当代西方公共行政变革的趋向：管理与治理的统一，本文主要内容关键词为：当代论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1005-460X(2008)03-0090-03
有学者指出新公共管理反映了当代西方公共行政发展的趋势，[1]也有学者认为新公共管理在研究范围上已远远超出公共行政的视野，并将其包含其中。而胡德则认为所谓的新公共管理只不过是新瓶装旧酒。[2]新公共管理将自身视为对传统公共行政的彻底颠覆者，而新公共行政则坚持自己是传统公共行政的扬弃者。张成福认为公共行政中的管理主义和其他公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理形式的一种努力。[3]而欧文·休斯则认为两者之间有所不同，二者没有从属关系，应把它们看做是两个相互竞争的典范。[4]新公共管理与新公共行政在理论上的争论和分歧，使人们对当代公共行政和政府治道变革的认识越来越复杂。本文以传统公共行政中蕴含的管理与治理意义为基础，阐明管理与治理是当代西方公共行政变革中不可分割的两个方面，管理与治理的统一也是当代公共行政变革的一个基本趋向。
一、传统公共行政中蕴含的管理与治理
当代公共行政不像韦伯、威尔逊和古德诺等主张的传统公共行政那样，有一个统一的模式，以新公共管理和新公共行政为主导的政府治道变革理论错综复杂，尽管两者都主张对传统官僚行政的扬弃，但在理念、观点上有着很大区别，也存在诸多争执。既然两者都是在对传统官僚行政扬弃的基础上发展而来的，那么，就有必要深入分析传统官僚行政中的管理与治理意义，并以此为认识基础探寻当代公共行政变革的路径。
如戴维·毕瑟姆对韦伯官僚制的评论，[5]官僚化行政的发展与领土国家和资本主义经济有着不可分割的联系，当传统的手段已经难以满足领土国家和资本主义对行政管理的需要时，官僚化发展便成为必然之势。官僚化的发展还与另外一种典型的现代化过程有着密切的联系，即消除传统的地位差异，使各种职业向有才能者开放意义上而言的民主化过程，行政管理再也不是传统特权社会群体所把持的狭隘的特权，大规模的公民权增加了对国家行政管理数量上的要求，也增加了对一视同仁的质量上的要求。正是民族国家的形成、扩展和内部管理任务在数量和质量要求上使得统一官僚体制得到确立，并不断延伸扩大。在这一意义上传统官僚行政体现了两种含义：
其一，作为一种应对国家行政管理数量扩张和复杂性增加的管理方式，科层官僚体制体现了一种科学化组织管理方式，在专业化、科层制、等级化的官僚行政中，准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、物力和人力成本低，成为严格的官僚行政的属性。韦伯所强调的科层制官僚行政在技术上明显优于其他形式的组织形式，能够确保行政管理的高效率。正因如此，科层制也成为科学管理和组织管理理论的基础，此后的泰罗与法约尔的管理思想以及20世纪30年代魏劳毕提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理七环节论以及西蒙等人的组织管理理论等，从组织分工与科学管理方法上不断完善韦伯的官僚制管理方式。如怀特指出，公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源，古立克也认为行政科学中最高的善就是效率。[6]
其二，作为一种民族国家政权建设的主要手段，它更是一种社会治理方式。国家通过职业化、理性化、强制性官僚体制的确立、延伸，瓦解各种传统意义上的政治、经济、文化性特权形式，将社会各个层面纳入国家权力体制框架内，实现国家政权建设的目标。“正是官僚体制发展的政治机构，最终摧毁那些基本上建立在不稳定的平衡状态上的混杂体”[7]，一种统一的、强制力、规范性社会秩序得以形成。
基于以上两点，可以说传统官僚制行政包含了以提高效率为目的的组织管理方式和以获取社会秩序为目的的社会治理方式两方面内涵。
二、新公共管理与新公共行政的竞争
