西部大开发与自治权，本文主要内容关键词为：自治权论文,大开发论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F120.4
[文献标识码]A
[文章编号]1002-6959(2001)01-0011-04
实施西部大开发战略是党中央依据“两个大局”战略思想所作出的决策。这一战略对我国东西部发展差距的缩小具有十分重要的战略意义和现实意义。因此，这一战略的实施对民族地区来讲，是获得发展的绝好机遇。
一、对西部大开发的理解
一个大的政策制定之后，实施该政策的关键性问题，就是正确理解这一政策，那么，我们应怎样理解西部大开发战略呢？西部大开发究竟要搞什么样的开发？是否就是传统意义上的开发？是否还只是自然资源的开发？其实，开发西部不是一个新问题，早在西汉开始已对西部进行过大规模的开发活动。在西汉时期，张骞两次出使西域，建立了汉朝与西域诸国的直接联系，也揭示了中央政府开发和治理新疆地区的序幕。它是中西交通开拓的标志。公元前60年，西汉王朝的西域设置“都护”，完成了对西域的统一。在此前后，西汉王朝为开发和治理新疆地区实施了一系列措施，主要包括：屯垦戍边。组织汉族军民进入西域地区实施屯垦、守边，是汉代经营西域的一项基本政策。据史料记载，在汉朝开发西域地区的100多年时间里，屯田军民共开荒50余万亩；驻扎军队，修建国防及交通设施。为保证西部边境的安全和“丝绸之路”的畅通，西汉政府在西域各商道上修建了许多城堡和连绵不断的烽隧亭障，并部署军队戍守，兼管西域的交通；因俗而治，实施宽松的民族政策。
唐代西部开发又进入了一个新的阶段。从范围上看，以往的开发主要集中在南疆地区，而唐代在西域共建立了11个大的农垦区，几乎遍布今天的新疆的各个地区。从时间上，唐朝在新疆的开发延续了161年，从人数上，唐朝在新疆的屯田官兵达到5万余人，从措施上，具有其特点：一是建立了十分完善的军政管理机构；二是着眼于综合开发，使各方面建设相辅相成；三是尊重各民族的利益，不搞民族歧视。
元朝统治者对西部的开发和治理，采取了一系列行之有效的措施，对西域实施了全方位的经济开发。在农业方面，实施军屯、民屯，开垦荒地达150万亩；手工业方面，设立了行业管理机构，促进了冶炼业、织染业的发展；交通方面，先后设立驿站60多所，保证中央号令的畅通无阻和西域军情的快速传递；金融方面，统一了西域货币，促进了当地商品经济的发展；赋税方面，实行了轻税薄赋政策，限制官吏的盘剥，减轻人民负担；重用少数民族人才。西部人才得到元朝中央政府的重视和重用，这一时期畏兀尔族（今维吾尔族）中出现了一大批政治家、军事家、科学家、文学家和艺术家。
清朝统治者，尤其是康熙、雍正、乾隆几代皇帝，均将维系和开发西部提到利民安邦的高度予以重视，从而迎来了历史上西部开发的又一个高潮。
历代王朝对西部的开发虽然仅限于新疆地区，但对以后的统一国家的形成和开发奠定了基础。
中华人民共和国成立以后，中国政府也实行过对西部的开发，五、六十年代的新疆农垦和内蒙古的包钢的建立等都是那时西部开发的结果。毛泽东说过：“我国百分之五十到百分之六十的地方，是什么人住的？是汉族住的，还是什么人住的？百分之五十到百分之六十的地方是少数民族居住的。那里物产丰富、有很多宝贝。现在，我们帮助少数民族很少，有些地方还没有帮助，而少数民族倒帮助了汉族。有些少数民族，需要我们先去帮助他们，然后他们才能帮助我们。少数民族在政治上很大地帮助了汉族，他们加入了中华民族这个大家庭，就是在政治上帮助了汉族。”[1]改革开放之初邓小平也几次讲到，西部有丰富的资源，有辽阔的地域，必须对西部进行开发，他在阐明对全局发展和局部发展的思想时指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”[2]
在世纪之交，党中央提出实施西部大开发的战略是中央政府“两个大局”思想的进一步贯彻，是增强我国综合国力的重大举措。我们应从以下两个方面理解这次西部大开发：一是它的目的；二是它的内涵。
那么，西部大开发的目的是什么呢？很简单，就是为了消除贫困，缩小差距，共同发展。它的内涵也与传统的西部开发有重大的区别。就是说，这次西部大开发，不是人口的简单迁徙；不是传统意义上的对自然资源的粗放型开发，而是注重保护和改善西部地区生态和环境条件，强调可持续发展战略的实施；不是单纯的经济开发，而是以配套系列的法律法规和开放性、创造性和扶持政策制度的开发；不是对民族文化和地方性文化遗产的一次大冲洗，而是更好地保护和发扬各民族的传统文化，从而推进西部地区经济、社会、文化和生态建设的协调、持续、快速的发展。这就是我们所理解的真正意义上的西部大开发。
二、西部大开发与自治权
我国五大自治区和其他一些民族自治地方可以说大多数都在西部地区，因此，西部大开发与民族地区在很大程度上有直接的关系。在一定意义上讲，西部大开发战略是为了发展少数民族和少数民族地区而实施的。那么，在西部大开发中民族自治地方的自治机关将发挥什么样的作用？自治权将处在什么位置上？我们认为，在实施西部大开发中，必须考虑到这些问题。
众所周知，民族区域自治是我国的一项重要的政治制度，是民主权利和平等原则在国家政治制度上的具体体现，而自治权又是民族区域自治的核心，只要实施民族区域自治，就必须有自治权，而且必须保障它的充分行使。因为，自治权的行使是我国各少数民族当家作主，自主地管理本民族和本地区内部事务以平等参与国家事务管理的法定权力。正因为如此，我们在西部大开发中充分发挥自治权的作用，把它摆在最重要的位置上。要明白在西部大开发中“西部”是主体，民族地区是主体。我们不能“把西部大开发看成是发达地区或外国公司到西部投资的一种经济行为，或者是西部地区让发达地区或外国公司到当地去投资开发的一种允诺。”[3]笔者以为，在西部大开发中民族自治地方最大的政治优势就是自治权，最强有力的竞争武器也是自治权。
