论我国公共安全监管体系创新——以宁波模式为例，本文主要内容关键词为：宁波论文,为例论文,公共安全论文,监管体系论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.114 文献标识码：A 文章编号：1001～5124(2015)05～0112～06 跨年之际，上海外滩发生踩踏事件，公共安全监管难题再次摆在政府和公众面前。①如果政府各部门能够在事前明确各自的职责，社会公众能够广泛参与安全防范，那么悲剧本可以避免。故，如何吸收全国各地的实践经验、建立和创新公共安全监管体系是迫切需要解决的问题。 一、我国公共安全监管体系创新中的难点 无论是自然灾害还是社会灾害，均可能对公众的生命财产、身心健康带来损害。故公共安全关联公共利益，其不像私人物品，具有排他性，任何一个人都可以从安全中获利，因此它属于公共物品。市场无法提供公共安全产品，只有政府才是公共安全的供给者。而公共安全作为政府应该提供的公共产品，如何创新我国目前的公共安全监管体系却是一个难题。 (一)公共安全边界模糊 公共安全的含义，“国际上通常有广义和狭义之分，广义上的公共安全是指不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及社会生产、工作生活安全。它包括整个国家、整个社会和每个公民一切生活方面的安全(从国防安全、环境安全到社会福利保障等)，自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括来自自然灾害、治安事故(如交通事故、技术性事故等)和犯罪的侵害三个部分”。[1]我国学界对公共安全的概念描述比较分散，主要从不同侧面进行描述，有认为“公共安全危机事件是指自然灾害事故、人为事故和由社会对抗引起的社会冲突行为，危害公共安全，造成或可能造成严重危害后果和重大社会影响的事件”；[2]也有人认为“公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种灾难的伤害”。[3] 从上述概念描述可以看出，公共安全事件的发生缘由呈多元化，可能是因为自然因素引起的自然灾害，也可能是因为人为因素引起的群体性事件或违法犯罪，还可能是因为管理不当或管理意外引起的事故。而且这一外延可以根据时间空间的不同进行无限延展，这必然导致公共安全的边界模糊化，给公共安全监管体系创新增加难度，给政府的职责划分带来现实障碍。 (二)社会协同力量不足 在提供公共物品时，需要建立社会管理体系的新型关系。政府从强调行政手段控制转向经济的、法律的多重调节，其他社会组织自觉自愿的合作，相互补充，形成网络状的关系。“这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但是不一定是支配性的作用”。[4]虽然，公共安全的监管体系构建的核心力量是政府，但社会力量广泛的协同参与是社会管理的应有之义。而目前我国面临最大的现实问题是社会管理主体不够多元化，社会组织的培育严重滞后。 生产领域的公共安全，对企业来说，是其保证顺畅生产的前提条件，也是其重要的社会责任。我国《公司法》已经将社会责任列为公司的一个法律责任，但是很多公司以及其他企业均无社会责任的具体举措。据调查，我国企业社会责任的整体水平较低，2014年中国企业300强社会责任发展指数平均得分为32.9，较2013年提升了6.5分，其中仅有4.7％处于卓越者阶段，18％处于领先者阶段，而处于起步者阶段占18％，还有46％的企业处于旁观阶段。[5] 非政府组织是重要的社会管理主体，但我国非政府组织整体上数量少、规模小、基础薄弱，总体上处于萌芽阶段，且面临资源短缺的难题。非政府组织的资金来源一般有三个方面：政府的投入、会费及服务收费和社会捐赠。[6]我国总体经济实力虽然已经比较强大，但由于初级阶段需要建设和投资的项目较多，相较而言政府对非政府组织的财政支持非常有限；而我国全社会还没有形成社会捐赠的文化，捐赠法律制度不健全，非政府组织的募捐渠道窄，导致了非政府组织普遍存在资金短缺。