趋于治理：上海禁毒工作的当代变迁，本文主要内容关键词为：上海论文,当代论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－7672（2010）06－0006－11
毒品问题已是公认的重大社会问题，诸多学者均在从不同学科积极探寻其治理之道。如医学角度，探讨毒品成瘾的成因、戒毒和毒品预防的技巧；法律学角度，探讨毒品犯罪的性质和治理措施；历史学角度，侧重探讨建国前毒品泛滥的成因和禁毒制度的变迁；社会学角度，侧重分析当代毒品问题的社会成因和戒毒社会工作的发展。当代禁毒工作的整体变迁对理解现行政策的执行和未来政策的完善大有助益，但相关研究至为缺乏。本文以上海为例，试从政府管理社会化的角度，梳理新中国成立以来上海毒情变化与禁毒工作变迁的轨迹，以期能对中国毒品治理与禁毒工作的社会化发展有所启发。
一、毒品泛滥与建国初轰轰烈烈的禁毒运动
1.毒品泛滥与禁毒运动的发起
从清朝到民国，有关部门虽然一再提出禁毒，但由于政府执行措施不力，未能充分发动群众，结果都是屡禁不止。据国民党上海市警察局统计，1948年上海全市有制造毒品工厂23处，出售毒品和供吸毒的“燕子窝”2000多处，从事制、贩、运毒的有3万多人，吸毒者10万余人，每年发生烟毒案8000多件。① 这些吸毒人员和毒品犯罪现象并没有随着1949年5月上海的解放而转瞬即逝，而是成为新上海禁毒工作的沉重负担。新中国成立前夕，上海的烟毒贩子颇富组织性，形成各种帮别及专门的贩毒市场。如当时有潮州帮、天津帮、安徽帮、湖南帮、汉口帮等，经常往来于上海，并与国外有一定联系。不少烟毒贩子常利用小贩摊、大饼店、老虎灶、酱油酿造厂、磨制辣椒粉厂等为掩护，大量制造和贩运毒品。有毒犯还与海轮、铁路员工及公安局内留用旧警勾结，进行制贩运毒活动。导致此种局面的一重要原因在于解放初期政府工作重心在政权接管和经济恢复上，禁毒工作处在相对边缘位置。尽管1949至1951年的“三反”“五反”期间采取过一些禁毒举措，但并没有阻止毒品的泛滥。“三反”期间，在公安、司法、铁路、航运等部门还暴露出若干包庇掩护勾结贩运毒品的严重情况。②
为彻底根绝烟毒，1952年6月28日，上海市委在“三反”“五反”运动积累的良好群众基础上，根据中央《关于肃清毒品流行的指示》精神，做出《关于开展肃清毒品运动的准备工作的指示》，准备发起一场声势浩大的肃毒运动。7月12日，市级层面成立了由公安、法院、检察署、民政、铁路、航运、海关、邮电、税务、宣传、总工会、妇联、青年团等部门负责人联合组成的上海市肃清毒品委员会。上海市副市长兼市公安局局长许建国为主任，委员会下设办公室，以公安局为主，各相关单位配备专人组成，共同负责调查、侦捕、审理等工作。各区亦在区委、区政府统一领导下成立区肃清毒品委员会，从事宣传教育、发动群众检举和核对材料、配合侦捕等工作。铁路公安处另行成立分会。8月13日，上海市肃清毒品委员会发布关于逮捕毒犯的通报，一场轰轰烈烈的禁毒运动正式开启。整个禁毒运动为三期：第一期自8月13日起，是统一破案逮捕，突击审讯，扩大线索，查证材料；第二期8月24日起，是宣传政策、发动群众检举，号召、督促毒犯坦白、登记、立功赎罪；第三期是9月15日到11月底，即追捕漏网毒犯和进行处理结束工作。三期禁毒工作部署主要是针对制、贩、运毒犯，对吸毒人员，采取自己登记与公共机关调查相结合的方法，摸清人数及人员情况，在规定的期限内，让每一个烟民订出戒烟计划，多数人能在自己家中戒的，就在家中戒绝；少数烟瘾重、年老有病者，则到指定的三十家医院帮助戒烟。
2.禁毒运动成效及启示
