国家债务重组问题与IMF改革，本文主要内容关键词为：债务重组论文,国家论文,IMF论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家债务风险日益成为国际金融风险防范中的突出问题。作为对维护全球经济安全与发展负有特殊使命的国际性经济组织，国际货币基金组织在新的国际经济环境下，必然要对国家债务重组问题进行调控。由于这种全球经济调控直接涉及到各国经济主权间的取舍和平衡，因此，只有在法律机制的基础之上IMF才有可能完成这个艰巨的任务。本文试图通过对这一问题的分析，透视IMF的改革进程。
一、国家债务重组问题及IMF解决方案
国家债务重组问题产生于金融领域的国家风险。所谓国家风险是指一个主权国家由于与常规融资风险不同的原因，不愿或无力偿还外国资金提供者的利益，而对资金提供者造成的风险。（注：尹忠明主编：《国际贸易和国际金融》，西南财经大学出版社2002年版，第472-473页。）以其严重程度，国家风险表现为三种形式：(1)债务拖欠风险，即债务国拖欠偿还其贷款利息和本金，多发于发展中国家。(2)债务注销风险，即由于一些债务国遇到严重的国际收支困难，而提出免除债务的请求，或某些债务国拒绝承认和偿还债务，如20世纪60年代古巴政府就宣布不偿还美国的贷款债务。(3)债务重组风险，即当一国清偿外债的能力已经发生危机，不再有能力偿还到期的公开及私人的外国债务时，面对积累的越来越多的债务，借贷双方只好通过协商，采取以新贷款还本付息，或延期支付本息并就利息重新做出安排。国家债务重组问题就是在这种债务重组风险的背景下提出的。（注：有学者认为国家债务重组是国际破产法(Sovereign State Insolvency)的组成部分，这种界定在实践中容易引起歧义。参见李双元、曾炜：“国际破产法律问题研究——国际法上一个新问题的论析”，李双元主编：《国际法与比较法论丛》第七辑，中国方正出版社2003年版，第286页。）
国家债务重组风险的防范和消除面临两方面的难题。一是债权极度分散。在20世纪80年代的南美洲国家持续债务危机中，债权人主要是跨国银行，各方达成重组协议相对比较容易。但在目前的国际金融市场上，债务国扩大了融资来源并分散了风险，（注：国际债务问题实际上在1982年墨西哥金融危机中就已经显示出来了。参见［美］罗伯特·吉尔平著，杨宇光等译：《全球政治经济学——解读国际经济秩序》，上海世纪出版集团2003年版，第217页。）因此当债务国面临偿付困难需要进行债务重组时，很难与分散的债权人协商，债权人也很难采取集体行动。二是国际管理机制的缺陷。当破产仅仅涉及一国时，各国国内通常都有破产法解决债务重组或处置问题，（注：如美国破产法规定各级政府机构可以提出破产申请。参见潘琪：《美国破产法》，法律出版社1999年版，第9页。）但.在国际上则缺乏一个权威性的、处理主权债务困难的机制和相应的法律基础。（注：债务重组、和解等法律制度属于广义破产法的范畴。参见王欣新：《破产法专题研究》，法律出版社2000年版，第2页。）等到债务国认识到债务违约不可避免时，往往为时已晚，从而造成巨大的财产损失和严重的社会动荡。本世纪初的阿根廷危机就是典型的例子。（注：益言：“主权债务重组问题的新进展(1)”，《金融时报》，2003年7月9日第5版。）作为国际金融监管领域适用最为广泛也最为成功的国际惯例——由致力于国际银行监管合作的巴塞尔委员会所制定的巴塞尔风险管理制度回避了这一问题，（注：从严格的法律意义上讲，巴塞尔委员会并不拥有任何超国家的正式监管权力，其决定也不具有法律效力。它仅仅通过提出和系统阐述基本的监管原则和标准，并对最佳惯例作出建议和陈述，以期各国当局采取最适合于本国体制的具体安排（包括制定法律或其他措施）予以实施，由此促进成员国间银行监管的一般原则和标准的趋同。这也是为什么巴塞尔风险管理制度作为国际惯例存在的原因。参见李仁真主编：《国际金融法》，武汉大学出版社1999年版，第125-126页。）因为这涉及国家主权。巴塞尔风险管理制度只能给私人银行提供有限的、间接的帮助，而且这种帮助最终要取决于各国国内法的规定。私人银行即使在理论上可以采取国际法上的方法来维护自身利益，但在实践中也很难得到满意的效果。
