行政执法中的公众参与问题研究
秦 宇
（太原工业学院，山西太原 030008）
摘要： 公众参与行政执法是依法治国的必然要求，有利于构建行政机关的权力监督机制和发展基层民主。文章认为应该从提高公众的参与热情和能力、创新公众参与方式、在立法中确立惩戒条款3个方面着手解决实践中存在的诸多问题。
关键词： 行政执法；公众参与；完善建议
0 引言
近年来随着公民权利意识和法制观念的增强，以及参与式民主的深入发展，公众参与社会事务管理的要求和实践在不断增多，在行政执法领域也出现了大量公众参与的现象。公众参与使行政机关的执法行为更加科学并体现民意，同时也可以培养公民的社会责任感和民主参与意识，对于推动社会主义民主法治的发展具有重要意义。
1 行政执法中的公众参与的意义
第一，公众参与行政执法是依法治国的必然要求。依法治国必然要求行政机关依法行政，依法行政要贯穿于行政执法领域的每个环节之中。从现行法律法规来看公众参与行政执法是法律法规的明确要求，也是行政机关依法行政的具体表现，所以公众参与行政执法是依法治国的应有之意。公众的参与权需要得到法治的保障才能得以实现，只有深入推进依法治国才能让公众的参与权得到强有力的保障。
第二，公众参与行政执法有利于构建行政机关的权力监督机制。我国一直比较注重对行政执法的监督，已形成了行政机关的层级监督、审计和监察的专门监督、法院的司法监督、人大权力机关监督等内外结合的多种监督主体和监督方式。但这些监督主体的监督都存在着各自的监督局限性，导致监督的效果不够理想。作为社会监督的主体，公众在参与行政执法的过程中一方面可以表达自己的意见，维护自己的利益，让自己的知情权、表达权充分行使。另一方面因参与权的行使需要行政机关及时公布相关执法信息供民众了解，所以对行政机关而言公众参与的过程也是对其监督的过程。所以，公众可以在参与行政执法过程中充分发挥监督作用，对行政机关的权力行使起到制约作用，防止行政执法权的滥用。
第三，公众参与行政执法有利于发展基层民主。“参与”是参与式民主的核心要素。公众参与行政执法是参与式民主在基层的生动体现。发展基层民主，尤其是以公众参与为核心的参与式民主，保障人民享有切实的民主权利，是推动我国发展社会主义民主政治的重要内容。
2 行政执法公众参与的立法现状
《宪法》作为我国的根本大法对公众参与行政执法做出了原则性规定，让公众参与行政执法在宪法层面有了法律依据。在第27条、第41条中规定，一切国家机关和国家工作人员应倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于国家工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利。
2008年国务院发布的《政府信息公开条例》中规定，从政府信息公开的主体、范围、方式、程序、监督和保障这些方面做出了系统的规定，为公众获取行政执法相关信息提供了途径，为公众能够有效参与行政执法提供了前提和基础。
2004年建设部发布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第7条、18条规定，在拆迁过程中的行政裁决和行政强制执行两个环节中必须要举行听证会。其听证的目的是为了化解被拆迁人与行政机关之间的矛盾，保护被拆迁人的知情权、陈述权和申辩权等合法权益，对被拆迁人提出的合理意见、要求应当采纳。尽管听证会并不当场进行拆迁决策，但是可以给行政机关的决策提供重要参考意见。
中药方剂是祖国医学宝库之一,方剂的形成有着悠久的历史。早在原始社会,我们的祖先就运用药物来防治疾病,经过多年的医疗实践.逐渐积累和丰富了药物知识,总结了一套合理用药治病的准则。在临床上经常运用古代经方治疗各种疾病取得了效果,小柴胡汤就是一个典型的例子。
2003年全国人大常委会通过的《行政许可法》在第四章第四节就行政许可听证的范围、听证的申请时限、听证的具体程序和要求进行了规定。公众参与行政许可有了法律依据和具体的操作规范。相对于《行政处罚法》来说，行政许可的听证制度在程序方面更加完善，在实践中操作性更强，有很大进步：第一，听证范围进一步扩大，不仅规定了行政许可应当听证的事项，还规定了行政机关依职权确定认为需要听证的事项，同时对行政许可的申请人、利害关系人赋予享有申请听证的权利。第二，在48条第二款规定，行政许可决定的做出应当根据听证笔录，强调了听证笔录的效力，进而强调了听证制度的重要性，并且确立了案卷排他性原则。
