加拿大石油税费政策的制度分析，本文主要内容关键词为：加拿大论文,税费论文,石油论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
石油税费是国家参与和调节油气资源收益分配的重要方式，油气资源收益的分配与该国制度密切相关。从制度经济学和政治经济学角度分析国外石油税费的制度因素和制度变迁过程，对于深入理解石油税费所体现的经济关系，促进我国石油矿业制度改革，具有十分重要的意义。在世界各产油国中，加拿大因其国家政治体制和油气资源分布的特殊性而具有独特的石油税费制度，是极好的分析研究对象。
一、加拿大石油工业概况与制度背景
1.石油工业概况。油气工业起步早，在20世纪50年代得到大规模发展，并成为世界上较大的石油生产国。从1953年起，石油取代了煤的地位，成为加拿大最重要的能源。1973年原油产量达到9899万吨高峰。加拿大既是油气生产大国，又是消费大国，1984年前其消费量一直大于产量。1988年天然气产量为1129亿立方米，占世界第三位。 1996 年产油9099万吨，剩余探明石油储量66749万吨。剩余天然气探明储量19277亿m[3]。加拿大地域辽阔，石油生产和消费的区域分布极不平衡。油气资源主要分布在西部三省，并主要集中在阿尔伯达省。1987年加拿大98%的油气产量来自西北三省，阿尔伯达省占全国的85%。然而人口和制造业都集中在东部各省。
2.联邦体制、资源产权和管理体制。加拿大原是英国殖民地，独立后成为联邦制国家，由10个省、两个地区组成，为英联邦内的一个自治联邦国家。资源产权制度继承英美法系，矿产资源所有权实行的是土地所有权体制。根据联邦宪法，各省公地的矿区和石油天然气资源归各省政府所有，联邦政府拥有其属地的油气资源所有权。虽然私人土地上的油气资源为私人所有，但其比重极小，所以加拿大油气资源基本上为联邦和省政府所有，而且主要为阿尔伯达省所有。（注：据此，本文的讨论围绕联邦与阿尔伯达省之间的关系展开。）在联邦体制下，宪法规定省政府和联邦政府之间在资源管辖权和责任上有明确分工。根据油气资源所有权在联邦、省之间的分布和油气资源在地区间的分布情况，其油气资源管理体制采用了联邦和省两级管理体制：联邦政府及有关部门除管理联邦所属的油气资源勘探开发，协调其与油公司间利益关系外，还负责协调东部消费省与西部资源省间的资源利益关系。资源省政府及省能源部负责管理省属油气资源的勘探开发，对全省各地的勘探开发生产均进行监督，协调与油公司间的利益关系。
3.市场化的矿业体制。在阿尔伯达省，政府不直接参与石油工业的投资经营，石油资源一直由私营机构进行开发，政府的主要作用是提供一个能使个人和石油公司利用其技术、风险资金获得利润的商业环境。省的石油立法除保证对资源的勘探、开发有着足够的控制外，重在吸引各种各样的投资者进行勘探和开发，外国公司可以与加拿大公司在同一条起跑线上竞争。政府鼓励竞争，认为让更多的公司参与竞争，能发现和得到更多的石油天然气。因此，除因环境保护禁止勘探的地区外，其他地区均可由经承认的任何个人或公司从事地球物理勘探。但在打探井和开发之前，每家石油公司都必须拥有油气权利独占协议。通过招标竞争，现金红利报价最高的公司获得石油天然气协议或租约。到1988 年3月，阿尔伯达省与石油公司有近56500 个油气协议（石油公司之间还签有大量的协议）和近2000家石油公司。
4.政府与私人企业之间的关系。在阿尔伯达省，有三个相互关联的油气资源开发利益集团：第一，拥有社会和矿业管理公权权益和资源所有者权益的省政府；第二，取得资源开发经营权益的“石油界”，包括拥有皇室油气协议的石油公司和为石油公司服务的承包商；第三，向石油界提供资金、拥有投资者权益的国际、国内各种财团。在政府与“石油界”之间存在着各种石油协会或中介组织，分别代表不同类型的石油公司和作业服务承包商。政府主要通过各种听证会与“石油界”打交道，协会起着沟通政府与企业的桥梁作用。财团主要就具体问题同单个公司交涉，但有时也同政府打交道。
二、阿尔伯达省所有者收益实现的制度分析