为了使债权人和债务人双方的权益得到最大程度的保护，避免引发更大范围的金融风险，IMF结合自身的改革，在这一领域进行了一系列工作。2001年11月，IMF第一副总裁克鲁格率先提出应该建立一个处理主权债务重组的机制(Sovereignty Debt Restructuring Mechanism,SDRM)，以促进无力偿还债务的国家与债权人尽早进行债务重组，减少经济损失。IMF试图通过使用SDRM方案解决如下问题：
(1)债务债权范围的界定。从债务角度看，债务国中央政府的债务都应包括；央行债务是否纳入由债务国自行决定；公共机构或企业的债务，若不能通过国内破产法解决，则可纳入；地方政府债务原则上只有当一国没有重组这部分债务的法律框架时才应纳入；政府担保的债务出现违约时，也应包括在内。从债权角度看，在多数情况下，国内债应该按照国内法律进行重组，不应纳入。欠国际机构的债务也不应该纳入，因为国际机构，如IMF在危机时期仍然根据达成的规划向危机国家贷款。世界银行、亚洲开发银行等多边开发机构也具有类似的性质。关于官方双边债务是否纳入，存在争议，目前尚无定论。（注：益言：“主权债务重组问题的新进展(2)”，《金融时报》，2003年7月10日第5版。）
(2)机制的启动问题。IMF从不干预国家主权的原则出发，设计SDRM由当事债务国启动。但主权国只有在判定本国主权债务不可持续，才可以启动该机制。为防止债务国滥用该机制，债权人可经过投票决定终止该债务国的SDRM进程。IMF还可以通过决定是否给予当事国资金援助来表明它对该国启动SDRM的认可或保留，从而对债务国形成制约。
(3)要求债务国提供必要的信息。为保证债权人能了解主权债务国所有负债信息（包括不在SDRM内重组的债务），SDRM规定：债务国在提交“启动通知”后规定时期内，应提交“债务通知”，包括拟在SDRM内重组的债务清单、不在SDRM内重组的债务清单、不打算重组的债务清单及每类的总价值。而债权人要在债务人提交债务清单后的规定时间内进行债务登记，不登记者将来无权进行债务重组协议的谈判与投票。如果对债务国提供的信息有异议，可以提交审议。
(4)关于暂停债权人索债诉讼的问题。IMF认为不应该在SDRM启动后自动实行暂停诉讼，以免对债权人过分不利。但大多数发展中国家表示反对，认为这是向私人部门妥协。为达到不鼓励债权人诉讼又不强制停止诉讼的目的，IMF设计了“财产混同”方法，即在债务国启动SDRM但重组协议尚未达成这段时间内，债权人仍然有权诉讼索债。同时，为了弥补这一机制的不足，IMF又设计了一个补充措施，即设置主权债务争议解决论坛(SDDRF)，债务国可通过论坛要求法院发布暂停诉讼索债行为的命令。
(5)主权债务争议解决论坛(SDDRF)的设置问题。（注：有学者干脆将其称之为国际破产法庭。）该论坛的主要作用和权力是：管理债权，即纯管理职能，与国内法上的破产法庭相类似，涉及通知债权人，识别债权人提交的债权，公布投票的日期、地点和程序，管理投票过程、组织会议以及记录投票结果；解决债权人之间、债权人与债务人之间出现的争议。该论坛组成人员应遵循独立、胜任、多样和公平四原则，IMF每个成员国都可以推举候选人参加。（注：另有学者建议在国际法院增加一个国家破产法庭。参见christoph G.Paulus,Towards International Rules On State Insolvencies,Saggi,Conferenze E Seminari,2002,p.10.转引自李双元、曾炜：“国际破产法律问题研究——国际法上二个新问题的论析”，李双元主编：《国际法与比较法论丛》第七辑，第314页。）
(6)SDRM的法律基础。实施SDRM首先要修改IMF章程，这需要3/5成员国总数和总投票权85%的成员国投票赞成才可以实现。一旦修改获得通过，成员国必须修改各国国内法。
由于SDRM对各国经济主权加上了一定限制，各国对此反应不一。众多欧洲国家和包括中国在内的其他一些国家表示支持，而许多发展中国家则持反对或疑虑的态度，担心该机制会对发展中国家（许多是债务国）不利。一些私人机构针对SDRM的弊病，提出了一种合同方法，其核心就是在主权国发行的债务合同中加入集体行动条款(Collective Action Clause,CAC)，该条款规定当债务人确实无力履行债务合同时，在规定多数债权人同意的情况下，可通过修改某些关键性合同条款（如还款期、利益支付等）实现债务的重组。这种观点在国际金融市场上具有代表性，以国际金融协会(IIF)为代表的私人债权人集团就在强烈反对SDRM的同时，认为IMF所称的“集体行动困境”(collective action problem)并非不可克服，要求债务重组由资本市场债权债务双方谈判解决，不希望出现任何法律形式的约束。