此外，基于我国非政府组织的产生受行政影响较大，很多都是在政府的组织下自上而下而非自下而上产生的，因此其天生就存在独立性和自主性的能力缺陷；其活动展开和功能发挥过程中，政府对非政府组织牵制和干涉较多，逐渐形成了其对政府高度依赖的习惯，并最终导致其对公共安全的灵敏性难以发挥，往往是响应政府号召介入到公共安全治理中。 对于与公众联系最密切的城市社区和农村地区，公共安全监管力量相当薄弱。基层地区一般存在公共安全意识淡薄；公共安全监管主体不明，职责不清；安全基础设施欠缺，缺乏应急措施；居民(村民)参与公共安全监管程度低等问题。 (三)公共安全监管部门之间、政府部门与社会组织之间职责界定模糊 政府居于公共安全的监管体系的主导地位，但是政府部门之间的职责应如何划分界定。 根据我国《安全生产法》，将所有和生产安全的相关的部门，都列为安全部门，但是，法律上并没有具体列举是哪些部门，其各自职责是什么。带来的后果是横向部门之间相互推诿，出现盲区，纵向部分之间上下越位。因此，公共安全监管体系的创新，面临两个最为突出的难题：一是横向管理上的“白区”问题，即由于政府部门之间的分工不同带来的无人管理的空白区域；二是纵向管理上越位管理或管理不到位问题，即分工协作问题，明确市、区县和街道社区(包括乡镇)三级政府部门的范围和边界，同时又建立相互之间的合作关系。 社会组织协同参与公共安全治理，法律上应该确立社会组织的职责。依现代经济法的理论，社会组织处于中间地位，它既是市场的一个主体，可能参与市场经济活动(当然非营利性组织一般不参加经济营利活动)，同时又是监管部门，主要是以自律监管的形式出现。社会组织的协同参与公共安全治理，是其自律监管的一个内容，因此其市场主体和自律监管主体之间在涉及个体利益和公共利益时，往往会存在矛盾冲突。在法律上确定社会组织在公共安全监管中的职责是什么，政府和社会组织之间的分工如何?这些问题在法律中没有明确的答案。但是，公共安全监管体系构建中必须要面对并回答对于政府和社会组织的协同、分工、职责划定的难题。 二、宁波公共安全基层监管体系的实践模式 “严格意义上的公共安全问题，大致可以划分为生产领域的公共安全问题和非生产领域的公共安全问题。”[7]公共安全监管体系创新在宁波的实践模式，以鄞州区、慈溪市、象山县为试点，以生产领域的公共安全为中心展开，各具特色。 (一)鄞州模式：“大安全”理念指引下的基层独立监管机构建设模式 鄞州模式之精髓主要是机构建新和理念履新。其探索始于2005年在各镇乡(街道)设置的安全生产监督站，到2009年设立了正式的镇乡(街道)公共安全监督管理所，并完成了从“生产安全”到“公共安全”的理念更新。 建机构，将基层公共安全监管机构延伸到政府机构末梢。2009年成立的镇乡(街道)公共安全监督管理所，属于事业编制，是一个独立性“实体”。其核定配备事业编制人员2～5名不等，各所配备公共安全巡查员(不一定是事业编制人员)负责具体工作。工作经费由政府财政支持，逐年递增，注重各安监所基础硬件设施建设。公共安全监督管理所的职责范围被细化为10个方面，以负责的辖区为范围，配合区安监、环保、食品药品监督、质监、公安、工商等部门的工作；及时上报本辖区内的公共安全事故和环境污染事件；受区安监等部门的委托，组织开展安全生产等执法活动，及时移交未授权执法的公共安全违法违规行为并配合调查处理。 建机制，完善基层公共安全监管的运行机制。首先，建立目标管理责任制。从区安监局到乡镇安监所，以及各安全监督的各个职能部门，明确管辖范围和公共安全管理的目标，根据“责任到组织和责任到人”“一岗双责”“主管者自行负责”的原则，厘清公共安全工作职责和责任主体。其次，建立一系列行之有效的监督管理制度。其三，强化落实，健全一套完备的保障措施，包括专业团队的保障、依法监管的保障、措施保障等。其四，规范运作，形成一册完善的台帐资料。 促合力，专管与群管相结合，注重社会组织与社会公众的参与。镇乡(街道)公共安全监督管理所加大对基层公共安全的监管力度，加大监督检查的次数和力度，发现问题后及时地开出书面的责令整改指令书。