1996年3月全国人大通过的《行政处罚法》在第6条、第32条、第42条为公众参与行政处罚提供了法律依据和参与方式、途径。第6条、第32条规定了当事人陈述和申辩的权利，即行政机关在实施行政处罚过程中，无论是适用什么程序，当事人都有权为自己的行为做出说明和辩解。第42条规定了听证程序，听证程序因当事人要求而举行，其内容包括听证程序的主持人、参加人、听证程序的适用范围和行政机关在作出行政处罚之前必须履行的告知程序，以及关于听证程序的一些具体规定。这是我国第一次在法律中确立听证制度，让公众参与行政执法又多了一种参与方式。
2011年国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中在第9条、第10条以及第11条对房屋征收与补偿过程中的公众参与做出了明确规定。第9条规定，政府及各部门在制定各种规划时应当广泛征求社会公众意见，把公众参与、专家论证作为制定详细规划的一个必经程序。第10条规定在征收补偿方案的制定程序中要求政府公开征求群众的意见，并且征求意见的时间不少于30天，这样就可以保障群众能够充分表达自己的意见。实践中征求意见的方式一般是通过座谈会的形式进行。如果被征收房屋的人群中有过半数的人认为征收补偿方案不符合规定时，第11条规定政府必须组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会的情况进行方案的修改，并且应当向群众再次公布听证会意见的采纳情况。
2011年全国人大常委会颁布的《行政强制法》在第8条、第18条对公众参与行政强制执法做出了明确规定。赋予了当事人在行政机关实施行政强制时享有陈述权、申辩权、行政复议和行政诉讼权，以及要求赔偿的权利。强调行政机关在实施行政强制措施时必须要通知当事人到场并听取当事人的陈述和申辩。当事人不到场的，行政机关必须要邀请见证人到场，这为当事人之外的公众参与行政强制的执行提供了途径。
公众参与的积极性和参与能力的强弱直接决定着参与的效果和结果。在我国，由于公民的素质参差不齐，再加上行政执法机关对于相关法律、法规、公共政策的宣传力度不够，使得公众对法律、法规、公共政策等在认识上存在偏差或理解不够深入。此外，很多时候公众受到利益的导向或者是对某一问题的认识不够深刻，认为行政机关的执法行为与自己没有关系或关系不密切，这些因素都导致公众参与的积极性、主动性不高。通常单个公民个体由于受自身条件的限制导致参与能力有限，参与效果也不明显，参与结果还可能走向不可控的局面。由于我国的公众参与缺乏社会组织依托，尤其是在遇到所参与的事情专业化程度较高时，由于公众缺乏专业知识的储备使得参与能力明显不足。
河南种猪和仔猪以外调为主，压栏严重。据对养殖企业调研，河南整体二元母猪产能在400多万头，商品猪产能在1.1亿头左右，其中60%左右的产能需要外调。河南的育肥猪外调主要运往浙江、上海和四川，10月份都是大猪运往四川行情最旺的时候，而且越大的猪价格越高，但今年受疫情影响，生猪外调受阻。仔猪外调在河南外调中占比也较大，主要运往山西、河北和甘肃等西北和北部地区，其中一家种猪企业70%调往陕西和山西，当前只能以省内销售，压栏严重，仔猪压栏率达到40%。
3 行政执法中的公众参与在实践中存在的问题
3.1 公众参与的积极性不高、参与能力不足
在上述的宪法、法律、法规中对公众参与行政执法都做出了不同程度的规定，使公众参与行政执法作为一项民主权利具有了法律依据。从以上的具体条文来看，公众参与行政执法的领域不断扩大，参与方式和途径也在不断增多，参与程序不断得到完善。总之，行政执法公众参与的立法呈现出逐步完善的趋势。
进一步完善县城控制区内污水管网向周边村镇延伸覆盖工作，对农村污水采用集中和分散处理的形式。对于重点镇镇区村、水源保护地周边村、乡（镇）政府所在地村和人口密集的中心村，设置污水处理厂，主要收集污水处理厂上游河谷周边城镇或乡村的污水，并逐步向周边村庄辐射。对于人口分散、偏远的村镇，提倡相邻乡镇联合建设污水处理厂（站），实现区域统筹和共建共享［3］。对比较分散或距离河谷较远的村庄，污水采用分散处理的形式。可考虑建设小型污水处理站、化粪池或氧化塘等处理方式，达标后排放。
3.2 公众参与方式缺少创新