二、SDRM涉及的法律难题
SDRM方案被称为解决国家债务重组问题的法律方法，它需要法律基础来保障和支持，否则不可能在实践中良好运作。建立国家债务重组机制的概想是源于对国内破产法的借鉴与发展。它在开始提出方案时，曾经仿效美国破产法第11章，规定了暂停诉讼制度，但在来自私人部门的巨大压力下放弃了。现在的SDRM方案引用了美国破产法关于破产重整制度的三个主要因素：冻结单个债权人索债，并且延迟债务清偿；进行新的融资以保存公司的营运价值；授权债权人委员会谈判并约束少数不愿参加重整的债权人。它还引用了美国破产法第11章关于提出重整计划的时间表和表决程序的内容。同时，英国破产法中的一种延缓期管理程序(administration)也被采用。（注：《1986年英国破产法》第1-7条，参见丁昌业译：《英国破产法》。法律出版社2003年版，第28-38页。）强调管理者的参与在欧洲国家的破产法中一般较为普遍，如德国破产法第三章明确了支付不能管理人和债权人机关等。（注：《德国支付不能法》第56-79条，参见杜景林、卢湛译：《德国支付不能法》，法律出版社2002年版，第32-42页。）另外，SDRM还借鉴了日本破产法关于和解程序的规定，即在申请和解时必须同时提交重整计划，并且在给予破产保护之前由法院任命的检察官审查重整计划；重整计划必须得到占无担保债权总额75%或更多的债权人的批准，等等。（注：Patrick Bolton,Toward a Statutory Approach to Sovereign Debt Restructuing:Lessons form Corporate Bankruptcy Practice Around the World,p.16.http://www.imf.org/external）总之，在充分借鉴了各国国内破产法经验后，国家债务重组机制要解决三个问题：行政管理干预程度多大？停止清偿债务范围多大？其他组织如何参与？（注：李双元、曾炜：“国际破产法律问题研究——国际法上一个新问题的论析”，李双元主编：《国际法与比较法论丛》第七辑，第308页。）这些问题能否成功解决涉及到IMF自身的结构调整。具体而言，这三个问题需要依靠设置国际破产法庭来解决，而国际破产法庭设置所涉及的法律问题将是IMF面临的最严峻挑战。
国际破产法庭究竟应该在何种现行国际法律体制中建立或发展是一个争议很大的问题。有学者认为应该在IMF之外如国际法院设置国际破产法庭。但这是不太现实的想法。相对而言，在IMF体制中设立国际破产法庭比较可行。IMF也提议修订国际货币基金协定以解决设立国际破产法庭的问题，并主张在修订中详细规定出该法庭法官的资格、法官的选举、任期和解职等事项。（注：Anne O.Krueger,A New Approach to Sovereign Debt Restructuring,April 2002,p.35.http://www.imf.org/external）因此，在这个问题中，IMF到底有多大的参与权是一个决定性的因素，必须要通过修订IMF协定加以弥补。首先，要规定破产法庭应该具备的实质性权力。这些权力包括对进行债务重组的主权债务的界定、管理债权、解决争端、裁决的法律效力等等。其次，要解决有关债务人与债权人在法庭中的地位与享有的权力问题。这些问题主要涉及债务人与债权人的资格以及双方相应的权利义务。在一国国内银行体系积压了大量的国家债务的时候，实行主权债务重组可能会引起该国国内银行体系的崩溃。（注：IMF,Reviewing the Process for Sovereign Debt Restructuring within the Existing Legal Framework,August 1,2003,p.5.http://www.imf.org/external/np/cm/2003/041203.htm）在这种情况下，债务国将享有某些特别的权利，而这又可能与债权人的愿望相冲突。再次，要规定法庭涉及的程序性事项，如破产的申请批准、谈判、和解等等。此外，非政府组织程序性地参与也可能对法庭的运作产生不可预测的影响。最后，是国际破产法庭与国内破产法庭的平行运作问题。尽管IMF认为这两者是平行关系，但实际上在主权债务上，当债权人在国内法庭以政府机构为被告提起诉讼时，国际破产法庭将享有优先管辖权。由于有关国际破产法庭的法律问题涉及到各国与IMF之间的权力平衡这个根本关系，所以IMF的建议目前看来是突破了其固有权限，这正是SDRM机制趑趄不前的原因。