为了延伸基层安全监管的网络触角，充分利用当地的人力资源，在行政村(居、社区)设立农村公共安全协管员，协管员统一纳入安监所管理队伍。他们多项职责合一，对辖区内的安全事项起到发现、检查、监督作用，便于及时发现和解决隐患。在基层的行政村、居委会或社区均组织网络、配备公共安全监管人员及设立公共安全领导机构；各企(事)业单位配备专(兼)职安全管理人员，有些还组建了专门的安全监督管理机构。 (二)慈溪模式：“公共安全、广泛参与”理念指引下的乡镇治理模式 慈溪市的公共安全监管模式是建立在“协调职能加强、管理职能不变、管理人员配强、管理网络延伸”的基本思路上。其在市级设立指导组，在镇级建立“1+1+X”模式，即一个组织协调机构，一支应急救援服务队伍，落实X线工作职责；在村级建立“1+1”模式，即一个公共安全方面的管理组织和一支工作队伍。 重协调，搭建以相互联动为核心的工作协调平台。主要突出纵向联动和横向联动，搭建工作协调平台。在纵向联动的层面，机构设置从上到下共三级机构组织，即市一级设置公共安全监管项目指导组，对全市公共安全宏观指导，乡镇一级则设置公共安全监管领导小组，对上级负责，并对村一级工作进行领导，最基础的为村(社区)公共安全管理小组。层级分明，做到纵向上监管机构设置和监管职责分配无疏漏。在横向联动的层面，主要是解决不同领域安全职能部门的联动问题，突破工作上各自为阵的传统，通过相互联动，排除由于分工带来的无人管理的疏漏，创新既有分工又相互联动的安全监管新模式。 变职能，实现机构职能由监管向协调职能转变。镇(街道)公共安全监管领导小组是一个监督协调部门，其工作机制主要是工作例会制度和重要事项报告制度。例会主要是解决日常工作中责权范围所及的事项中存在的困难和问题，属责权范围之外的重大事项和疑难问题则主要是启用重要事项报告制度。对辖区内的公共安全工作，其协调职责包括：一是服务职责，主要对生产经营活动中的公共安全提供必要的指导和应急救援服务，做好组织和协调工作；二是制度建设职责，将常规性的工作制度化；三是监督及指导职责，督促各线分管领导按照职责分工承担领导和管理责任，督促和指导有关部门和企事业单位开展应急救援演练。 建网络，建立面、线、点结合的公共安全工作网络。公共安全是一个涉及面较广的工作，慈溪市的监管方式中，指导组、领导小组和管理小组负责面上的工作，进行宏观安排。每一条线的工作由专门的职能机构负责，镇一级的各领域安全工作由分管领导分级监管。注重点上的工作，企业是安全工作管理中的基本单位，村级管理人员通过引导、劝告等方式注意对企业安全工作的管理，为达到细节管理的有效性，建立了及时向上级报告的制度。企业在生产经营中，要求专业人员持证上岗、所有员工定期培训，以保证企业生产的安全。 促合力，公共安全管理工作向村(居、社区)及各种社会力量延伸。从镇到村(居、社区)组建了两支队伍：即镇级应急救援服务队伍和村级公共安全管理队伍。前者在依托当地交警和消防队伍力量的基础上，其成员主要是由社会力量组成，主力军为生产企业成员，并吸收社会上的志愿者参加；队伍形式无固定模式；制订基层公共安全应急救援指导意见，保证队伍有制度可依；组织成员定期开展各种培训，保证队伍整体素养。后者则是常规性的管理队伍，主要成员是村(居、社区)安全生产专管员，配合镇(街道)公共安全监督管理领导小组的工作，负责督促落实和安全相关的交通食品等各方面公共安全工作。 (三)象山模式：“监管职能整合”理念指引下的乡镇监管机构设置与整合模式 象山县在监管职能整合理念的指引下，经过实践，形成了“统一领导、协调有序、保障有力”的镇乡(街道)公共安全监管体系和“规模适度、管理规范、处置快速”的镇乡(街道)综合应急救援体系。 建平台，在乡镇(街道)建立公共安全监督管理所，作为基层公共安全工作开展的主要平台，保证公共安全工作的常规性。安监所则是一个具体负责公共安全的独立的监管机构，受当地人民政府管理，由象山县安全委员办公室负责指导其工作，其他相关安全部门同时给予必要的指导；配备专门的工作人员。和鄞州区类似，安监所有相应的责任保障、人员保障以及经费保障。 