1.资源所有者收益取得方式。在市场经济国家，目前常见的资源所有者收益取得方式包括矿区使用费、租金、定金花红等。在阿尔伯达省，政府是主要的资源所有者，因而极为重视对自身利益的维护和资源的保护。加之其石油工业发展历史长，所以具有完备的油气协议以确定所有者和生产者双方的责权利，而且矿区使用费通常由政府部门根据产量、价格等因素适时调整。在招投标和签定协议时，协议条款和矿区使用费不是招标时要确定的内容。在阿尔伯达省，现金红利是招标时石油公司竞价的标的，其高低视资源条件和竞争情况确定，政府将石油天然气勘探开发许可证授予报价最高者。
2.矿区使用费的演变。早期，阿尔伯达省采取按产量或收入的单一百分比征收省皇家矿区使用费。随着五、六十年代国际政治经济格局的变化和石油价格的提高，政府作为资源所有者在资源收益分配方面取得更大的决定权。1962年阿尔伯达省修改了矿区使用费制度，用以反映生产井的产量，矿区使用费率为8%至16.667%。随着70 年代油价的上升，1974年又设立新的矿区使用费制度，以敏感地反映油价和产量的变化；同时为鼓励开发新的储量，规定1974年4月1日以后发现的油气田为“新”油田，之前发现的油气田为“老”油田，新油田因资源条件较差其矿区使用费率相应较低。在高油价时期，矿区使用费最高者可达45%。在油价回落的1986年，又对矿区使用费按新的价格进行了修改，修改后的矿区使用费率情况如表1。
表1 阿尔伯达采油井的矿区使用费率（1986年11月）
项目
油气井生产率矿区使用费率%
油(桶/日)气(m[3]/日)老油田新油田
高 20
126 11.8
8.7
中 60
375 28.8 21.4
低 200 1260 36.1 26.8
1992年又对矿区使用费制度作了进一步完善：规定对1992年9 月底以后开发的油田收取较低的矿区使用费，以反映油田资源条件差异；重油的矿区使用费率也较非重油低，以反映原油品质差别。这使矿区使用费的计算更能敏感地反映产量、价格、油品及油气藏发现日期（反映资源地质条件）的差异，以便在低油价时期更好地调节资源所有者与油公司之间的利益关系。此外，为鼓励开发边际油田，充分利用储量资源和提高采收率还制订矿区使用费减免政策。如：对停产一年以上的井，重新开井所产油减免一年矿区使用费，在1993年2 月以后重新开井的可减免两年；对利用三次采油技术所产出的油，在投资回收前，可减免矿区使用费率的4%～5%。到1996年，阿尔伯达省矿区使用费率的上限为25%。由阿尔伯达省矿区使用费的演变可以看出：尽管矿区使用费是省政府收入的主要来源，政府要从资源收益分配中取得尽可能多的收入，但政府或所有者与生产者在利益分配上是相互依存的，因而不能“杀鸡取卵”，关键的是合理调节政府与生产者的利益关系。而且矿业是影响阿尔伯达省社会经济发展的重要产业，为了矿业的稳定发展和省政府长期收入的稳定，应使石油公司得到合理的利润率。因此，经过资源所有者与石油公司关系的不断协调，在不断改进的基础上形成了比较完善的对资源条件、产量、价格反映比较灵敏的矿区使用费机制。这是非常值得我们借鉴学习的。
三、联邦石油政策及其演变的制度分析
1.基本制度与利益调节政策。（1 ）基本制度：分税制和自由贸易制度。在实行联邦制度的加拿大，同时实行了与事权相应的分税制。联邦政府、阿尔伯达省政府均征收所得税、石油产品增值税和销售税。联邦政府同时向开发联邦资源的油公司征收联邦矿区使用费，省政府也征收私有土地油气税。为协调与企业的关系，所得税率经常调整。联邦所得税在1987年7月以前为46%，1987年7月以后到1988年5月为45%， 1988年6月以后为38%。在阿尔伯达省，省所得税率1987年4月前为11%，以后为15%。1996年联邦所得税为28.84%，省所得税为14.5%。 加拿大奉行自由市场经济原则，因此在油气产品市场和贸易方面，政府坚持市场对资源有效配置的基础调节作用。作为主要油气产地的阿尔伯达省从自身利益出发，更是极力坚持自由贸易原则，因此对石油的国内和国际贸易，联邦政府的限制作用有限。同时，由于地域辽阔和石油生产与消费分布的不均衡，西部石油生产地远离东部石油消费地，西部向邻近国家出口和东部从国外进口，可获得较高的经济效益。因此，目前加拿大每年有大量石油出口和进口，出口对象主要是美国，进口则来自中东、英国和美国等地。