为什么要对环境政策进行评估？——关于环境政策评估九大问题解答，本文主要内容关键词为：环境论文,政策论文,九大论文,问题解答论文,为什么要对论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
什么是环境政策评估？
环境政策评估是指依据一定的标准和程序，对环境政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种制度行为。
长期以来，人们只顾无休止地制订、颁布这样或那样的环境政策，对环境政策的效果如何，所知甚少，缺乏关心。这种只问耕耘、不问收获的态度固然有体制的原因，但也与人们缺乏对环境政策评估重要性的认识有密切的关系。环境政策评估是指依据一定的标准和程序，对环境政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种制度行为，目的在于提高环境政策的可实施性，降低环境政策的实施成本，为环境政策改进和制定新的环境政策提供依据。
环境政策评估与战略环境影响评价、可持续发展影响评价关系极为密切。环境政策评估的开展有利于推动可持续发展影响评价的开展。
环境政策评估的主要内容是什么？
环境政策评估主要是指对环境政策实施的有效性所进行的评估，包括效果评估、效率评估和影响评估、综合评估等方面。
按照评估活动是在环境政策执行之前还是之后，可以将环境政策评估分为预评估和后评估。环境政策预评估是在环境政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。这种从单纯的事后检测变成事前控制的工具是政策评估领域的一次重大突破。环境政策后评估是环境政策执行完成以后对环境政策效果进行的评估，旨在鉴定人们执行的环境政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识环境政策效果成因，以求通过优化环境政策运行机制的方式，强化和扩大环境政策效果的一种行为。
环境政策评估主要是指对环境政策实施的有效性所进行的评估，包括效果评估、效率评估和影响评估、综合评估等几个方面。
效果评估也称结果评估或者是目标评估，是指对政策制定时原来预定的目标的实现程度进行评估。政策效果评估要对照原定目标完成的主要任务或指标，检查政策实际实现的情况和变化，分析实际发生改变的原因，以判断目标的实现程度。效果评估的另一项任务是要对政策原定决策目标的正确性、合理性和实践性进行分析。在有些情况下，一些政策原定的目标可能不明确，或是不符合实际，在评估时也要给予分析。
政策效率评估是对环境政策结果和政策投入之间的关系所做的评估。在可能的情况下，最好要对环境政策的各个方案都进行效率上的评估。
环境政策付诸实施，产生了对环境—社会—经济系统的影响。对于这一系统各个因素来说，可以进行专题评估；对于整个系统或者包括多个因素的子系统(如社会系统)来说，需要进行影响的综合评估。环境政策的影响评估，需要特别关注环境政策对社会、经济方面的影响评估。
环境政策评估的标准有哪些？
环境政策投入、环境政策效益、环境政策效率、环境政策公平性和环境政策回应度。
环境政策评估活动实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，必须要有一定的价值尺度，这个价值尺度就是评估标准。环境政策评估标准决定于评估目的，与评估者和评估方案密切相关。但它又具有客观性，不是评估者可以随意设定和废除的，它必须客观地反映社会对环境政策的要求。环境政策评估标准对于政策评估的正确性和科学性非常重要，可以说，没有正确的评估标准，就没有正确的政策评估。
一般而言，环境政策评估标准应包含以下几个方面：环境政策投入、环境政策效益、环境政策效率、环境政策公平性和环境政策回应度。
环境政策投入。确定环境政策投入这个标准的目的，是要衡量一项环境政策所投入的各类资源的质和量，实际上是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是环境政策成本的评估。在一般情况下，决策者和执行者为达到环境政策目标而采取的行动和投入，是实现环境政策目标的有效途径。因此，环境政策投入是评估环境政策的一个重要标准。
环境政策效益。环境政策效益是指达到环境政策目标的程度以及对环境—社会—经济系统的实际影响。这个标准主要关注环境政策的实际效果是否与理想目标相符，在多大程度上相符，还存在多大的距离与偏差。