首先，政府应通过社区讲座、媒体等方式适当扩大有关行政执法公众参与的宣传，让公众了解行政执法公众参与的意义和价值，让公众从思想上认识到积极参与到行政执法中是和自己的切身利益、长远利益密切相关的，并且有助于营造一个和谐、稳定、文明执法的社会环境。其次，公众参与能力的提高是以其理解能力（公众对与行政执法相关的法律、法规、公共政策、行政执法决策等的理解和认识）、谈判能力（公众在参与过程中为了表达自己的利益诉求，与行政执法机关反复协商、说服对方接受自己观点的能力）、协调能力（协调不同意见主体之间让他们达成共识的能力）的提高为基础的［1］。所以，政府应在社区或村委会定期举办提高公众参与能力的教育培训，教育培训的目标为提升公众的理解能力、谈判能力、协调能力。政府应加大资金投入聘请专家、学者对公众进行这几方面的教育培训，对切实提高公众的参与能力会大有帮助。同时还应加强在学校教育中增加有关参与意识、参与能力、参与技能的培养教育科目，以形成公众参与能力的文化氛围。
3.3 立法中缺少相应的惩戒条款
通过梳理《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规后发现，仅在《行政许可法》第七十二条中规定，行政机关及其工作人员应当依法举行听证而不举行听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。除此之外，其他的法律法规并没有规定，在行政机关应当让公众进行公众参与而没有让公众参与的情形下，行政机关及其工作人员应承担怎样的责任。
4 完善行政执法中公众参与的建议
4.1 激发公众参与热情、提高参与能力
与国外相比，我国现有的行政执法公众参与方式主要是听证会和专家论证会，这两种方式在使用过程中存在着操作性不强、参与程度不深、参与过程倾向于走形式等问题，这些因素都直接导致公众参与没有达到理想效果。所以我们需要借鉴国外好的参与方式并结合我国的实际情况来对公众参与方式进行创新。
另外，大力培育公益性民间组织，也是提高公众参与能力的一个重要途径［2］。单个个体的参与力量是有限的，尤其是在一些比较专业的执法活动中，公民可能因欠缺专业知识而无法真正参与进去，使得公众参与成为一种走过场。此外，单个个体的参与往往会走极端，造成一些恶性事件的发生，对社会造成不好的影响，媒体时有报道。所以，大力培育公益性民间组织，让民间组织去指导群众进行有效的参与，例如怎样提出最有利于群众的合理化建议、和行政机关怎样进行有效沟通等。或者让民间组织把群众的意见、建议集中整合，然后作为公众利益的代表去进行行政执法参与。民间组织凭借自己的专业知识背景，以及丰富的参与经验，会理性地参与。不仅大大提高单个个体的参与能力和参与效果，而且还有利于公众参与的有序性。政府应加大对公益性民间组织的支持和引导，尤其是在政策的倾斜、人员的安排、经费的投入使用等方面的扶持力度。同时也要注意保持民间组织的独立性，不能受任何国家机关、政府部门的控制和左右，这样才能更好地服务于群众，发挥其应有的作用。
海德格尔自身的言说也是如此。海德格尔那里的语言言说了世界，语言让世界显现出来。在《旧约全书》和《新约全书》中，上帝说要有光，于是便有光，上帝创造世界，是通过他的语言、道开启出来的。但海德格尔所讲的语言并不是上帝的话语，更不是上帝的“道”。海德格尔的世界有一个独特的说法：“四元”，即大地、天空、诸神和人（能死者）。语言召唤出天地人神四元。这里探讨的不是发生论或者自然科学上天地人之间的先后关系，而是语言和世界的本源性关系。语言呼唤天地人神的到来，并不是简单的生产、创造天地，而是将天地人神构成一个整体，将四者以各自本性、本然的面貌和方式纳入一个整体之中共存。
4.2 创新公众参与方式
行政执法机关可以组织召开开放型会议的方式让公众参与［3］。开放型会议是行政执法机关与公众就大家所关心、关注的执法行为进行面对面交流沟通的一种公众参与形式。这种公众参与形式操作程序简单，以召开普通会议的形式来进行，给大家营造一种相对轻松的氛围，在实践中可以经常使用。普通会议虽然不像听证会、论证会那样正式，但是有专家、学者参与会给公众带来一定的压力和震慑。在开放型会议召开之前，行政执法机关可以通过媒体、网络等方式发布信息通知公众，同时要尽可能地为公众提供一些参与建议，这样可以让公众尽可能多地了解即将召开的开放型会议的内容，为最大限度地公众参与提供了可能。为了更加公正，避免倾向性，会议的主持人应由行政执法机关工作人员之外的人来担任，保证会议过程中让公众能够自由地发表自己的意见和利益诉求。