如果国际破产法庭在IMF体制中设置，那么，接下来的法律问题就是在国家债务重组机制中世界贸易组织(WTO)与IMF之间的机制协调问题。WTO对成员国际收支的影响主要体现在商品进出口方面、非贸易收支方面和资本流出入方面。（注：杨松：《国际法与国际货币新秩序研究》，北京大学出版社2002年版，第5页。）对于发展中成员国而言，加入WTO所承担的义务对国际收支的影响可能更为严重。而一国的国际收支长期不能平衡，就会影响到整个国家宏观经济的良性发展。在GATT1994中第12条和第18条关于缔约方暂时性地实行贸易限制以保护其国际收支的问题上，IMF具有相应的发言权。WTO《服务贸易总协定》第12条第五款(e)项也规定，国际货币基金组织对实施限制的成员的国际收支和对外财政状况的评估将成为裁决的基础。国际收支平衡是IMF的目标之一，而取消数量限制是WTO的目标之一。传统上，经济学理论认为进口限制不能解决国际收支平衡问题，在采纳了这一观点后，GATT/WTO在东京回合中通过了关于国际收支的1979年《宣言》，《宣言》明确宣布：“限制贸易措施一般并非是保持或恢复国际收支平衡的有效手段”，“发达国家应该尽最大可能避免为国际收支目的而施加限制贸易措施”。乌拉圭回合的《对1994年关贸总协定对国际收支规定的谅解》更加明确地表达了不赞成用国际收支失衡为理由对进口进行限制的意思。但是，新的国际经济环境改变了两个组织之间原有的那种关系。GATT1994第12条针对的是发达国家的收支失衡问题，随着IMF于1972-1973年取消固定汇率的“平价”而采用浮动汇率制之后，第12条所保护的货币的可兑换性与稳定性的目标已经消失，因此，发达国家在今后援引第12条的可能性较小。但是，针对发展中国家的第18条却出现了新的争议。国际经济学界认为：第18条B节对发展中国家国际收支问题的规定，涉及的是结构问题而不再是周期问题，即这些国家的国际收支困难是因拓展国内市场和贸易条件不稳定引起的，因此如果其外汇储备水平不足以执行其经济发展项目，就应允许其采取或保持贸易限制……这种贸易限制突破了短期行为的框架，具有较长久的性质。（注：Richard Eglin,"Surveillance!of Balance-of-payments Measures in the GATT",World Economy,March 1987,pp.4,23.）表面上看，这种规定无疑是宽松的，但是在实践中却大相径庭。《谅解》中对援引该条规定了简易程序，但却没有提及“发展中国家”，而仅仅强调“最不发达国家”，这就是一种实际的限制。（注：因为“发展中国家”在国际法上并不是一个严格的法律概念，联大的决议仅仅对“最不发达国家”进行了确定，而大多数的发展中国家不属于联大决议中的“最不发达国家”。多哈回合之前联合国确认的49个最不发达国家有30个已经成为WTO的成员。参见刘光溪主编：《多哈会议与WTO首轮谈判》，上海人民出版社2002年版，第258页。）而且，关于“结构”的论点在实践中也没有实际作用。在WTO印度数量限制案中（注：详情参见左海聪：《国际经济法的理论与实践》，武汉大学出版社2003年1月版，第160-174页。），IMF的两次陈述认为，印度的外部支付问题只要运用宏观经济政策工具就可以很好地解决，不需要使用或维持数量限制。（注：经济学上的宏观经济政策所包含的财政政策、货币政策、收入政策和对外经济政策都很难说与外汇或进出口无关。参见［美］保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯著，高鸿业等译：《经济学》（第12版），中国发展出版社1992年版，第140-143页。）正是在这一关键证据的基础上，专家组和上诉机构作出了对印度不利的裁决。但在亚洲金融危机后，IMF对其金融稳定评估方法作了修改。在现行的风险评估模型下，一国的外汇平衡已经同其国内的经济结构和风险管理制度相结合，因此，申请国家债务重组的债务国完全可以认为需要实行外汇管制，进而实行数量限制。