在各部门的通力合作和强大的宣传攻势下，上海禁毒运动取得巨大成效。截止1952年11月底，全市共破获制贩运毒专案159起，共查处制、贩、运毒犯13685人，其中制、贩、运毒总量折合鸦片在200两以上的大毒犯1384名，共逮捕2483人，集训1008人，传训4670人，另有5524人自动到公安局登记坦白。经公审处以死刑立即执行的有60人，死缓5人。查获鸦片2.36万两，海洛因4900两，没收销毁了制造、吸食烟毒的工具6329件。在众多的毒犯中，由群众检举的共达2.1万余名。③ 与此同时，对于登记的8997名吸毒者，经过教育规劝，限期1年自动戒绝。政府为此免费提供戒毒药品1万盒，拨款3.6亿元（旧币）作为戒毒医疗费和烟民生活困难补助费。这场禁毒运动基本上根治了上海的毒害，至1953年，上海的烟毒案件只有53起，1954年仅为8起，此后20多年中上海没有发生一起涉毒案件，成为一个名副其实的无毒城市。④ 在上海公安机关1954年至1983年整整30年的刑案统计表上，先后有15年制贩运毒品一栏都是空白。有百姓感叹：“从清朝到租界时代，从日伪到国民党统治时期，天天喊禁烟，却越禁越多。只有共产党领导下的人民政府，才真正把这祸国殃民的烟毒连根拔掉了！”⑤
上海20世纪50年代轰轰烈烈的禁毒运动取得的丰硕成绩堪称奇迹，笔者以为至少留给后人三点启示：启示一，禁毒政策科学明晰且结合实际。禁毒运动采取严厉惩办与改造教育相结合的方针，实行打击惩办少数，教育改造多数的政策。即禁毒运动始终集中打击制造、贩卖、运送毒品的毒犯，特别是兼有反革命身份和其他坏分子身份者，争取了胁从、偶犯、毒犯家属和为数众多的吸毒瘾民。为了在禁毒运动中有的放矢，上海在禁毒方略与中央保持一致的前提下，结合实际，对罪犯和涉毒人员进行了细致规定和针对性处理，确定了逮捕、管制、登记的具体分类标准。如肃清毒品运动的打击方向和控制数字方面，是在严格遵照中央禁毒方针前提下，研究和参照北京市局的分类标准和处理标准，最后结合上海的具体情况而制定的。⑥ 政策宽严分明，分别对待。如在一定程度上认同旧上海一些因病吸毒上瘾者，或因工作劳累为解除疲劳而吸毒的受害者，政策强调只要他们自己痛下决心，戒除烟瘾，一律不歧视，不处罚。对戒烟期间的部分困难烟民还给予适当的生活补助。
启示二，明确的分工协作和丰富的打击策略。公检法等负责毒品案件的侦查、审讯和宣判等行动；民政、卫生等部门负责戒烟、毒品处理等工作；工、青、妇组织负责宣传、教育和发动群众；铁路、海关等部门负责查禁毒品的走私和运输。在打击毒品犯罪的善后处理过程中，明确规定由人民法院、检察署、青、工、妇联等群众团体组成审理机构审理毒犯；民政局与妇联等组织则负责联系解决家属工作或提供必要的救济事宜；缴出的毒品烟具由卫生局成立专门机构，统一收缴；毒品进行公开烧毁，由市政府组织临时监督焚毁烟毒委员会，委员由民政局、卫生局、公安局派代表担任，主任委员由民政局代表担任。每于焚烧毒品之前由法院将毒品点交该委员会，焚烧烟毒时，由该委员会莅场监督焚烧，并须邀请各有关机关及人民团体选派代表莅场监视。在侦查打击毒贩的过程中，善于使用自首立功分子，发动他们提供材料。专案中有关案犯，并不是全部都抓，对所抓主要骨干，一般不捕，而是留下线索，作为耳目，准备进一步侦查。可捕可不捕的一律不捕，估计捕后仍需释出的亦不捕，以缩小打击面。在集中逮捕后，迅即审结处理一批，有宽有严。这些策略充分反映了禁毒工作者丰富的经验和卓越的智慧。
启示三，深入民众的口头动员技巧。广泛而深入的社会动员可谓建国初上海禁毒运动的突出特点。当时禁毒宣传不是选择媒体、文字等传播手段和形式，而是以会议口头动员的方式进行，讲究自上而下的宣传动员与自下而上的群众性宣传活动相结合。上海各区除了禁毒政策宣传外，还结合小型座谈会、受害者控诉会、吸毒者会、吸毒者家属会、毒犯家属会、老年居民会以及组织各种群众性的文娱活动，让被害群众现身说法。此外，召开巡回审讯会和公审大会也是禁毒运动中行之有效的宣传手段。运动期间，各区抽调1500至2000人，经短期培训后，组成了一支3.4万人的宣传员队伍。从8月到10月，全市共举行各类宣传活动3万余次，受教育的人数达250万人以上，共有1.5万人向公安机关检举毒犯材料2.1万多份。期间出现了妻子规劝丈夫、父亲督促儿子戒绝毒瘾、里弄干部和群众直接帮助公安机关监视毒犯与协助破案的许多感人事例。如，一三轮车夫在大世界附近碰见两个女毒贩正在买卖白粉，他上前一把扭住要送公安局，毒犯要送他7万元钱（旧币），被他断然拒绝道：“包庇一个贩毒犯，对不起同胞五万万！”这显示了群众与毒犯斗争的决心，从侧面反映出禁毒宣传的深入人心。⑦
二、毒品过境与禁毒执法部门的严惩贩毒斗争
1.全球毒品过境与沪上贩毒死灰复燃