凡是公民认为自己的切身利益有可能受到行政执法的影响，就可以报名参加开放型会议，对于参加会议人员的资格，行政执法机关不应做过多的限制。如果参与的公众人数较多，发表意见的时间比较长，并且意见不一致，则需要进一步讨论、协商，开放型会议可以一直持续数天甚至更长。如果召开此次会议涉及的问题比较重要，开放型会议也可以在多个地区多次召开，以此来确保尽可能多的公众能够参与，并且充分发表自己的意见、建议以及诉求。在此过程中，行政执法机关和公众也可以充分地进行交流和沟通，增进彼此之间的理解，为最终形成的决定减少执行的阻力。会议讨论的详细内容和结果由专人做好记录，在开放型会议结束之后，行政执法机关应在媒体、网络上及时地公布会议的内容和结果，供大家查阅。同时也让想参加会议但由于种种原因无法参加的公众能够及时地了解到会议的内容和最终的结果。此外，行政执法机关应允许公众查看、复印会议当时的记录，确保记录的内容和公布的内容一致，自觉接受公众的监督，保证开放型会议的透明度和公开性。
4.3 在立法中确立惩戒条款
对于行政机关及其工作人员应该组织公众参与而没有组织的情形，应在《行政处罚法》《行政强制法》等法律法规中增加明确的惩戒条款，形成相应的责任追究制度，对于公众参与权的实现是非常有利的。同时，行政执法人员在没有严格按照法律法规的规定履行自己的职责时应承担哪些不利后果，大家会非常清楚，从而引起行政执法机关对公众参与的重视，督促行政执法人员严格按照法律法规的规定去履职。否则与行政执法公众参与相关的法律法规不会得到很好的执行，公众的参与权利也无法得到应有的保障。另外，行政机关也可以在其工作人员绩效考核中把组织公众参与的次数作为相应的量化考核标准，以此来调动行政执法人员依法组织公众参与的积极性。
本文通过建立动车组单辆车整体称重理论模型，分析得到称重调平的理论规律，提出了3个调平指导参数以及高度调整阀调平条件，并结合现场数据验证了理论规律的正确性。应用此理论指导现场称重，可以有效避免工人的盲目操作，显著提高了现场称重效率，为计算机编写计算动车组单辆车整体称重调平程序提供了必要的理论支持，同时亦为称重调平的数字化智能化提供了指导方向。
参考文献
［1］程琥.公众参与社会管理机制研究［J］.行政法学研究，2012（1）：66-73，117.
［2］黎军.论通过行业协会实现公众参与［J］.政治与法律，2006（4）：85-90.
［3］王周户.公众参与的理论与实践［M］.北京：法律出版社，2011.
Research on public participation in administrative law enforcement
Qin Yu
（Taiyuan Institute of Technology,Taiyuan 030008,China）
Abstract: Public participation in administrative law enforcement is the inevitable requirement of the rule of law,which is conducive to the construction of the power supervision mechanism of administrative organs and the development of democracy at the grassroots level.However,there are many problems in practice,which should be solved from three aspects：improving the enthusiasm and ability of public participation,innovating the way of public participation and establishing disciplinary provisions in legislation.
Keywords: administrativelawenforcement；publicparticipation；perfectsuggestion
中图分类号： DF3
文献标识码： A
基金项目： 2016年度山西省哲学社会科学规划课题；项目名称：山西行政执法中的公众参与问题研究。
作者简介： 秦宇（1979—），女，山西襄汾人，讲师，硕士；研究方向：行政法。
（责任编辑 王永超）