（一）自治权保障着民族自治地方参与国家政治活动的平等权力。《中华人民共和国民族区域自治法》第一章总则中规定：民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族地方的经济文化建设事业的发展；上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视和压迫、禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。第三章规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地地方的自然资源；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行等等。上述规定证明，自治权一方面保证着各个少数民族的平等权利，另一方面也保障着各个民族地区的平等参与国家事务管理的权力。
（二）自治权保障着民族自治地方参与国家经济建设的平等权力。无论对全国还是对一个地区来讲，发展经济是最大的主体。那么，对于欠发达地区来讲，这与国家的政策制度和政策法律有着密不可分的联系。民族区域自治法中对此也有许多规定，例如，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要制定经济建设的方针、政策和计划；在社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制；民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内的草场和森林的所有权和使用权；民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业；在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税等等。由于我国现行的民族区域自治法是在计划经济体制下制定，因此，它在很多方面带有“国家计划的指导下”之类的规定，这涉及到自治法的修改问题，对自治法进行修改是必然的事，这种修改过程，就是自治法的更进一步完善和健全过程，从而更强有力地保障民族自治地方参与国家经济建设的平等权力。
（三）自治权保障着民族自治地方参与国家社会文化活动的平等权力。民族地区的社会文化事业的建设是全国社会文化建设事业的一部分，它的稳定和繁荣对全国的社会稳定和文化繁荣起着至关重要的作用。而从目前的情况来看，各个民族地区的社会文化的发展都比较滞后，还需要国家的大力扶持，对此自治法也有许多规定，如民族自治地方自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方的维护社会治安的公安部队；民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法；民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业等等。
因此，在西部大开发中民族自治地方应充分利用自治权，更大程度地发挥它的作用，从而促进本地方的发展繁荣。这是缩小东西部差距的重要环节，民族地区必须抓住这一环节。
三、西部大开发中自治权将遇到挑战
西部大开发既是一种机遇，也是一种挑战，在西部大开发的过程当中，自治权将遇到各种各样的挑战。为何如此说呢？原因是多方面的，笔者认为，主要有以下几点：
（一）对自治权的重视程度不够。自治权是国家宪法和民族区域自治法规定的法定权力，如何认识它并怎样重视它是关系到对国家法律法规的重视问题。重视自治权的问题应从两个方面构成：一是上级国家机关的重视程度；二是民族自治地方自身的重视程度。从目前情况看，后者比较关键。无论对一个国家或地区，甚至对个人来讲，要让他人尊重自己，首先必须自己尊重自己，重视自己。自治权是民族自治地方自治机关的法定权力，如果自己都不重视它，这个权力就无法在真正意义上得到行使。对自治权的重视程度与对自治权的认识程度密切相关。有专家认为，这与几个认识不到位有关：第一，对我国的民族国情认识不到位；第二，对民族区域自治法的法律地位认识不到位；第三，对自治权在自治机关职权中的地位的认识不到位；第四，对民族自治地方分权的认识不到位。（注：李瑞教授在最近撰写的一篇论文中这样认为的。）笔者赞同这一说法，因为，这些“不到位”正是人们对自治权的认识程度不够的原因所在。
（二）现有的自治权滞后于社会现实的发展。众所周知，我们现行的民族区域自治法是改革开放之初，在计划经济条件下制定的，因此它的有些内容已明显不适合当今的发展形式。改革开放以来，我国已进入了市场经济社会，各方面的事业都得到了迅速的发展，这里也当然包括各个民族自治地方的各项事业。但是，总的来讲，民族地区的发展还是落后于其他地方的发展，原因当然很多，我们认为，其中很重要的一个因素就是行使自治权的问题，或者说，现有的自治权滞后于社会现实的发展问题。在某种意义上讲，自治权是一个特殊权力，而在市场经济条件下看我们现行的自治权，似乎还缺少很多东西。我们相信，西部大开发的热潮将改变这一点。
（三）行使自治权的保障机制不健全。1984年颁布的民族区域自治法，对民族自治地方行使自治权方面，作了27条原则规定，从而迈出了民族区域自治制度法制化的第一步。现在我们各个民族自治地方颁布了129件自治条例、120件单行条例、64件变通规定和补充规定。但是，也应该看到，保障行使自治权的法规、规章尚不配套，其表现在以下几个方面：第一，国务院实行民族区域自治法的行政法规尚未出台；第二，实施民族区域自治法的部门规章尚未制定；第三，部分民族自治地方特别是五大自治区的自治条例尚未批准颁布。这些情况都影响着民族自治地方行使自治权的进度和力度。
那么，应该怎么办？只能在强化自治权，保障自治权的充分行使上下功夫。要做到这一点，必须从完善民族法律制度，健全行使自治权的保障机制入手；必须从树立民族区域自治法的法律权威，提高人们的自治意识入手。只有这样，自治权才能在西部大开发中发挥其应有的作用。因为，完善和健全民族自治地方的法律建设也是西部大开发的重要内容之一。
收稿日期：2000-8-12