环境政策效率。环境政策效率是环境政策效益与环境政策投入之间的比率。确定环境政策效率的目的是要衡量一项环境政策要达到某种水平的产出所需的资源投入量，或者是一定量的环境政策投入所能达到的最大价值，它表现为环境政策效益与投入量之间的关系和比例。
环境政策公平性。环境政策公平性是指在环境政策执行后导致与该环境政策有关的社会资源、利益及成本公平分配的程度。
环境政策回应度。环境政策实施后满足特定社会团体需求的程度就是环境政策回应度。确立这一标准，目的是要从总体上衡量环境政策对社会的宏观影响。
环境政策评估有哪些过程？
环境政策评估一般都要经过准备、实施和结束3个阶段。
环境政策评估是一个动态过程，是一种有计划、按步骤进行的活动。环境政策评估一般都要经过准备、实施和结束3个阶段。
准备阶段。周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估工作得以顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比较充分，就能抓住关键问题，明确评估的中心和重点，避免盲目性。准备阶段的主要任务包括：确立评估对象、制订评估方案、组织评估人员。
实施阶段。实施评估是整个环境政策评估活动中最重要的阶段，其主要任务是利用各种调查手段全面收集环境政策制定、政策执行、政策影响、政策效益等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运用相应的评估方法，并有可能采取公众参与的形式，对环境政策进行评估，最终做出评估结论。实施评估阶段的主要任务包括：广泛收集环境政策信息、综合分析环境政策信息、综合运用相应的评估方法以及公众参与。
结束阶段。环境政策评估的根本目的，形式上表现为得到评估结论，实质则是为了优化环境政策的投入机制，排除环境政策运行中的弊端和障碍，增强环境政策的效力。因此，得出评估结论不是环境政策评估工作的结束，还要撰写评估报告，以书面形式，提交给有关领导或部门，以便应用于实际的环境政策过程，为政府的科学决策服务。环境政策评估报告是评估结果的汇总，其内容要以环境政策本身的价值判断为基础，对评估过程、方法及评估中的一些重要问题进行必要说明，并提出建议。
环境政策评估的步骤是什么？
政策描述、政策方案识别、分析范围的界定、评估方法的选择、政策方案结果预测、政策方案的比较、最佳方案的选择、监控与后评估系统的设计。
根据国内外的经验，具体实施环境政策评估时，一般按照以下这样几个步骤：
政策描述。政策描述需要指出制定该政策的社会背景，特别是对政策目标的描述，在评估中被考虑的各种因素、指标和应用方法往往要依据政策目标而定。在有些情况下，有关政策的基本情况非常清楚；而在另外一些情况下，特别是在政策制定的早期阶段，有关政策的基本情况不是让人一目了然，需要进行调查。
政策方案识别。政策方案描述了达到政策目标的不同途径，或者是实施政策目标的行动计划。这些行动计划将对环境—社会—经济系统产生影响，可能会或者实际上引起一些变化。正是这些变化或影响将被评估(预评估或后评估)，以确定最佳的政策方案，或者是确定已实施政策的真正效果。
分析范围的界定。分析范围的界定包括识别环境政策对环境—社会—经济系统的影响，确定被选择来评估政策方案影响效果的关键指标。而这些指标能够被用来度量环境质量改善的程度、社会经济方面的费用以及政策实施的成本等。分析范围的界定还包括定义政策方案的空间范围(如实施区域)和时间长短(如执行时间)。实际上，这些因素也将影响对关键指标的定义。
评估方法的选择。环境政策评估方法是环境政策评估过程中所用方法的总称。由于评估对象往往涉及到很多的因素，复杂程度也较高，因此，若要环境政策评估按照严格、精确的方法进行还有不少困难。同时，我们也很难确切地区分哪些方法适用于政策效果评估，哪些方法适用于政策效率评估，以及哪些方法适用于政策影响评估。某些方法同时可适用于这3个方面的政策评估，而某一方面的政策评估同时需要多种方法的配合。总体上说，所选择的(一组)评估方法应尽量具备如下特点：能够识别政策方案的影响；能够度量政策方案的影响效果；能够度量政策方案的效率。
政策方案结果预测。在预评估中，预测政策的影响效果常常是最困难的一步。评估方法也决定了如何来选择评估指标。当然，评估方法必须能够预测这些指标将随着不同的政策方案而改变的情况。
政策方案的比较。得到每个政策方案的预测结果后需要进行比较。一些评估方法将对若干方案的预测结果进行大小比较，或者是全面的等级排列，如效益/费用比的排列。
最佳方案的选择。最佳方案根据比较结果确定。相对而言，这样的方案本身能够体现基本国策的精神，符合国家总体发展战略目标；能最大限度地实现政策目标；消耗的政策资源较少；实现政策目标的风险程度较小；实施过程中产生的副作用较小。