20世纪70年代世界进入毒品泛滥年代，出现骇人的毒品市场。80年代后，由于西方一些国家加大缉毒力度，亚洲的马来西亚、新加坡、泰国等国家和地区在联合国禁毒基金会的支持下，查堵贩毒通道，严惩贩毒分子，有效遏制了“金三角”、“金新月”的传统贩毒通道，尤其是海上通道基本上被切断。为继续将毒品运往欧美，国际毒贩极力开辟新的通道，如金三角到香港、曼谷到香港、香港到美国、香港到西欧的好几道途经中国的“运毒热线”，上海成为跨国毒品贩运的重要过境通道之一。⑧ 就国内而言，改革开放后上海人口流动的加速和社会流动层次的相对低下，增加了上海禁毒难度。这一时期上海反毒品犯罪的专业力量和工作经验也相对缺失。尽管上海组建反入境犯罪侦察队，吸收了一批大专院校毕业且专业对口的年轻侦察员，但是他们大多缺乏实际工作锻炼和侦察经验。省市间关于毒品的情报传递和协同打击的机制也不完善。上海与全国主要边境口岸的控制和情况通报渠道狭窄。
在上述因素的影响下，至20世纪70年代末，上海长达近30年的无毒时代被打破，沪上贩毒死灰复燃。1979年，从外地入沪贩卖少量毒品的违法犯罪案件时有发生。⑨ 之后，闸北区、虹口区、普陀区等相继出现贩毒案件。⑩ 1977年至1986年期间，年平均发案数约一二十起。(11) 但自1987年起，案发数量则迅速上升，还出现了数量巨大的国际性贩毒案件。案发范围也日渐扩大，1990年外来毒品案仅涉及市区的五个区，1991年增加到六个区，1992年再增到八个区，而1993年不仅增加到市区的十个区，还增加了郊区的三个县，合计约占了上海市区县总数的三分之二。非法种植罂粟的地区也逐年扩大。1993年前主要为沿江、沿海地区为数不多的偏僻乡镇，而到了1993年上半年，发展到88个乡镇，约占了上海乡镇总数的三分之一。其中南汇县有四分之三的乡镇非法种植罂粟，奉贤县则几乎全部乡镇均都非法种植罂粟。从1991年开始，外国人毒品犯罪、有组织的毒品犯罪、跨国的毒品犯罪均屡有发生，为以往所罕见。1991至1992年上海共破获的7起入境贩毒案件中，外国人为主作案的6起，中国人为主作案的1起。(12) 毒品来源地和毒品进入上海的通道不断扩大。80年代上海毒品的来源地主要是南方的广州地区。1991年后则迅速扩展到西南的云南和贵州地区、西北的新疆、陕西等地区、东北的黑龙江和辽宁等地区，以及内蒙古、河南、江苏、浙江等地区，还扩展到境外的缅甸和巴基斯坦。毒品进入上海的通道已从以往的陆上为主，迅速扩展到水上和空中。
2.“禁贩为先”的严惩策略及打击成效
自20世纪70年代末到90年代初，禁毒工作的重心在于严厉打击毒品犯罪，禁毒工作实施主体主要是公安为首的强制性禁毒执法部门。尤其是1990年全国《关于禁毒的决定》颁布、1991年“有毒必肃、贩毒必惩、种毒必究、吸毒必戒”的禁毒原则和“三禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”的禁毒工作方针确立之后，上海更是加大了严打力度，将禁毒工作纳入到社会治安综合治理的范畴。在市区，各级禁毒部门严格执行严打方针，将禁毒与禁黄、禁娼斗争紧密配合。对吸毒人员，公安机关采取“发现一个，强制戒毒一个”的政策，坚决制止蔓延。吸毒贩毒与卖淫嫖娼、传播贩卖淫秽物品等一道被列入重点查处的“六害”之中。在郊县，针对部分农民非法种植罂粟的行为，各级公安机关改变了以往给以治安行政处罚的轻度处置方式，而是会同卫生部门对非法种植罂粟者进行了集中查禁行动。
这一阶段，上海公安为首的禁毒执法部门在毒品犯罪打击领域取得相当成绩。首先破获了一批大案要案，1988年震惊中外的锦鲤鱼国际贩毒案便是其中之一。该案共查获3300克海洛因，并且从上海发现毒品，到大陆、美国、香港地区将所有案犯尽数捕获归案，总共只用了89个小时，充分展示了上海警方的缉毒力量与高效率。时任公安部部长助理兼国际刑警中国国家中心局局长朱恩涛和作家杨子还以此为题材，亲笔创作了17集电视连续剧《缉毒警察》。其次，从数量上看，20世纪90年代初，查获的各类毒品案件的数量也逐年上升。例如，1990年到1993年10月，市内破获海洛因毒品犯罪案件共66起，缴获海洛因1640.8克，其中1990年3起计350克；1991年3起计130克；1992年12起计156.8克；1993年1至10月48起计1004克。查获的精神麻醉药品度冷丁的数量也不断上升，1991年为1400余支，1993年则为4600余支，比1991年上升了92％。查获并铲除非法种植的罂粟数量更是急剧上升。1991年为1.7万株，1992年为13万株，1993年则剧增为50万株，比1992年增加了2.8倍，比1991年则增加了28倍多。(13) 单宗贩毒案涉及的毒品数量也不断增加。1994年破获的一起跨国贩毒案，缴获的毒品数量就多达1万余克。(14)