那么，由于WTO判例事实上的约束力，今后涉及外汇收支平衡而引起的数量限制案件可能使得采取数量限制措施的一国与其在WTO中所承担的义务相冲突。为了避免这种可能，最好的办法就是IMF与WTO进行协调，就两组织针对国际自由贸易的“互补”机制进行改革与完善。WTO《关于世界贸易组织对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》中第五条就说，经济政策的不同方面的相互联系要求负责每一领域的国际机构遵循一致和相互支持的政策。世界贸易组织因此推行和发展与负责货币和财政问题的国际组织的合作，同时遵守每一机构的授权、保密要求以及在决策过程中的必要自主权，并避免对各国政府强加交叉条件或额外条件。在世贸组织多哈回合第四次部长宣言及决定中，对贸易、债务与金融之间的关系做了原则性的规定。当然，这种协调机制目前看还是比较粗疏的。IMF在今后的改革中势必要对IMF与其他国际组织之间的关系做出更具体、确切的规定。
三、SDRM的发展与IMF的改革方向
国家债务重组问题从严格的实证角度看已经突破了IMF的既有权限，IMF针对国家债务重组问题所作的种种努力都将使得IMF现有结构发生重大的变革，IMF已经站在了改革的门槛上。
勿庸置疑，在新的全球经济环境下，IMF改革势在必行。IMF原总裁康德苏(Camdesssus)直言经济一体化使得国际金融和货币的稳定成为全球性的社会问题。（注：M.康德苏(Camdesssus)：《国际金融和货币稳定是全球性公共货物吗？》，IMF1999年5月28日召开的科研会议上的发言。）尤其在亚洲金融危机后，人们已经越来越认识到在国际金融领域更加需要制定全球性法律规则。（注：see Kanishka Jayasuriya,"Globalization,Law,and the Transformation of Sovereignty:The Emergence of Global Regulatory Governance",Indiana Journal of Global Legal Studies,Vo1.6,Issue 2,1999,p.2.）从目前的机构设置和职能安排来看IMF很难承担这一使命：IMF的监督框架仍是就个别国家的情况提出调整规划；主要储备货币国的经济政策协调基本上是在七国集团内部进行，IMF对其政策的监督作用相当有限；监督的执行机制主要是一年一度的“第四次咨询”，且无强制约束力；作为国际货币协调系统的中心，IMF未能消除储备货币多元化带来的混乱和汇率波动。此外，IMF的贷款政策也不完善，只有在某成员国发生国际收支困难或金融危机并威胁到多边自由支付的情况下，IMF才会提供援助。而且，IMF的方案往往过分强调国际收支目标，增长和物价稳定处于从属地位，导致受援国汇率贬值政策低效、利率政策短期滞胀、出口导向的增长政策无效，不利于该国的经济发展。
由此可见，扩大IMF的权力已经是一种客观要求，允许IMF拥有一定范围内的国际公权将有助于其完成机构的改革和职能的转变，并帮助国际社会建立安全、稳定的全球经济运行协调系统。但是，IMF的权力扩张能否得到各国的认可，权力扩张的边界在何处，IMF能否突破各国授权，从而拥有类似联合国的一定公法意义上的政治权力，这是国际法上出现的新问题，也是IMF改革的核心难题。尽管理论上许多学者承认了主权的可分性，（注：［英］詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》，中国大百科全书出版社1995年版，第一卷第一分册第94-95页。）但在实践中却颇有争议。而国家债务重组机制正好给IMF今后的结构转型和法律功能调整提供了一个契机。IMF由此开始了艰难的改革之旅。