监控与后评估系统的设计。在预评估中，监控与后评估(跟踪)系统必须保证能够收集到必要的信息，为以后的后评估做准备。
环境政策评估的主要方法有哪些？
社会调查法、预测分析法、定量化技术、对比分析法、逻辑框架法和经济评估方法。
环境政策评估的方法多种多样，而且这些方法具有广泛的适用性。评估环境政策效果的方法，也可能会用来评估环境政策的影响；反过来说，评估环境政策影响的方法，也可能会用来评估环境政策的效果。用来评估环境政策效率的经济评估方法同样可适用于环境政策效果与影响的评估。针对环境政策评估方法体系，从方法论角度划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法，或者是经验分析与演绎推理相结合的方法；从精确程度的角度划分，可以是定性分析的方法，也可以是定量分析的方法，或者是定性分析与定量分析相结合的方法；从评估工具的角度划分，可以是传统的方法，也可以是现代的方法，或者是传统与现代相结合的方法。
环境政策评估中的一些较实用的方法包括：
社会调查法。社会调查法的具体种类很多，常用的社会调查法，从调查对象分类包括公众调查法、专家调查法等；从调查方式分类包括访问法、问卷法等。实际工作中，常常采用一些混合的调查方法，如将专家调查法与问卷法结合起来。
预测分析法。预测分析方法是指根据具体的预测目的、要求和预测对象的特点，为取得科学的预测结果而使用的研究手段和分析技术。目前预测分析方法已广泛用于政策评估特别是在政策预评估中。根据环境政策评估的特点和预测学原则，环境政策评估主要采用的预测技术包括定性预测、约束外推预测和模拟模型预测等。
定量化技术。在进行环境政策的社会、经济影响评估中，采用的定量化评估方法主要包括统计分析法、综合评估法、线形规划法、层次分析法、数据包络分析法和基于理想解的排序法。
对比分析法。前后对比分析是环境政策评估的基本思维框架。通过环境政策执行前后有关情况的对比分析，从中测度出环境政策的效果及价值。它通过大量的参数对比，使人们对环境政策执行前后情况的变化一目了然。这不仅可以帮助人们了解环境政策的准确效果，还可以帮助人们认识环境政策的本质和特点。目前，这种方法主要有以下4种设计：简单“前—后”对比分析、“投射—实施后”对比分析、“有—无政策”对比分析和“控制对象—实验对象”对比分析。
逻辑框架法(LFA)。这是美国国际开发署(USAID)在1970年开发并使用的一种设计、计划和评估的工具。逻辑框架不是一种机械的方法程序，而是一种综合和系统地研究和分析问题的思维框架。在环境政策评估中采用它有助于对关键因素和问题做出系统的合乎逻辑的分析。
经济评估方法。经济评估方法如费用效益分析方法、费用效果分析方法、价值评估方法以及一些计量经济学评估方法在政策评估中得到了越来越广泛的应用。特别是费用效益分析方法(一般用于政策效率的评估)、费用效果分析方法(一般用于政策效果的评估)和价值评估方法(一般用于政策的经济评估)已成为政策评估的重要工具。
怎样进行环境政策评估？
案例：关停小造纸政策的社会经济影响评估
造纸工业属国民经济的基础原材料产业。纸和纸板的消费水平，已成为一个国家现代化水平和文明程度的重要标志之一。但是中国造纸原料以非木材纤维为主，存在着木浆比例小、企业规模小、中高档纸种生产能力小、对环境污染重等“三小一大”的突出问题。为了控制造纸工业的环境污染，中国政府于1996年前后出台了关闭小造纸的一系列政策，其中主要是1996年8月3日发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中规定的有关政策。我们统称这些关停并转小造纸的政策为“关停小造纸”政策。
遵循上述评估程序和步骤，中国环境规划院在“十五”初期采用费用效益分析方法，对“关停小造纸”政策的社会、经济影响进行了评估，得出如下结论：
政策目标基本实现。根据截止到1997年5月31日的统计结果，全国根据国务院1996年的“决定”关闭了5933家小造纸企业，实际关停的小造纸占应关停小造纸的92.3％。因此，就全国而言，“关停小造纸”政策的目标已经实现。
付出了一定社会经济成本。实施“关停小造纸”政策实际发生的社会经济成本大约为415.8亿元，其中企业产值损失、政府操作成本和社会间接成本分别为409.3亿元、593.3万元和5.94亿元。