总的来说，这一阶段，禁毒是与禁黄、禁娼一道列入综合治理的范畴，禁毒工作的执行主体主要是禁毒执法部门。作为专业性较强的禁毒工作，暂时未得到特别突出，并且工作重心以打击为主。这与改革开放初上海禁毒工作所处的起步阶段有很大关系。
三、毒品消费与禁毒工作领导小组的禁毒专项斗争
1.毒品消费市场的形成与禁毒专项斗争开展
进入到20世纪90年代中期，国际贩毒集团继续利用上海水、陆、空运输便利的条件，将上海作为毒品的过境地和集散地。上海毒品犯罪出现了供销吸“一条龙”现象。贩毒者和吸毒者之间逐渐组成一个个互相联系的团伙，贩毒者为吸毒者提供吸毒场所，不少吸毒者为支付昂贵的吸毒费用，也进行贩毒，以贩养吸。上海最初的吸毒人群便是一些滞留上海的贩毒分子。他们大多数是外地入沪人员，少数上海人因到南方毒品严重泛滥的城市工作或做生意而染上毒瘾。一些社会闲散人员、个体户、卖淫女和有违法犯罪前科的人员吸食鸦片、海洛因等毒品逐渐上瘾，人数逐年增多。如1994年被处罚的吸毒者比上年增加了435.6％，成为该年度治安案件中单项违法者增幅最大的一类。(15) 另据上海市戒毒康复中心统计，该中心戒毒人员在1992年才11人，1993年为98人，1994年是448人。人员总数尽管不大，但增长速度较快。(16) 特别是到了90年代中后期，吸毒人群更是急剧膨胀。戒毒人员由1995年的910余人增加到1998年的5900余人，逐步形成了一个庞大的毒品消费群体和地下毒品市场。(17)
上海日益严峻的禁毒形势客观上要求政府部门将禁毒工作放在突出位置，并作为一个单独的专项治理所强调。作为专项负责禁毒工作的上海禁毒工作领导小组正是在这种情势下于1994年6月宣告成立，负责全面掌握、汇总和分析全市禁毒专项治理情况，旨在将毒品违法犯罪活动制止在萌芽状态，严格控制毒品犯罪在上海的蔓延扩展。禁毒工作领导小组扩大了禁毒工作的主体，加强了对禁毒工作的领导。为提高毒品犯罪的打击水平和加强禁毒侦查队伍建设，1997年市公安局成立了上海市毒品检验中心，上海刑侦总队缉毒支队亦宣告成立。全市各公安分局刑侦支队也相继成立缉毒队伍，并初步形成了自上而下有利于主动进攻、协调作战的缉毒工作组织机制，总结出“缜密侦查，适时破案，一网打尽”的工作方针。在禁毒工作领导小组的协调下，对毒品案件，司法机关实行提前介入，法院实施集中公审制度，即刑检干警对禁毒专项打击行动，实行提前介入公安侦查阶段，依法参与调查取证，对侦查取证提出建议，依法快捕快诉。毒品犯罪案件在检察机关的办案时间远远低于其他刑事案件的办案期。检察机关在办案过程中积极寻求与法院的合作，配合法院的公审公判，采取集中起诉震慑罪犯的方式。每隔一段时间，就集中公诉一批毒品犯罪，并通过报刊、广播、电视进行宣传报道，形成打击声势。1999年上海禁毒工作领导小组更是提出健全三级禁毒机构，市、区（县）、街道（乡镇）成立专业缉毒队伍，逐步深入扩建“安全无毒小区”等。
上海公安、检察、司法等部门在市禁毒工作领导小组的领导下开展了卓有成效的禁毒专项斗争。公安机关对毒品犯罪执行严打政策，严打活动多以季度为阶段，以战役命名。如在1995年6月至9月的严打夏季战役中，上海警方查获毒品犯罪人员高达500余人，缴获海洛因5千余克。而这之前的1992年，上海警方仅缴获海洛因250余克，1993年为700多克，1993年查获的毒品犯罪人数仅百余人。(18) 1996年破获的贩毒案件与1995年相比，增加了七成多，查获的涉毒人员1996年较1995年增加了2.5倍，缴获的海洛因数量是1995年的1.7倍；1997年查获毒品案件1297起，比1996年增加26.4％。(19) 1998年上海公安机关先后查破毒品犯罪案件1998起，比上年增加了53％，侦破千克以上特大毒品案件16起，其中万克以上的案件就达7起。(20) 在毒品犯罪打击战线上涌现出一批展示警方智慧的大案要案，如1997年全国首例新型毒品案、1998年“520”特大毒品案、1999年1号贩毒案等，在全国禁毒领域有重要影响。