20世纪60年代，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学，孕育着新的变革，回应新的挑战，并不断走向新的行政方式。然而新的公共行政方式在理论上扬弃传统官僚行政的同时，并没有像官僚行政理论那样将公共事务的管理方式与社会治理方式统一起来，而是在其发展中形成了两个分支：新公共行政和新公共管理。20世纪70年代之前，公共管理被看做是公共行政下面的一个较低层次的技术领域，“关注效率、责任、目标实现以及许多其他管理和技术问题”。70年代末形成的新公共管理，主张以民营化为主导的管理方式，强调管理主义从公共行政中脱离出来。90年代的政府重塑运动中新公共管理理论与新公共行政呈现竞争之势。今天新公共管理的发展势头远远超越新公共行政。从行政理论变革的社会角度来认识传统官僚行政向当代公共行政的演进，我们将会发现“新公共行政”和“新公共管理”，任何一方都无法全面体现当代公共行政的含义，因为它们只是从不同的层面对传统官僚行政作出扬弃，一个是追求经济、效率和效能的管理主义，一个是追求公平均衡的社会秩序的治理主义。
新公共管理认为其在研究范围上不仅关注政府体制内的命令服从，更关注战略、组织的广泛使命与目标，灵活的管理策略等更为广泛的内容，可以说在研究的范围上新公共管理已超越公共行政，并将其纳入其中，甚至认为新公共管理已包含新公共行政。但新公共管理在研究范围上的扩大并没有改变其研究的对象和研究的目的，这一点是其无法包含新公共行政的主要原因。
首先，从管理的含义来看，“管理就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。基于这样的理念，公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标……”[8]在此意义上，公共管理关注的是公共服务的效能和质量，而不可能涉及对社会的治理方式。
其次，从新公共管理的研究对象来看，主要是公共事务管理，包括政府管理的理论、方法和规律的科学。通过民营化、契约外包、市场机制以缩小政府成本，建立顾客导向的企业家政府，同时在政府部门引入商业管理理论、方法、技术和市场竞争机制，以提高公共服务的质量和绩效。市场导向和管理主义成为20世纪80年代以来世界各国政府改革的纲领。[9而社会秩序意义上的政府治理并非其关注重点。
其三，从公共管理追求的目标来看，政府施政的基本价值在于经济、效率与效能，也就是强调企业价值的优先性和工具性。在新公共管理的视野中，民营化、契约外包和市场机制等都是针对传统官僚组织管理方式的彻底更新，是追求效能，降低成本等管理方法上的创新。尽管在重塑政府和治道变革中，带动了政府治理方式的变化，但这被认为是新公共管理引发的结果，而不是新公共管理的本身。
新公共管理作为一种管理方式，仅仅从管理这一层面实现了对传统官僚制行政的超越，而没有触及社会治理层面。新公共管理无论其应用的范围有多广，也只能是追求效率降低成本的传统组织管理方式的演变，而不可能是针对整个社会秩序的治理方式。所以，新公共管理并不是一个能够与传统公共行政对等的概念，它也没有能力否定传统公共行政方式。以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切，从而使行政工作越来越远离社会价值，而顾客导向的理念，更造成公民与政府之间的角色错乱。同时公共行政固然需要向企业学习，但大可不必走向“自我解构”，甚至反国家的道路。[3]正因如此，管理主义的倾向使新公共管理在追求效能的同时与其追求的政府治道变革存在诸多的内在矛盾。[10]
通过以上分析，可以看出将公共行政纳入新公共管理的范围，是有困难的，所以更多的学者仍认为新公共行政和新公共管理是两个相互独立，互不隶属的概念，如休斯认为应把它们看做是两个相互竞争的典范。新公共管理只是在管理的层面追求对传统公共行政方式的彻底扬弃；而在社会治理意义上，与传统公共行政相对应的，或者说能够在理论上超越传统公共行政的不是新公共管理，而是新公共行政。
在弗雷德里克森的新公共行政理论中，公共行政被视为一种民主国家的治理过程，而不仅仅是一种管理过程。应当承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，造成“空洞化的国家”，应当关注公共性，避免公共精神丧失，应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动中体现公共行政方式。公共行政的目的不再是基于经济增长与效率最大化，而是以促进经济的协调发展和生活质量的提高为目的，社会利益组合的分散化直接推进了各种经济或社会团体职能与责任的公共化，它们开始更多地承担社会责任。政府更多地通过各种政府组织、非政府组织、公共组织、营利组织、非营利组织以及各种自愿者组织对社会实施监督和控制，从而使公共行政介入人们的日常生活。正因为如此，新的治理方式使政府更广泛地卷入社会经济的管理决策制定中，涉及的范围极大增加，公职人员的扩充，财政支出的大幅度增长，以及新增设机构与扩充机构的增长，都是某种意义上的政府权力扩张。“在美国公共行政史上的政府改革运动中，从布朗报告(Brownlow Report)到胡佛委员会(Hoover Commission)的建议，乃至现在的‘政府再造’运动，其主要目的都在于扩张行政部门权力，加强政府行政机关的控制和指导，减少政治对立法机构的影响。”[11]8这就是弗雷德里克森强调的新公共行政主张更多、更有力的管理，而不是市场化过程的更少政府。[12]所以弗雷德里克森说新公共行政是“作为治理的新公共行政”。