产生了明显的经济、环境效益。5933家小造纸企业的关停相当于每年削减了106.8万吨COD，每年减少排放造纸废水27.2亿吨，并产生经济收益438.5亿元。包括水体功能效益213.5亿元，水资源节约效益150亿元，节省能源75亿元。这些收益还不包括由于环境质量改善而引起的居民健康和生态环境改善所带来的经济价值。
造成了一定的社会影响。“关停小造纸”政策的社会影响主要包括对地方经济发展和财政收入的影响、对纸品市场价格的影响、对农民收入和就业的影响以及对社会稳定的影响等方面。其中既有正面影响，也有负面影响。
假设我们只考虑企业所得税，企业所得税的税率统一按16％计算，那么关停小造纸企业可能减少国家税收收入约65亿元。
根据对淮河流域的调查，关停政策对纸品价格影响不大。
对不同的利益群体，关停小造纸厂产生了程度不同的影响。对造纸行业本身来讲，从长远看，可以认为没有什么负面影响，而且关停为造纸行业提供一个行业更新改造和产品升级换代的契机。对小造纸厂的早期投资者来说，影响不大。但是对1994年和1995年投资甚至1996年初投资的小造纸厂，投资者可能还没有收回投资成本。因此，对这些投资者影响较大。对于造纸厂雇员，关停将造成就业机会的丧失，从而影响他们的收入。对当地农民，关停小造纸厂造成就业机会和农作物副产品市场的消失。对一些小造纸厂比较多的乡镇和村，关停小造纸厂对乡镇政府和村委会的财政收入有很大的影响。
评估过程可能会受到哪些限制？
环境政策影响的多重性、政策目标的清晰程度、评估机构资格和评估人员的水平、资源的丰富程度。
环境政策的社会、经济影响评估是在对环境政策目标进行科学的价值判断，对评估边界进行清晰的界定，对评估方法进行准确的遴选，在多名具备专业知识的技术人员参与、多部门的协作，并在大量的资金支持下，依据既定的标准、按照一定的程序和步骤开展的复杂的系统工程。
也正是因为环境政策评估的这种复杂性，使得评估会受到一些主客观因素的限制，从而评估结果通常只能实现次优而非最优。
这些限制因素主要包括：环境政策影响的多重性、政策目标的清晰程度、评估机构资格和评估人员的水平和资源的丰富程度。
环境政策影响的多重性。一项环境政策的实施，产生的影响都是复杂而且多样的。因此，政策影响的复杂性决定了环境政策的评估结果有可能不完全，内容会有所缺失，评估结论也存在一定的不确定性。
政策目标的清晰程度。在我国，一些环境政策尤其是环境规划，政策目标并不十分清晰，仅仅是对政策目标进行了一些泛泛的定性规定，并没有明确的定量指标。另外，某些规划目标能够在规划期内实现，但有些规划目标是要在规划期结束后才能够实现的，规划目标的实现滞后于规划措施的实施。政策目标的不清晰，会直接影响评估结果的准确性。
评估机构资格和评估人员的水平。环境政策和规划的制定者评估政策或规划的社会经济影响不是很合适，难以保证评估结果的准确性与客观性。此外，由于不同机构资源限制和评估人员的水平差异，即使对相同的一个结果或事实，做出的解释和价值判断都可能不同，有时甚至完全相反。
资源的丰富程度。建立科学准确的评估方法也需要充足的资金和技术储备，这些资源的丰富与否毫无疑问会影响评估结果的准确性。
怎样完善环境政策评估？
形成制度化的环境政策评估机制，建立独立的环境政策评估机构，建立良好畅通的反馈机制，加强评估技术方法研究和评估技术人员培训。
目前，我国环境政策评估的开展具有很大的随意性，仅针对较少的环境政策开展了评估，并没有形成规范化的评估制度。今后应从法律法规的角度对环境政策评估加以规定，使评估工作真正成为政策过程的一部分。
建立独立的环境政策评估机构。目前我国还没有专业独立的环境政策评估机构，环境政策的评估主要由官方的环境政策研究评估机构来完成，直接为政府的政策制定与改进提供合理的建议。但是，官方的环境政策评估机构其定位是为政府服务，或多或少地受到政府意志的影响，其评估结论必然会带有一定的主观性。今后应该积极发展独立的、第三方的环境政策评估机构，实现官方评估和外部、独立评估的有机结合，以确保评估结果的科学性与客观生。
建立良好畅通的反馈机制。环境政策评估的目的就是为政府提供政策制定与改进的建议，提高政策制定、执行的效率。因此，应建立渠道畅通的环境政策评估结果反馈机制，将评估结果及时反馈给决策者以为他们改进政策制定、做出新的决策提供参考。
加强评估技术人员培训与考核。评估技术人员的专业水平直接关系到评估结果的质量。因此，必须加强对政府决策人员和评估人员的教育、培训，使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法；考虑实施评估人员的执业资格证制度，以保证评估人员的专业水平。
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