明职责，确立“7+X”的责职划分机制。“镇乡(街道)公共安全监督管理所”的主要职责为“7+X”，其中“7”是指7个方面(道路交通、消防、企业生产、海洋渔业、水上交通、建筑施工、特种设备)的公共安全工作，工作内容为协调督促、监督检查、宣传教育、信息收集上报等；“X”是指其他涉及公共安全的监管任务。 建机制，建立以整合监管资源为核心的工作机制。象山县建立了一套比较完整的镇乡公共安全监管制度体系，核心在于整合监管资源，目的在于提高监管水平。其一，建立了镇乡(街道)公共安全监督管理所运行机制。镇乡(街道)公共安全监管所的基本监督管理制度明确，主要有十二项，和鄞州相似，即一个会议制度，公共安全会议制度；二个责任制度，目标管理责任考核和公共安全责任追究制度；三个安全工作制度，隐患排查管理制度、应急救援及演练、数据统计分析与信息上报；多个其他配套制度，包括宣传教育培训等。其二，构建了公共安全联合执法工作机制。围绕上述工作，各主管部门相互联动，建立“排查—报告—查处”联动机制，信息互通、工作共担，保证能够及时高效地排除各种安全事故隐患。其三，完善了突发事件应急救援机制和联防联控运行机制。建立了基层应急队伍，主要由政府牵头、社会联动，从人员上确保有一支处于最佳位置、随时出发的基层应急队伍；建立应急制度，旨在于保证突发事件发生时各类应急队伍能够协调配合，按制度行事。 三、宁波公共安全基层监管体系的创新经验推广 宁波市在公共安全基层监管体系的实践中，坚持以有利于公共安全治理为标准，在机构设置、工作机制等方面的创新经验值得推广。 (一)设定符合国际化和国情需要的“公共安全”边界的经验 “生产安全”到“公共安全”，符合国际趋势。自21世纪以来，公共安全领域不断扩大。美国发生“9.11”事件后，国际上对公共安全管理的注意力很快转移到防范恐怖主义的安全领域。SARS危机以来，公共卫生安全又迅速成为新的治理焦点。而2008年以来，美国的金融危机成为公众投资安全问题。公共安全危机管理的研究也进入了一个复杂的转型期。危机来源的多元化和新型化，使各国政府普遍认识到公共安全的危机管理是政府的关键职责。公共安全治理涉及到的领域范围仍在扩大。 生产经营领域的公共安全有所侧重，与各国先进经验一致。将“公共安全”的边界确定为生产经营领域，而各地实际工作又各有侧重，遵循了实事求是的路线。就国情而言，主要是我国机构设置的现实体制。由安监局负责的公共安全监管体系，其外延如果包括非生产领域的，对于安监局来说，存在职权行使上的障碍。宁波市政府〔2008〕226号文件印发了《宁波市市级有关部门安全生产监督管理职责规定》，将生产领域的安全工作落实到具体职能部门，根据该文件，安监局具体负责的工作范围明确，不可能在大安全范围内逾越职权。但是文件也规定了安监局对安全生产工作具有指导协调的职能，为生产经营安全向公共安全延伸提供了可能和依据。就地情而言，主要是各地生产经营领域的安全隐患因素不同，导致工作侧重点不同。 (二)建立以基层(乡镇、街道)监管为重心的多元化管理体系的经验 我国《安全生产法》规定的主体范围比较多，包括政府相关部门、企业及从业人员、中介组织、工会、村居、媒体等单位。为了提供合格高效的公共安全产品，宁波市在公共安全管理体系创新中，强化政府监管的力量，并结合地情将监管重心下移到乡镇(街道)。 宁波市基层监管重心目标，着重从经费保障、权力保障和机制保障三个方面落实：第一，经费保障。三个试点基层安监机构的经费均由区(市、县)财政拨款预算。第二，权力保障。按照我国行政法律法规的规定，根据实际需要并在符合法定条件和程序的基础上，相关执法部门可以通过委托，逐步赋予乡镇负有公共安全监督管理职能的机构相应的执法权限，包括赋予乡镇安监所行政处罚权等，切实增强乡镇公共安全监督管理工作的权威性和有效性。第三，机制保障。主要是对公共安全乡镇基层队伍设立严格的工作机制和考核办法。鄞州在乡镇共有12项工作制度，有专门的考核办法，即公共安全技术考核办法，安全生产还纳入到区政府的考核范畴。慈溪模式中的每一个站所都有具体的工作职责和考核办法。