在这一意义上，人们似乎看到新公共管理与新公共行政在理论上的矛盾与冲突，其实所谓的矛盾与冲突只是理念上的不同，两者遵循着统一的公共行政方式。“如果说传统公共行政主张职业主义、行政专才和强有力的行政部门，那么当代公共行政则主张小政府，更直接的公民参与，政府服务契约外包和民营化，以及市场化的激励机制。”[11]39把服务与职能从掌握他们的集中权力部门分离出来，通过契约外包和民营化等方式扩大政府参与范围，压缩政府规模。新公共行政同新公共管理一样强调分权化、扁平化、公私伙伴化的组织形式，但它主张的并不是瓦解传统官僚体系，也不是管理方式上的创新，而是从治理方式上主张公民更广泛的参与；新公共行政与新公共管理同样追求契约外包和民营化，但它追求的并不是企业化政府或政府规模最小化，而是政府内部转向外部的公共责任的分摊，主张更多、更有力的政府管理。新公共行政与新公共管理同样扩大其研究范围，从传统的政府机构扩大到所有参与公共事务的组织，但它追求的不是战略组织的广泛目标和灵活的管理方法，而是形成新的社会治理方式。新公共行政在治理中，行动的网络包括了全部的公共组织——政府的、非政府的、营利的、非营利的组织，政府通过多元化和多层次的治理方式将公共权力更广泛地介入到人们的日常生活中。在此意义上，在治理层面，“作为治理的新公共行政”与传统官僚行政是相对应的。
三、当代公共行政变革的趋势：管理与治理的统一
今天日益社会化的社会经济组织形式，使得行政管理的任务相对于官僚体制确立时期无论在数量上、质量上还是复杂性上都有更高的要求，相对于官僚行政时期而言，这种要求同样体现在两个方面：一是管理效率，二是社会秩序。在这一意义上，新公共管理对管理主义的追求与新公共行政对治理主义的追求，并没有在理论上导致当代公共行政方式的杂乱无章，相反它们共同承担起传统公共行政中最基本的两种任务：管理和治理。而且无论管理主义与治理主义在理念上有多大差别，它们都追求并遵循着共同的行政模式，这种行政模式就是更直接的公民参与，民营化和政府服务的契约外包，以及市场化的激励机制。也就是说，这两种理论是同一行政模式下的竞争性典范，一个倾向于组织内部科学化的管理方式，另一个则倾向于面向社会的秩序化治理方式。新公共管理和新公共行政在同一行政模式下的竞争性典范，说明它们在本质上是统一而非矛盾的。所以现实中的当代四方公共行政的变革其实就是在直接的公民参与、政府服务的契约外包和民营化、市场化的激励机制这一行政模式下新公共管理与新公共行政的综合。这就要求当代公共行政在理论发展上必须跨越“左”与“右”的意识形态，不能过分追求管理主义，也不能过分强调治理主义，两者都是当代公共行政不可或缺的重要内容。当代公共行政的这一理论趋向能够将新公共管理与新公共行政这两个流派综合起来。
20世纪90年代中期，公共管理与公共行政在理念上不断融合，新公共管理也开始强调“治理”和价值，公共行政也不再排斥效能的观点，新公共管理开始主张通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种组织形式生产和提供公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任，实现合作共治。同时90年代中后期兴起的“治理”理论，以公共事务的复杂性、多样性和动态性为依据，开始对政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则和操作手段等管理层面的内容进行全方面反思，以求建立政府、市场和公民社会三者相互依赖与多元化合作的治理模式。在这一意义上，我们才能理解广义上的新公共管理越来越成为一个更为宽泛的概念，它包括狭义上的新公共管理(管理主义)、新公共行政(治理主义)以及后现代公共行政等。这其实表达的就是当代西方公共行政变革的一个基本趋势：管理与治理的统一。