2.“禁吸为先”方略下政府与民间禁毒宣传的互动
1990年代是我国禁毒领域禁贩、禁吸、禁种的“三禁”时期，其中前半期是禁贩为先方针，随着毒品消费的加剧，至1997年则改为禁吸为先的方针。这一时期，在禁毒工作领导小组的倡导和组织下，政府和民间的禁毒宣传迅速兴起。政策层面，禁毒工作领导小组提出禁毒宣传要从娃娃抓起，(21) 要求教育部门将禁毒预防教育列入学校教育的重要内容，提出建立派出所、居委会、家庭和单位（学校）“四位一体”的帮教网络，加大打击和宣传毒品犯罪力度，尤其加强对青少年的毒品预防教育措施，以动员全社会共同参与禁毒斗争。在政策实践层面，上海禁毒工作领导小组广泛发动群众，创造性地开展了形式颇丰的禁毒宣传。如推出禁毒戏剧与影视，产生了颇具影响的沪剧《缉毒女警官》、滑稽戏《害你没商量》和电视剧《缉毒警察》等。举办“珍爱生命”的禁毒展览与发行《毒祸猛于虎》、《清末民初的禁烟运动与万国禁烟会》、《万恶之源——毒品》等禁毒书籍。(22) 1996年11月，联合国禁毒署在上海召开“上海国际兴奋剂会议”暨和平饭店“万国禁烟会会址”纪念牌揭牌仪式，既是纪念也是重要的禁毒宣传。不少中小学校积极探索有效的毒品预防模式。
这一时期，民间社会力量也特别积极地参与到禁毒宣传教育之中。如1997年，上海电视艺术家协会影视部与和平影视中心摄制了表现武警边防战士和广大群众与毒枭、毒贩进行殊死搏斗和斗智斗勇的12集电视连续剧《缉毒队在行动》。(23) 1998年上海电视台第八频道在黄金时间推出我国首部戒毒题材电视剧《红处方》。上海志勤沪剧团排演的五场大型沪剧《神圣的爱》在中国大戏院演出，生动讲述一个受骗吸毒的花季少女最后在亲情、友情的感动下和公安人员的帮助下迷途知返的故事。(24) 这些影视话剧广受群众喜欢。1999年6月，上海教育报刊社、华东师范大学等联合举办“99青少年禁毒教育研讨会”，上海大众出租汽车股份有限公司向全市青少年学生捐赠《珍爱人生 拒绝毒品》一书。(25) 是年黄浦区广东路街道退休工人自发成立了“老妈妈禁毒队”，在街道里弄向居民义务开展禁毒宣传。
总的来说，这一时期上海禁毒部门在禁毒宣传上用力颇巨，如1997年，上海根据全国禁毒工作会议的部署，组织了声势浩大的“声、影、图、文”并茂的宣传，全年刊播禁毒新闻226篇，先后在《人民日报》华东版、《解放日报》等播发专版6个，在电台广播专题10个，在中央电视台和《东方110》专栏播出专题片12部。形式多样的禁毒宣传不仅传播了毒品预防知识，增强了群众对毒品的警觉性，同时也营造了全社会拒绝毒品、禁绝毒品的氛围，1997年全市群众向公安机关举报毒品违法犯罪线索2500多条，扭送涉毒嫌疑人千余名。(26) 这些为禁毒工作的进一步开展打下了良好的基础，同时也是禁毒工作成绩巩固的必经道路。
四、毒品集散中心之可能与禁毒委员会领导的禁毒人民战争
1.毒品集散中心之可能与上海特色禁毒体系的提出
尽管上世纪八九十年代，上海禁毒工作取得了显明成效，但进入到21世纪，沪上毒情出现新的变化，毒品案件和吸毒人员不仅增幅较大(27)，而且沪上毒情及毒品犯罪呈现出药物滥用的新型化、毒品流转渠道的多样化、毒品犯罪类型集中化、毒品犯罪的本地化、毒品犯罪的低龄化等新特点(28)，大有成为毒品集散中心的条件和趋势。上海虽不属毒品的重灾区，但随着境内外毒品渗透加剧，毒品犯罪形势的新变化，侦破毒品刑事案件数、抓获涉毒犯罪嫌疑人数和收缴各类毒品数处于持续上升状态。境内毒品以冰毒等新型毒品为主，主要通过公路、铁路进入上海，并从市中心向郊区蔓延，从娱乐场所向宾旅馆、出租屋蔓延。境外毒品以海洛因为主，通过航空器、人体藏匿、行李夹带等渠道走私入境中转。据分析，上海已成为境外毒品流入我国南方地区的重要中转站，已形成一定规模的地下消费市场。(29) 与文化相关的各种因素尤其是娱乐文化非理性享乐潮流对新型毒品的滥用起到推波助澜的作用。(30) 这是以前禁毒工作中较少碰到或未能触及的问题，对新时期的禁毒工作构成了严峻挑战。
