污水环保PPP项目的风险管理
——评《PPP项目操作实务 环境保护》
蒋四荣
陈青松 编著
中国建筑工业出版社出版
ISBN：9787112202089
定价： ¥48．00
PPP模式是一种项目建设中较为独特的融资方式，其对项目的实施方式与融资形式进行了优化，由合同关系建立，与政府部门、私人企业存在直接的合作关系，以保证项目参与主体可以通过项目获取利润，形成多赢的经营局面，达到项目的最优化效果。PPP模式作为一种新型的融资模式，与传统意义上的融资模式存在显著差异，PPP模式下项目融资依据并不是投资人的资质，而是根据政府部门政策的支持力度以及项目的预期收益、资产规模等方面来开展融资工作的，并且这一特征体现在PPP项目的整个过程中，政府部门与私人企业对整个项目负责。PPP模式能够在某种程度上降低项目融资风险，通过更加丰富的渠道来吸引社会资本投入到公共事业建设中来。政府部门与私人投资主体通过签订特许经营权的方式来对项目共同负责。所以，当项目遇到任何问题时，政府与私人投资主体可以以平等的地位来商讨解决问题。同时，私人企业主体的先进技术与科学管理方式也能通过PPP模式应用在工程中，这也显著降低了项目的投资风险，增加了社会资本投资公共基础事业的信心。PPP模式推行以来得到了十分广泛的应用，在经济处于下行周期，地方债务压力加剧、政府机构职能转变的情况下，能够让政府与社会资本之间互补不足，形成风险与利益共同承担的合作关系，以最高效、最低成本的方式向公众提供优质的公共服务。PPP模式相对于传统的以政府为主导的基础设施建设投资模式相比优势十分明显，主要表现在以下几个方面：第一，PPP模式能够进一步拓宽社会资本投资渠道，将其引入基础设施或公共服务供给领域，能够获得长时间的稳定回报，有助于推动社会基础设施建设发展。第二，根据发达国家的实践经验，PPP模式下的市场竞争机制与高效的监管方式能够有效提升基础设施或服务的质量。第三，PPP模式不仅仅能够缓解政府财政压力，减少政府债务，让政府的资金能够更多地投放到社会保障等民生行业中。同时，PPP模式还能够推动政府职能转变，更加完善地体现服务与监督职能。第四，PPP模式的引入能够打破部分企业在民生领域的垄断地位，有助于建设公平、开放的市场体系，也能够推动国家的法制化建设。第五，PPP模式能够有效提升工程建设效率，通过应用先进的施工技术来提高施工质量与运营水平。
伴随着社会环境的发展以及“大气十条”“水十条”“土十条”、“智慧城市”“海绵城市”等一系列国家战略和利好政策的出台，我国未来环保市场前景十分广阔。《PPP项目操作实务 环境保护》一书针对我国环保形势、PPP模式如何“接驳”环保、环保PPP的现实困难与风险、环保PPP创新模式以及环保PPP前景等角度进行了分析与研究。另外，《PPP项目操作实务环境保护》很好地将环保PPP具体案例融合到理论研究中，能够让读者更容易接受环保PPP，同时对环保PPP形成更深刻的理解。在环保PPP项目中，污水环保PPP项目是影响民生的重要项目，对我国水资源的严格管理有着重要的现实意义。
污水环保PPP项目是指对生产或生活产生的，却无法直接排放的污水进行处理，使其能够达到相应的排放标准与使用标准的污水环保项目。当前我国污水环保项目的市场成熟度还有待提升，法律法规与政策具有明显的引导特征，并且投资规模相对较大，投资回收时间长，这些特征在一定程度上影响了污水环保PPP项目发展。因此，污水环保PPP项目必须进行高效的风险管理，以保证污水环保PPP项目能够顺利开展。污水环保PPP项目的风险主要有以下几种：①政治风险。污水环保PPP项目是惠及群众的生态环保工程，通常是政府为了进一步优化人们的生活环境所提出的环境治理工程项目。在污水环保PPP项目中政府通常具有优势地位，企业只能按照政府的要求开展项目工程。当前我国PPP项目的立法有待完善，在部分情况下可能出现政府过度承诺的现象，若出现政府违约，企业则会遭受重大损失，且难以补救。②法律风险。污水环保PPP项目的法律风险主要表现为PPP项目政策法规出现调整，污水处理环保行业的相关法规政策出现变化，污水处理环保行业税务政策出现变化，各种优惠政策是否能顺利实现等。《PPP项目操作实务 环境保护》一书提出，2015年2月出台的“水十条”对污水环保PPP项目造成了巨大的影响。该规定明确指出，要提升城市污水治理设备的建造与改良，2020年底前必须符合规定的排放标准或再利用标准，重点区域的城市污水治理设备需要在2017年前达到国家A级排放标准。伴随这一规定的出台，生态环境保护的监察更加严格。③市场经济风险。市场经济风险分为几个方面，一是融资风险。污水环保PPP项目的资本结构中私人企业主体需要拥有合理的股权出资比例与债务出资比例。同时，私人企业主体主要通过银行借贷来进行融资，很有可能出现融资成本过高的情况。