行政处罚设定权的放限之辨
近期召开的省级人大立法工作交流会上，全国人大常委会法工委有关人士披露，正在研究行政处罚法的修改，要适度扩大地方性法规设定行政处罚的权限。这一信号意味着，困扰地方治理已久的一个制度难题，已到了必须解决的关口。
早在1996年出台的行政处罚法，是我国第一部规范行政机关共同行为的法律。此前，由于缺乏法律规制，“滥罚款、乱处罚”等乱象已成社会公害，其时坊间流传的“十个大盖帽管一顶小草案”之类的民怨，足见印证行政处罚的过多过滥。这样的时代背景，也决定了“治乱”是行政处罚法的一大基调，由其开创的诸多制度安排，更是为日后行政许可法、行政强制法等控权行政法的制定提供了示范，堪称推动依法治国、依法行政的里程碑式立法。
从立法设计看，行政处罚法取得成功的关键，就在于规范了行政处罚的设定权，尤其是对地方立法作出了严格限制，即地方性法规设定行政处罚，“必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”这是从源头约束行政处罚的治本之策，但也在客观上压缩了地方立法的空间，影响了地方治理的效能。一方面，各地经济、社会等发展状况千差万别，需要地方立法依据本地实际不断制度创新，以应对日趋复杂的治理和改革实践。另一方面，相对原则、采用平均规范标准的中央立法，或无法穷尽应当予以行政处罚的行为，或在责任设定等方面有所疏漏，并不能完全满足地方治理差异化的需求。
中央立法供应不足，地方立法空间有限，这就难免地方治理陷入“有过难罚”“过罚不当”等困局。近些年许多地方要求扩大行政处罚设定权限的呼声，正是因此而起。与此同时，过窄的地方权限，以及中央立法存在的模糊地带，也难以阻挡地方立法自行扩权或变相突破的冲动。近年来，不少地方立法增设了累积计分、纳入黑名单等信用惩戒措施，即为典型例证。吊诡之处在于，这些缺乏中央立法明确依据的处罚新手段，固然取得了良好的治理效果，其合法性却饱受争议，无序膨胀之势亦令人担忧。
1.2.3 不同贮存状态解吸湿特性研究 贮存设备选择要考虑到贮存工序对在制品和成品烟丝含水率影响较大的工序和设备，根据生产工艺流程特点和环境温湿度影响，选择贮叶柜和烟丝立库。由于在实际生产中，环境温湿度和时间变化对烟草在制品表面含水率的影响较大，因此需要测定不同厚度物料在不同时间下的含水率变化。物料厚度选择5、10 cm，时间选择 4、8、12、24、48 h。
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在事先预防层面，至关重要的是划定地方立法不得僭越的权力边界。比如现行行政处罚法已明确，地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。对于这两类关涉公民重大权益、企业生死存亡的人身罚和资格罚，理应继续保留其底线原则。放权的主要空间，应当局限于行为罚、财产罚、申诫罚，以及新型的名誉罚、信誉罚等类型。此外，不妨构建前置性的沟通机制，地方立法机关对于难以把握的行政处罚设定，可以提前请求国家立法机关予以指导，以防范立法偏差、节约立法资源。
但更为核心的问题是，扩大地方立法的行政处罚设定权，应当如何把握放权的尺度？倘若简单地一放了之，显然极易诱发冲击国家法制统一、行政处罚乱象再起等风险，使行政处罚法累积多年的执法成果毁于一旦。可以说，如何既坚守行政处罚法的立法初心，又回应地方治理的现实诉求，是一个两难的选择。这就需要在适度放权松绑的同时，设置相应的限权控制机制。
这样的现实困境，决定了行政处罚法有必要作出更为积极的修法调整，赋予地方立法更为宽松的行政处罚设定权。比如，根据当地治理难题，将更多亟需遏制的行为纳入处罚之列；衡量区域治理效果，创设更为丰富的处罚种类；乃至契合本地发展水平，确定更为合理的处罚幅度。以此真正焕发地方立法的创新功能，提升地方事务的治理水平。
在事后监督环节，最为关键的是真正发挥备案机制的审查功能。考虑到行政处罚对社会的潜在危险，有必要对相关地方立法设置特殊的备案标准。比如要求地方立法机关详细说明创设行政处罚的事由、理据等等，备案机关亦应以更加主动的姿态，不仅审查其合法性，也审查其合理性、适当性。尤其是，行政处罚是现实生活中运用最为频繁的制裁手段，一旦失控滥用，将对公民、法人等造成直接、强烈的切肤之痛。因而应当进一步畅通救济渠道，高度重视民间的审查建议，以动员全社会的力量，共同加入监督的行列。
归根结底，地方立法行政处罚设定权的立法改革，需要科学划分中央与地方的权力边界，综合兼顾统一与创新的价值目标，也需要辩证考量放权与限权的利弊得失，合理平衡权力与权利的内在冲突。如此，才是确保地方的行政处罚设定权，既是灵活的权力，也是安全的权力。
围绕促进人水和谐相处，水生态文明建设扎实推进。大规模开展小流域综合治理和水系生态建设，治理水土流失面积1600km2。国家级和省级水利风景区分别达到65处和152处。济南、青岛、临沂3市成为全国水生态文明城市建设试点，另有4个市、19个县启动省级水生态文明城市创建工作。
（作者单位：民主与法制杂志社）
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