针对新挑战，上海禁毒部门进一步扩大单位成员和加大协作力度，2000年6月，在原有禁毒工作领导小组的基础上成立了上海市禁毒委员会。禁毒委员会成员单位订有明确职责。各区县也按照市禁毒委员会模式陆续成立禁毒委员会，一直到街道、乡镇，均确定由一名党工委副书记为禁毒专职领导，建立了上海禁毒工作“两级政府、三级管理”的模式，形成了条块结合、条管块抓的工作体制。作为上海市禁毒委员会办事机构的市禁毒办更加实体化和专职化，2000年始，设在了市委政法委，专司组织、协调、指导全市禁毒日常工作的开展。2004年，上海市禁毒委员会办公室机构级别升为副局级。各区县禁毒委也设立禁毒办。为推进禁毒工作科学化决策和社会化进程，同年底成立上海市禁毒专家委员会。上海市禁毒委成立不久便着手从理论上建构上海特色的禁毒工作体系，2003年初为此专门召开“建设有上海特色的禁毒工作体系”研讨会。会议指出：受国际毒潮和周边国家地区毒情影响，上海已从单一的毒品过境地变为毒品过境与消费并存、且以毒品消费为主的城市。上海地区毒品蔓延情况没有得到根本遏制。上海特色的禁毒工作体系要求：建立统一、协调、高效的缉查工作机制，不断提高打击效能；深化禁毒预防宣传教育，提高全民特别是青少年的拒毒防毒意识；建立科学规范的戒毒体系，有效降低毒品复吸率；重视与加强社区毒品预防的基础工作，落实各项禁毒、防毒措施，依托社区加强对吸毒人员的日常管理，充分发挥社区在毒品预防工作中的“第一道防线”作用，使禁毒工作扎实有效地开展。(31)
2.“三大战役”打响及社会工作方法实践
为营造良好稳定的社会环境，把上海建设成全国乃至世界上最安全的城市之一，本世纪之初，上海禁毒工作总目标为“两个绝不能”，即绝不使上海成为毒品交易集散地，绝不使毒品问题成为影响上海社会治安的突出问题。基本任务是实现“三个遏制”，即遏制毒品来源、遏制毒品危害、遏制新吸毒人员滋生。具体方法是积极推进禁毒执法、禁吸戒毒、禁毒预防三大战役。具体实践表现如下：
其一，创新理念与联合禁毒执法。公安机关创新缉毒理念，提出开阔侦查视野，将打击毒品犯罪与打击恐怖活动、严重暴力犯罪、黑恶势力犯罪和经济犯罪紧密结合；树立大局意识，加强相互协作，将打击毒品犯罪同预防毒品犯罪、查禁吸毒违法活动、戒毒等相关工作紧密结合；在缉毒工作协作上，突出责任意识，树立“怀着责任去破案”的观念，改变原先“围着目标转”的旧观念。公安部门强调从“三个制度”、“五方面内容”入手，探索建立长效区域协作的禁毒机制。“三个制度”，即相互请求协作制度、案情通报制度、具体案件线索交换制度；“五方面内容”，即共享情报信息，规范化、标准化、程序化操作，增加合作的科技含量，整合各种资源和优势，实现互惠互利等。新形势下强化了合作机制，并积极探索建立异地经营毒品线索、跨地区“控制下交付”缉毒的新模式，提高打击毒品犯罪的效能。(32) 2001至2007年，上海公安、司法、海关等部门在禁毒执法战线上，取得如下战果（见表1）。
从表1可知，登记在册的吸毒人员数一直处于一个上升态势，每年破获的毒品刑事犯罪案件千起以上，缴获海洛因数量在百余公斤左右，新型毒品的缴获数量与海洛因传统毒品缴获数量比例日渐缩小。这是禁毒执法部门联合执法与对毒品犯罪的严厉打击强化、打击零包贩毒犯罪和整治娱乐场所吸贩毒活动强化、对易制毒化学品管控力度加大的结果。
其二，社区戒毒与禁吸戒毒工作的全面推进。禁吸戒毒工作坚持对吸毒人员“发现一个、收戒一个、戒断一个”的收治政策，开展对吸毒人员的“大普查、大收戒、大帮教”专项行动，努力达到社会基本无失控吸毒人员，上海采取了公安机关的强制戒毒、司法行政机关的劳教戒毒、专业社会机构的自愿戒毒等多种戒毒模式，多管齐下，以不断提高上海禁吸戒毒的实效。在强制戒毒方面，2001年，集治疗、教育、康复、科研、宣传等功能为一体的具有高科技含量的上海强制戒毒所投入使用，床位数达1300张。同年，上海市公安局强制戒毒所川东分所、海运分所也正式运营。上海市强制戒毒所按照“管理制度化、教育学校化、治疗医院化、环境园林化”标准，不断提高管理水平，曾被公安部评为全国一级强制戒毒所。