二是利率风险。市场利率的变动会进一步影响污水环保PPP项目的收益。三是市场风险。其一是价格变动，由于市场经济出现一定程度的通货膨胀或利率变动导致市场价格出现变化，尤其是利率的上升会拉动贷款成本的提升，导致污水环保PPP项目收益降低；其二是项目唯一性，污水环保PPP项目可能存在与其他环保类项目规划到同一区域的情况，污水处理行业还存在其他企业的市场竞争，不断压低水费价格也会严重影响项目效益；其三是市场需求变化，当前污水处理行业涵盖了生活污水处理与工业废水处理，上游企业排放的数量、排污企业废水量、生活污水的排出量与进水水质浓度的变化是影响污水环保项目运营的关键因素，我国正面临着淡水储备量不断下降的情况，对于污水处理环保项目来说，进水量是否能达到要求存在一定变数。④项目施工风险。一是施工安全，在污水环保PPP项目施工中是否对施工人员进行严格的安全培训，是否签订了安全协议，是否对所有安全隐患进行排查，都是潜在施工安全风险；二是工期风险，工程项目建设中气候环境、设计有误、政府干预等原因都会影响建设工期，甚至导致项目无法按时交付。综上所述，污水环保PPP项目建设存在多重风险因素，污水治理企业在选择PPP模式的时候存在源自不同方面的威胁，也存在部分无法确定的要求，导致风险加大。基于此，要保证污水环保PPP项目顺利开展，需建立完善的PPP项目风险控制体系。
基于污水环保PPP项目进行中的众多风险，可以从以下几个方面入手对其进行管理：第一，政策法律风险防范。政治风险控制方面，污水环保PPP项目在签订协议时要明确列明政府在一般情况下不得干预项目内部具体运作与管理工作。如需政府全部或部分参与，则需要在协议中明确列明参与事务的时间、程度、模式等，并在赔偿、纠纷、争议等相关条款中进行详细规定。为避免政府决策时间过长对项目造成影响，可以在协议中签署相关保障条件，明确政府已经获得所有批准条件。在污水环保PPP项目运作中，若因国家政策调整而影响PPP项目的收益，协议上要明确政府需要给予相关主体的补偿措施或金额。污水环保PPP项目审批后，相关单位要提前做好审批的充分准备以及相关数据资料，以确保项目能顺利通过政府审批。法律风险控制方面，《PPP项目操作实务环境保护》中指出，当前我国PPP项目相关法律法规尚未健全，尤其是覆盖面有待拓展。私人企业为了保障自身利益，可以通过购买保险的方式来分摊风险。若国家相关法律制度发生变动，对私人企业主体造成不良影响，则可以减少损失。在签订污水环保PPP项目协议时要明确罗列各方义务、权利以及出现争端时的解决机制等，最大程度地将政策法规、税务法规等风险降到最低。如2017年出台的PPP规范文件限制了国有企业的融资渠道；又如2018年1月1日出台的《环境保护税法》会对污水环保PPP项目的融资渠道、回报机制造成影响。国家法律政策的出台无法预知，在开展污水环保PPP项目的过程中要做到风险主动规避，提前设想好备用融资方案，积极规避法律风险。第二，市场经济风险防范。金融风险控制方面，污水环保PPP项目的建设周期较长，在签订特许经营协议时私人企业主体要重点关注通货膨胀系数与一系列调价公示，精确合理设置相关界限值，尽可能减少利率变动所带来的损失。如污水环保PPP项目融资渠道中含有外资，则需要在协议中明确设定界限值，避免利率调整造成的经济损失。融资风险控制方面，污水环保PPP项目拟定融资计划的过程中要对可行性进行再三核实，可邀请污水处理行业专家设计合理的融资结构，以控制融资风险。私人企业主体在进行融资过程中，要尽可能拓展融资渠道，并争取更多的优惠政策，尤其是要尽可能争取由政府出面的担保渠道。市场风险控制方面，污水环保PPP项目中私人企业主体在项目经营过程中要购入大量原材料、施工材料等，在这一过程中需要健全市场竞争机制，以提升采购效益。如同时选择多家具备相关条件的商家长期建立采购关系需要在合同中明确列出价格调整机制，避免因市场价格波动而造成经济损失。与政府签订的协议中要约定在特许经营时期中政府不能再批准带有竞争性的项目，避免同行竞争对手出现导致需求量减少与价格降低。第三，项目风险控制。设计风险控制方面，在污水环保PPP项目设计中要充分兼顾污水处理的周边环境，以保证设计技术的先进性、实用性与经济性，尽可能减少设计变更，避免增加成本；施工风险控制方面，对污水环保PPP项目的施工建设进行严格监督，加强对项目成本、质量、工期等方面的控制，督促政府加快配套管网建设，以便污水环保PPP项目能够顺利进行；生产风险控制方面，私人企业主体要成立专业管理部门，应用高效的措施来降低原材料、电量消耗，严格控制成本。
（蒋四荣：广西建工金控投资有限公司 高级会计师）
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