首先，IMF正在试图将CAC方法纳入到SDRM的框架中去，从而促进SDRM的实施，进一步完成IMF的改革。作为“法律方法”的SDRM和作为“市场化方法”的CAC在目标上其实是一致的，都希望通过促进债务债权双方谈判达成主权债务重组。两者形式上的区别在于：SDRM适用于债务国总体（或多数）债务，CAC适用于债务国单笔不同债务。在SDRM上达成的重组条件在同类债务中是统一、一致的，而每笔债务的CAC均可能因发债市场、债权人、债务工具、发债国信用等因素的不同而存在差异。SDRM需要建立超国家论坛并由IMF184个成员国以修改法律的形式确认，一旦建立便有强制性，并协调债权债务双方可能出现的争议，管理债权人投票过程等；而CAC是自愿的，发债合同中是否加入CAC由债权债务双方自行决定。因此，当某债务国债务数量繁多且在不同市场发行时，异质性(heterogeneity)体现得尤为严重，债务重组就会面临重大困难，并出现所谓的“集体行动困境”。由于CAC没有强制约束力，债权人可以独享诉讼所得，不必与其他债权人共享，实际中出现了私人债权人拦截债务国资产的情况，甚至有人抱着诉讼的目的购买债务。（注：一个典型的案例是埃略特合伙人(Elliott Associates L.P.)案例，关于该案具体情况参见贺力平：“评IMF主权债重组的新思路”，《国际经济评论》，2002年第3-4期。）两种方法的根本区别在于，SDRM试图建立一种法律性的制度框架(statutory framework)，而CAC建立的则是一种契约性的合同框架(contractual framework)。（注：IMF,"The Restructuring of Sovereign Debt-Assessing the Benefits,Risks,and Feasibility of Aggregating Claims",September 3,2003 http://www.imf,rog/external/np/pdr/sus/2002/eng/052802.htm）
目前，由于各国对SDRM是否威胁主权存在疑虑，因而CAC将是预防和解决国家债务问题的一种不尽完善但却现实可行的做法。在国际市场上，由于私人部门和巴黎俱乐部的推动，CAC已经得到了较为广泛的接受。针对这种现实，国际货币和金融委员会要求IMF在设计SDRM时结合CAC取长补短，寻找一种互补的“双轨”(twin-track)方法。（注：张兆杰等：“主权债重组机制：背景和特征，《国际金融研究》，2003年第4期，第28页。）事实上，CAC在某种程序上是SDRM的一种市场化前奏，为SDRM的实现提供了市场实践。例如，巴黎俱乐部力图在CAC中设计并推广的多数重组条款(Majority Restructuring Provisions)、多数执行条款(Majority Enforcement Provisions)、不释放条款(Disenfranchisement Provision)、结合条款(Engagement Provision)、透明条款(Transparency Provisions)、与国内法一致条款(Consistency with Domestic Laws)等等，都反映了CAC走向规范化的趋势。（注：IMF,"Collective Action Clauses-Recent Development and Issues",pp.4-7.http:/www.imf.org/external/np/psi/2002/eng/060602a.htm）IMF目前正在致力于发展私人与国家都要共同遵守的“自愿行动守则”(Voluntary Code of Conduct)，以促进债务人与债权人之间的交流，纠正不适当的政策安排，并且对危机的解决形成有序的指导。（注：IMF,Reviewing the Process for Sovereign Debt Restructuring within the Existing Legal Framework,August 1,2003,p.12.）IMF的目的非常明确，即力图用推行CAC的方法来为将来SDRM的实现做铺垫。CAC与SDRM实际上已经成为IMF解决国家债务重组问题进程中的两个阶段而非两个对立的手段。
其次，IMF发展了国家公共债务管理与经营指南以补充SDRM。自2003年起，IMF就与世界银行一道修订了有关国家公共债务管理与经营的数部指南。一方面，指南对各国政府而言，实施起来效果将是显著的。指南的管理策略、原则和具体实施方法都充分代表了世界先进经验。例如，IMF在指南中设置了公共债务管理人的概念(public debt managers)，要求各国在其国内金融监管体系中完善公共债务管理人的设置，并要求该管理人独立于其他的财政机构，以一种中间人的身份在投资者与政府之间进行信息的沟通。这种制度可以说是对传统金融风险监管理念的一种创新，它充分反映了IMF专业性的特点，也使得各国相信IMF的方案是代表先进水平和值得信赖的。