劳教戒毒所历经多年的积极探索，通过实践开放式、亲情教育模式，加强科学化、人性化、规范化管理，加强心理矫治手段的创新，强化戒毒人员的劳动技能培训，逐步形成了“三个港湾、四疗并举”的劳教戒毒模式，使劳教戒毒事业有了较快发展。(33) 长期以来，我国主要实行的是公安机关主管的强制戒毒、司法行政机关主导的劳教戒毒和卫生医疗机构开办的自愿戒毒三种模式，上海在传统基础上创新实践社区戒毒，将社会工作方法引入到戒毒事业当中。(34) 2004年上海成立大陆首家禁毒社会工作机构——上海自强社会服务总社。其主要依托社区，运用个案、小组、社区等社会工作技巧，在社区中为药物滥用者提供综合服务，强调社区康复和社区预防，创造了不少新的戒毒社会工作模式，(35) 取得了不错效果。上海吸毒人员的社区康复社会工作体系的构建被提上工作议程。(36)
其三，走向预防为本的禁毒宣传。首先，作为上海第一个青少年禁毒教育基地的上海市禁毒教育馆于2003年正式向社会各界免费开放。该馆由上海市禁毒委员会、上海市社会治安综合治理委员会、共青团上海市委等九大单位联合主办而成。(37) 其次，学校历来是毒品预防教育的重镇，截至2007年，上海已有三所全国毒品预防教育活动示范学校和48所区级毒品预防示范试点学校，全市99.7％的学校已将禁毒教育纳入了“两纲”教育体系，88％的学校试用了上海市教委与市禁毒办联合编写的《上海市中小学毒品预防教育教案集》，85.8％的学校落实了禁毒教育师资专题培训计划(38)，并且学校毒品预防教育方式上日趋强调能力教育取向。(39) 再次，以“无毒社区”为目标的禁毒示范社区建设在上海蓬勃开展，社区禁毒宣传得以强化。最后，娱乐服务、公共交通等特殊场所禁毒宣传受到重视。如市禁毒办与市公安局等五家单位不仅联合下发《关于歌舞娱乐场所禁毒通告》，而且经常组织市公安局、市文广影视局、市文化市场行政执法总队、市工商局等娱乐场所主管部门的工作人员，不定期对上海娱乐场所进行禁毒联合执法检查。
总之，世纪之初，随着上海市禁毒委员会的成立，上海禁毒工作进入到全面整治的新时期。与上世纪50年代的禁毒运动、八九十年代的禁毒专项斗争相比较，世纪之初禁毒工作的外延和内涵均有拓展，成为一场全面的禁毒人民战争。在禁毒政策从“三禁并举，堵源为上”向“四禁并举、预防为本”发展，上海预防为本的禁毒宣传教育更受重视，特别是专业社会工作介入到毒品的预防宣传之后，增强了禁毒宣传的专业性，可谓上海禁毒事业发展的一大亮点。
结语
综上所述，当代上海禁毒工作发展大致经历了四个阶段：建国初期的禁毒运动阶段；毒品过境与禁毒执法部门实施的贩毒严打阶段；毒品消费与禁毒工作领导小组组织的专项斗争阶段；毒品集散中心化与禁毒委员会领导的禁毒人民战争阶段。第一阶段工作重心以打击贩、制、种毒为主，主体为禁毒部门和民众，形式为社会运动。第二阶段禁毒工作重心以严惩毒品犯罪为主，主体是以公安为代表的禁毒执法部门。第三阶段禁毒工作领导小组成立之后，禁毒主体有了扩充，禁毒工作内容上也出现了戒毒工作，并加强了禁毒宣传。第四阶段禁毒委员会成立后，禁毒体系逐渐完整，强化了社区戒毒和毒品预防，禁毒工作组织化和专业化程度有很大提升。四大阶段彰显出上海禁毒社会化轨迹，反映了政府管理社会化改革与毒品治理的趋势。2007年底我国首次颁布的《中华人民共和国禁毒法》，规定了“预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”的禁毒工作方针，特别强调了禁毒是全社会的共同责任。禁毒社会化与毒品治理正是代表了禁毒工作的发展趋势。
不过，源自上海的地方性和禁毒政策的特殊性，当代上海60年禁毒实践逐渐呈现的是“渐进社会化”特点，即是一场来得缓慢且又缓和的政府管理社会化变革。在禁毒的社会化过程中依然存在民间社会组织自主性不足、社区毒品预防成效不显、禁毒社会动员机制不完善等诸多问题。(40) 面临严峻的国际毒品形势和国际化大都市中的高社会流动以及不断增长的人群需求，上海毒品治理与禁毒社会化将是一个长期的过程，任重而道远。
注释：
① 《上海公安志》，上海社会科学院出版社1997年版，第155页。
