资产监管机构来说，最重要的不是如何行使出资人职能的问题，而是如何通过加快国企改革尽快使企业成为市场法人主体使其能够履行出资人职能的问题，这一改革过程中国有资产监管机构行使的大部分职能是政府公共管理职能。因此，目前情况下的国有资产管理机构职能的设定，应该进一步明确，进—步精细化。
2.管人机制尚难以完全摆脱原来政企不分的问题，需要进一步完善。作为出资人或所有者，管人的主要方式是根据在企业中的资产比例委派公司董事或董事长。董事或董事长按照公司章程代表出资人的履行职责，并承担相应的责任。但由于国有企业公司制改革远没有完成，国资监管机构监管的企业，代表国有资产出资人的董事或董事长委派依然是组织任命，具有几乎完全的行政色彩。这种模式既无法保证最有经营能力的人成为董事或董事长，又无法使委派的董事或董事长对资产保值增值负责，因为经营失败的最大责任就是撤职或调离，这与国有资产经营中的潜在收益相比微不足道。
3.管事权与管财权不明确、不完善，使国有资产经营与企业生产经营无法完全分离。所有者事权主要指重大事项决策权匡大投资决策权、资产及其收益的处置权等）。中央、省、地三级国有资产监管部门，虽然明确规定管人、管事、管资产相统一，但在企业投资决策上，仍然要经各级发展改革部门审批，财产收益和处置受财政部门的审批。这使得事权不完整，使作为所有者代表的国有资产监管部门拥有的财产所有权不完整。一方面，不利于国有资产监管部门行使出资人权力和保障出资人利益，另一方面，使出资人财产所有权与企业法人财产权无法实现彻底分离，进而从另一个层面回归到原来的政企不分状态，导致国有企业激励约束机制建设无法到位，使对国有资产经营的业绩评价流于形式。
4.缺乏有效的国资运营平台。两级架构模式使国有资产监管部门与所监管企业直接发生事务性联系。经营国有资产的方式应该由对实物形态的具体资产经营转为对价值形态的国有资本的经营，国有资产监管部门直接对应的应该是资本经营公司或大型投资性公司，国有资产监管部门通过授权给这些投资性公司，由其负责经营价值形态的国有资本，具体经营性企业实现市场化合约。但从目前国有资产监管部门面对的企业看，都是经营实物资产的生产性企业，纯粹经营价值形态的资本型公司还没有。因此，两层架构模式尚缺乏有效的国有资本运营平台，它既无法实现国有资本的高效运营，又不利于国有资产监管部门与企业形成合理的市场化合约关系，反过来进一步强化了政企不分的运行格局。
5.中央——地方两级国有资产监管机构权责界限划分模糊，缺乏科学的协调机制。中央级国有资产监管机构和地方性国有资产监管机构，分别作为两级政府国有资产所有权代表，与所监管企业的关系均为出资人与企业的关系。由于两级国资监管机构分别代表国家履行出资人的职责，加上地方国有资产形成过程和利益的相对独立性，两级国资监管部门之间并不存在必然的隶属关系或上下级关系。中央级国有资产监管部门对地方国有资产监管机构的“指导与监督”，不是变相的公共管理职能，而应是确定的两级出资人代表的权利边界。但从目前情况看，无论是在十六大报告、十六届三中全会决定及《企业国有资产监管条例》中，还是在国资监管体制的改革“三定”方案中，既没有对两级监管机构的权责界限予以明确规定，也没有设计两级监管机构相互协调的可操作性机制。这不利于进一步推进国有资产管理体制改革。
三、进一步完善国资管理体制的建议
（一）以股份制改革为核心加快深化国有企业改革。加快深化国有企业的改革，目标是使企业成为真正意义上的市场主体。而要使企业真正成为市场主体，首先要完成的基础性配套改革是国有企业的社会负担剥离和社会保障制度体系建立，同时，加快国有银行的商业化改革步伐，推进国有商业银行的股份化改革和上市工作，提高银行作为债权人在国有公司股份制改革过程中及改革后的公司治理中的地位与作用。与此同时，大力推进国有公司的股份制改革，可以采取多元母子公司体制、合资、引进战略投资方、上市等形式投资主体多元化，使股份制成为国有公司主要形式。