另一方面，指南容易为各国政府所接受。指南的目的首先定位在“确保政府的财政收支满足长期经营的最低要求，并与消除风险的目标保持一致。帮助政策制定者进行合理改革，加强其公共债务管理的质量，减少在面临国际金融危机时的脆弱性”（注：IMF,Guidelines for Public Debt Management,Amended on December 9,2003,pp.4-5.http://www.imf.org/external/up/moe/pdebt/2000/eng/index/htm）。这样，各国政府接受起来就没有了心理障碍。
需要指出的是，指南的适用范围是“债务管理应该涵盖政府财政实践的所有领域”，包括了一国外的所有公共债务，并对政府提出了广泛的财政要求和在相关领域建立合理机制的要求。（注：Ibid,p.6.）这意味着IMF正在试图通过各国对指南的运作来默许IMF的职能变化，从而达到既可绕过敏感的主权问题，又可获得权力的实际扩张。显然，法律制度的建立耗时长远，并且要考虑到不同环境中的国家的不同需要；而指南只是一种自愿适用的示范法，是概念性的，它的实施将根据各国不同的情况来决定。（注：Ibid,p.4.）
总体来说，国家债务重组机制的建立和发展将促进IMF的改革进程。首先，这是对IMF与WTO关于资本流动管理“互补”功能的进一步完善。国际自由贸易要求资本的自由流动，（注：一国的汇总管制和贸易管制会从不同方面对国际货物贸易的物流和资金流产生不利的影响，会阻碍贸易自由化的实现。）随着国际贸易的进一步深化，二战后形成的IMF与WTO关于货物贸易领域中取消数量限制的“互补”机制已经滞后。（注：尹立杰：“论世贸组织与国际货币基金组织的‘互补’性对开放资本市场影响”，载赵威主编：《国际经济法论文专集》，中国政法大学出版社2000年版，第454页。）到目前为止，两组织之间还无法在资本项目自由兑换的问题上达成一致。WTO《服务贸易总协定》的实践作用没有得到有效体现。1997年4月，IMF临时委员会提出了修改基金协定的设想，以便把国际资本流动作为基金的中心目标，扩大基金对资本流动的管辖权，促进资本流动有秩序的自由化。亚洲金融危机后，资本自由流动遭到了阻碍。建立国家债务重组机制实质上是为完成这一目标消除障碍。其次，基金协定在传统上仅仅是提供了宏观调整国际货币关系的法律框架，（注：杨松：《国际货币基金协定研究》，法律出版社2000年版，第57页。）改进基金协定的立法结构以加强私法性的立法成为IMF努力的一个方向，IMF的国家债务重组机制的设想，其实正反映了其一直努力的目标。可以预见，SDRM的实现有助于IMF目标的完成。
当然，尽管国家债务重组机制可以被视为IMF改革的序曲，但是IMF改革背后同样存在着复杂的政治利益的较量，而且IMF权力扩张的追求也使得大多数国家对IMF改革持一种保守和谨慎的态度，因此，SDRM在推广中遇到了重重阻碍。基于这种现实，IMF希望通过国际债务重组问题获得国际社会对其改革的信任与支持。（注：有学者就认为，以主权国家破产程序为突破口，IMF的功能将被重塑，它将不仅是一个协助各国央行维持货币秩序，提供资金援助的国际组织，还将成为国际债权者和债务者之间的重要协调者和仲裁者。参见徐明棋：“国际货币基金组织近期改革的突破口和争论”，《世界经济研究》，2002年第4期，第64页。）为了避免发展中国家对国家债务重组机制将可能演变为一个“政治问题”的担忧，IMF开始与世界银行合作，并希望将国家债务重组机制与巴塞尔委员会制定的新协议一道构成国际金融框架。（注：参见Thomas C.Dawson："Sovereign Debt Restructuring and the International Financial Architecture",January 28,2003，IMF会议发言。）从目前的情况看，以一种渐进和完善制度的方式推行国家债务重组机制，其成功的可能性较大。一旦IMF的权力扩张获得了国际社会的默认，IMF就可以在其他领域开展全面的改革活动，从而在立足汇率管理、国际收支平衡协调的同时，建立起新的适应全球化要求的金融监管合作体系。（注：杨松：《国际法与国际货币新秩序研究》，北京大学出版社2002年版，第157-158页。）这正是IMF推行国家债务重组机制的最终目的所在。