实现了从责任体系到工作结果、从人到制度的全覆盖。 此外，在公共安全监督体系创新过程中，宁波市各试点逐步积累了管理主体多元化的经验。各级政府和机构均认识到社会组织发展的重要性，感受到社会组织在公共安全管理中的重要作用，因此从行动上注重对各种社会组织的培育。 (三)监管活动立足于公共安全整体性治理的经验 将公共安全基层监管体系创新中的公共安全界定为生产经营领域内的公共安全，但是，公共安全的边界无论怎样界定，在生产经营领域的安全问题也不是单一的。因为现代社会背景下生产经营的不确定性因素很多，如环境的多变性和科技发展的快速性等，引致危机可能随时发生。这些复杂的、动态多发的公共安全事件，是任何一个政府部门和机构都难以独自应对的。宁波市正是认识到这个问题，在公共安全基层监管体系创新中将生产经营领域的公共安全放在整体概念上加以谋划，这是一个整体性的治理经验。 公共安全的整体性治理经验，解决了很多难题：其一，不同部门之间相互推诿与转嫁矛盾的难题。每个部门诸如消防、交通等安全监管部门，都不再只把重点放在自己关注的问题上，而是将安全问题统筹考虑。其二，相互冲突或监管真空的难题。两个或者更多的机构从事着目标之间相互冲突的项目，他们之间缺乏沟通，或者不同专业部门和机构之间缺乏必要的干预或干预的结果不理想。[8]整体性治理因为沟通顺畅，目标和项目之间能尽量避免冲突。同时由于利益相关，对于分工不明显的公共安全地带不会出现监管真空。其三，公众获得恰当服务的难题。在整体性治理中，公共安全成为一个统合的产品，内部的质量由各个部门共同保证。 (四)监管体系以强化专管与群管之协作机制的经验 公共安全基层监管体系创新中的协作机制是另一个值得推广的经验。原有的公共安全监管体系主要注重科层制和专业化，以此达到角色绩效。但是，政府应该认识到，因为公共安全问题的复杂性，任何组织或机构都不可能独立地管理或控制所有问题，当然公共安全之产品也不应该碎片化。宁波市的创新经验，核心是构建了公共安全监管工作机制，通过政府内部的部门间以及政府内外组织之间的协作，对公共安全做到事前预防、事中监督、事后控制，达到共同维护公共安全的目的。 公共安全基层监管体系的网络化建设经验。宁波市的公共安全监管网络，不是一个政府组织，也不是一个科层体系，而是一个不等同于命令等级和科层链条分支的自我组织。网络化治理的逻辑起点和最终落脚点均为“解决安全问题”，因此治理过程应该充分利用各种优势资源，不管该资源属于哪个具体政府机构或其他利益相关者，网络化建设以相对稳定的安全网络机构的形成保障；网络结构中重要行动者是政府，且需要根据网络运行的需要灵活地变动自身角色，它可能是协调者、指导者、信息发布者、发动者、监督者、执法者等。 政府内部协作及资源整合经验。政府内部部门之间的协作体现在各个生产经营领域的公共安全相关专业部门的协调和沟通，宁波市的公共安全基层监管体系有利于将政府内部的资源重新整合。例如，美国的公共安全监管体系从层级上首先是联邦、州、县三级政府机构，各级机构的联动使得资源得到充分整合，因为有很多设备是可以共享而通用的。[9] 政府内外协作及资源整合经验。政府内外组织之间的协作，主要是以社会管理为视角，实现了公共安全治理由一元模式向多元化模式的转变。在慈溪组建的镇级应急救援服务队伍即可看到多元参与的创新，企业、生产单位、社会志愿者等各类社会主体都参与其中。基层公共安全监管体制向村居延伸，协警等社会力量在整合之后与政府部门之间通力合作，做好沟通、信息报告工作。 注释： ①公共安全作为公共产品，通常用“公共安全管理”，本文用到的“公共安全监管”，两者在含义上是一样的。但因为我国当前的现实背景，在公共安全管理中政府始终处于主导地位，很多管理工作皆利用政府的行政权力完成，所以更多运用“公共安全监管”之说法。标签：公共安全论文; 社会组织论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 网络监管论文; 政府治理论文; 创新管理论文; 工作管理论文; 组织保障论文; 社会网络论文; 安全管理论文;