（二）推进国有资产经营者选拔任用体制改革。国有资产出资人代表选人，选错了或者选人出现重大失误应该付出代价，代价就是要承担连带责任。同时，加大公开和市场化选择经营者的力度，面向社会和体制外招聘国有公司的经营者，招聘过程要适度公开，让社会了解和参与度逐步提高。只有这样，才能保证选人的人真正负责，才能使真正有能力的人脱颖而出。
（三）按照税利分流、分管、分用原则，建构国有资产监管事权与财权机制。国家财政的基本职能是凭借政权力量实现既已形成的社会财力的分配，而国有资产所有者职能是实现国有资本的保值增值，两种职能不分必然使企业财务成为国家财政的附属物，从而使独立的企业法人财产权无法真正形成，投融资体制无法真正改变，也无法实现国有资产独立的产权经营。根据十六大精神，国资委负责国有资产保值增值，编制和执行国有资产经营预算应是国资委职能的一个部分，国有资产收益应纳入与公共财政预算相独立的国有资产经营预算。两种预算分开的实质是国家公共财政与国有资产管理两种职能的分开。国资委编制的预算应提交全国人大审议批准。因此，我们认为，应通过相应的法律法规明确规定：国有企业税后的利润及国有资产变现收入不能上交财政，而应由国有资产监管部门根据国家的产业政策和资产经营公司进行有选择地再投入，使国有资本和国有企业经营效率得到提高，从而使国家税收提高。
（四）按照确保国有资本合理流动的原则构建国有资产运营主体，强化国资运营功能，构筑科学的运营平台。根据国有资产的不同类别和经营方式，设立相应的国有资产经营机构：一是国家授权的经营机构（授权经营机构），主要经营作为股权的国有资产和少数国家持股企业中作为债权的国有资产，由于授权经营机构要在企业中代表国家行使出资者的权利，必须是能够进行独立经济核算的国有独资性资本经营公司或投资公司，国资委与授权经营机构之间应是上下级关系。二是国家委托经营国有资产的机构（委托经营机构），主要应是金融中介机构，可以是国家银行，也可以是非国有的其它金融机构，所有国家不持股企业中以债权方式经营的国有资产应委托给这些机构经营，国资委与委托经营机构之间是市场委托关系。因此，我们认为，符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制架构应是三层：一是国资委，二是大型资本运行公司，三是市场化的股份制公司。其中，第二层最为重要，它是实现政府与企业真正分开的关键，国资委的主要精力应该放在这一层面。
国资委应设立专门的监督机构，负责对授权经营机构和委托经营机构进行监督。国资委可以根据需要向经营机构派出监事会。监事会有权获得授权经营机构的一切财务信息，并就授权经营机构管理层的任免事项向国资委提出建议。国资委的监督机构还可以根据需要，委托承担无限连带责任的社会中介机构对授权经营机构的财务状况进行审计和评价。
（五）完善法规，明晰两级监管机构的协调定位。要以明确两级国有资产监管的权利范围为核心完善法规：一要确定国有资本控制的范围。明确需要国有资本控制（需要国家独资或控股）的领域或行业，使国有资本进一步向这些领域或行业集聚，其他领域或行业的国有资本则可以逐步退出。从而能够目标明确地实施国有经济布局结构的战略性调整和国有企业的战略性改组，提升国有经济的整体素质。这种控制范围的确定可以采用目录形式。二要确定国有股转让的原则、程序及收益的使用办法等等。三要建立国有资本经营预算的格式和内容。各级国资委按照国务院国资委统一确定的内容和格式编制预算，经同级人民代表大会审议通过。资本经营预算同一般公共预算和社会保障预算之间的资金转移关系应由同级人代会决定。
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