（2）联邦政府调节利益分配的基本政策。 从联邦角度，联邦政府调节的资源利益分配关系，包括政府与企业关系、联邦政府与产油省关系。联邦政府与产油省关系实质上是联邦政府所代表的消费者与产油省间在资源收益上的利益分配关系。在自由市场经济体制下，联邦政府直接干预市场的政策措施极其有限，其可能采取的政策手段显然受到国家制度、联邦和省政府权力分配、生产者地位等条件的制约。在加拿大，联邦政府的政策措施主要有三类：a.所得税及其优惠政策，所得税政策主要是调节政府与企业关系，但在分税制下，它实际上也调节着联邦政府与产油省的资源利益分配。b.石油价格管制、进出口税收与补贴和石油产品消费税政策，它们主要调节生产者、产油省与消费者在资源利益上的分配，也调节政府与消费者关系。c.通过政府投资和资源所有权，直接控制部分油气产品，以增强政府调节市场的能力和联邦政府在资源利益分配中的主动权。
2.石油危机以来联邦政府石油政策的演变。二战后，为加快矿产资源开发，加拿大政府实施了低矿业税率政策，矿业公司所得税低于其他产业公司所得税，以及各种税收优惠减免政策，如折耗优惠，勘查、探矿、基建、投资低税优惠等，这些措施鼓励国内新投资者向矿业投资，促进了矿业在五、六十年代的发展和70年代初的兴旺繁荣。1973年，国际市场油价大幅度上涨，对加拿大东西部省份产生了不同的影响，阿尔伯达省向美国中西部出口大量原油，使其获得高油价带来的高效益；东部各省则进口石油，从而使费用增加。矿业繁荣和公众的态度使联邦政府采取了如下措施：1.为使国内消费油价维持低水平，征收石油出口税，并对石油进口进行补贴；2.在计算矿业联邦所得税时，不允许扣除省矿区使用费、矿产税和生产税；3.逐步颁发取消减免税收优惠的规定。但阿尔伯达省则对联邦政策不满，坚持通过提高矿区使用费来获取高油价所产生的资源收益。两者的矛盾，尤其是不准许扣除省矿区使用费和有关税收，影响到生产者即石油公司利益。为刺激油气生产持续稳定发展，1975年联邦政府提高了国内油价，调整了出口征税及进口补贴，大幅度提高天然气价格，征收汽油特别税。70年代末80年代初国际油价的再度大幅度上升，导致世界经济危机，加拿大经济亦走入低谷。为解决联邦财政困难和能源安全问题，1980年加拿大自由党政府颁布了新能源计划（NEP），主要目的是保障能源安全， 使国家分享油气资源所带来的收益。NEP主要内容是：征收8%的联邦油气生产税；征收天然气联邦销售货物税；通过价格调整，使常规原油的价格受到制约；调整天然气价格，降低天然气与石油的比价，鼓励以气代油；对联邦领地范围油气田的勘探开发，联邦政府享有25%的干股权益，在生产项目中最少应有50%的加拿大石油公司（Petro Canada）（注：加拿大国家石油公司即加拿大石油公司，于1975年组建，受政府委托有权从事石油和天然气资源的开发、经营，燃料的生产、分配、炼制和销售，以及从国外获得所需石油产品供应。）股权。1981年联邦政府与阿尔伯达省达成5年协议，规定1981年1月以前发现的原油为老油，可按每半年一次逐步提高价格，但最高不得超过国际油价的75%，对1981年1月1日以后发现的新油则允许向国际油价靠拢。NEP及自由党高度管制的能源政策，危及油气生产者和西部资源省的利益，自然受到西部省的反对，并在一定程度上影响油气生产者和外国投资者的积极性。1984年9月保守党上台，于次年提出新的受到西部各省强力支持的市场化能源政策，其主要内容包括：全面解除对原油价格的限制，以市场为导向，取消部分油气税。同年10月联邦政府又推出了新的开发地区能源的政策。事实证明，市场化的能源政策能为加拿大油气工业的持续稳定发展提供保证。因此，在自由党于1993年重新上台后，并没有再度实行能源管制政策。
以上可以看出：加拿大石油政策演变是以市场经济制度为基础的，尽管在特殊时期如石油危机所致的高油价时期联邦政府会采取价格管制一类的直接干预措施，但最终市场力量仍要起主导作用，这是不以执政党的政党理念为转移的。联邦政策主要受联邦与省关系的制约，产油省对联邦政策走向起着重要作用。联邦政策的不断改进和完善是代表消费者的联邦政府、代表产油省或所有者的省政府和企业三方为利益分配而进行制度博弈的结果。