② 《上海解放初期的禁毒运动》（上），《档案与史学》1999年第4期，第27页。
③ 王兆成：《上海铁路志》，上海社会科学院出版社1999年版，第318页。
④ 苏智良、彭善民、胡海英、张虹：《上海禁毒史》，上海三联书店2009年版，第222页。
⑤ 上海科学技术文献出版社、上海市警察学会编：《万恶之源——毒品》，上海科学技术文献出版社1996年版，第20页。
⑥ 《上海解放初期的禁毒运动》（上），《档案与史学》1999年第4期，第25页。
⑦ 上海科学技术文献出版社、上海市警察学会编：《万恶之源——毒品》，上海科学技术文献出版社1996年版，第18页。
⑧ 《铁锁铜关》，《文汇报》1992年4月18日。
⑨ 《黄埔区志》，上海社会科学院出版社1996年版，第1009页。
⑩ 《普陀区志》，上海社会科学院出版社1994年版，第308页。
(11) 《上海公安志》，上海社会科学院出版社1997年版，第146－148页。
(12) 上海市公安局刑侦总队二队：《对上海毒品犯罪的思考》，《犯罪研究》1994年第1期。
(13) 刘炳华：《上海市毒品犯罪的现状与趋势以及对策》，《犯罪研究》1994年第2期。
(14) 熊月之：《上海通史》，第13卷，上海人民出版社1999年版，第405页。
(15) 《上海公安年鉴》，中国人民公安大学出版社1995年版，第38页。
(16) 黄石：《三禁并举，禁吸为先，为再度肃清毒品而斗争》，《’99毒品问题研讨论文选》（内刊）。
(17) 张异、顾伟诚：《上海毒品蔓延的轨迹、趋势及对策思考》，《’99毒品问题研讨论文选》（内刊）。
(18) 王宝来、刘金城：《上海禁毒成效显著》，《文汇报》1996年6月25日。
(19) 《上海公安年鉴》，中国人民公安大学出版社1998年版，第23页。
(20) 《上海公安年鉴》，中国人民公安大学出版社2000年版，第50页。
(21) 《打好禁毒的人民战争》，《文汇报》1997年6月26日。
(22) 邢文轲、刘金城：《上海部署下一步禁毒工作》，《文汇报》1996年7月13日。
(23) 永平：《“缉毒队在行动”引人注目》，《文汇报》1997年7月5日。
(24) 赵进一：《本市开展大规模禁毒宣传》，《文汇报》1998年6月27日。
(25) 苏军：《吸毒低龄化引起全社会关注》，《文汇报》1999年6月26日。
(26) 《上海公安年鉴》，中国人民公安大学出版社1998年版，第131－132页。
(27) 胡鹏：《上海市吸毒问题现状与对策》，《青少年犯罪问题》2004年第3期。
(28) 龚培华、秦新承：《毒品犯罪新形势及对策研究》，载上海市禁毒委员会办公室编：《禁毒理论与实践研究》，第5页。
(29) 《上海禁毒形势总体可控，近半吸毒人员是35岁以下青年》，《解放日报》2009年2月21日。
(30) 夏国美、杨秀石：《毒品转向的文化透视》，《社会科学》2008年第2期。
(31) 《上海禁毒工作》2003年第6期（内刊）。
(32) 《上海缉毒》2003年第21期（内刊）。
(33) 夏传根、徐定：《“四疗”并举的戒毒方法》，《犯罪与改造研究》2004第4期，第59－61页。
(34) 王瑞鸿：《戒毒社会工作：理念、原则及其方法》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2006年第4期。
(35) 彭善民：《篆刻艺术小组：戒毒社会工作的本土创新》，《福建论坛》2010年第7期。
(36) 张昱：《构建吸毒人员的社区康复社会工作体系——对上海市禁毒工作经验的思考》，《青少年犯罪问题》2008年第1期。
(37) 《上海禁毒工作》2003年第7期（内刊）。
(38) 忻紊：《上海市教委调查校园禁毒教育现状》，《上海金融报》2007年7月3日。
(39) 彭善民：《能力追求：学校毒品预防教育取向》，《青少年犯罪问题》2008年第1期。
(40) 范志海：《“过渡社会工作模式”的建构与上海禁毒经验》，《社会科学》2005年第6期。
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