对政府不作为伦理现象的思考，本文主要内容关键词为：不作为论文,伦理论文,现象论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从20世纪30年代中期起，政府机构开始迅速膨胀，50年代政府成为“行政国”，到了80年代已是“大政府”、“小社会”。行政权的极度扩张，直接催生了腐败并导致了行政权力运行中的缺失。为了遏制腐败、规范行政权力的运行，各国兴起了政府改革运动。然而，伴随政府改革运动的深入，各种道德问题在公共生活中呈现出来，行政权力运行中的伦理问题开始受到关注。继政府改革运动之后兴起了政府伦理运动，如开通了揭发弊端、报告不道德行为的电话热线，成立了伦理委员会，制定了民选官员、政治任命官员和行政官员的伦理教育计划，建立了财务公开制度及揭示其他利益冲突的公开制度，颁布了职业伦理法典等。在我国，随着改革进程的加快和社会公共领域的日趋扩展，行政权力运行中的政府不作为逐渐凸现出来了，成为人们关注的焦点和热点，引起了社会对政府不作为伦理现象的解读和思考。
政府不作为伦理现象，就是在行政权力运行中政府行为违背权力运行的基本规约，脱离了道德对政府行为的基本要求，本质上来说就是一种行政伦理的失范。政府不作为伦理现象具体表现为失职、渎职以及推诿拖延等官僚主义行为，如权力交易、渎职失责和权钱交易等。权力交易是权力再分配过程中的以权换权，即谋求权力的最大化。渎职是指国家工作人员利用职务上的便利滥用职权或者不尽职责；失责是享有一定权力的人对自身应负的责任和义务的一种无视和糟蹋。权钱交易实际上就是行政运作过程中缺乏最基本的行政伦理规范和法制秩序。这些都将导致人们对政府信心的丧失，影响和谐社会的构建。因此，我们从公共伦理的视角来分析、研究政府不作为伦理现象对构建和谐社会有着重大的现实意义，对构建现代公共管理伦理体系，加强公共管理理论建设也至关重要。
一 研究政府不作为伦理现象的现实意义
1、有利于构建社会公共行政。公共行政不仅是管理理性的领域，而且是价值追寻的领域。也就是说，公共行政除了是管理活动的领域之外，还应该是伦理活动的领域，而且后一领域由于公共行政的公共性显得更为重要。公共行政的活动是在千变万化的行政环境中进行的，许多时候需要行政主体随机作出裁决和自主作出决定，这是刚性的政府管理规则无法也无力约束的。公共行政中，公正与非公正、是与非、善与恶等基于价值的行为选择是存在于社会治理全过程中的基本问题，因为只要是属于人的行为，就必然有一个规范与约束的问题，公共行政行为更是如此，进一步说，接纳与实现行政行为的规范与选择还要以行政主体的良心、责任感、正义感作为内心的依托，即需要行政伦理的作用。为了规范行政行为，在强调外在强制性的刚性规范的同时，还必须重视行政伦理的自律意识，以提高行政主体的伦理修养来弥补政治法规的不足。这样就形成了对行政行为的伦理判断。公共行政是人的活动领域，同时又是一个规范的行为体系，以体制和制度显示自身的优势。我们在作出道德化的构想的时候，就要着重把这种道德化构想落实到制度上，在制度设计和安排中实现道德化，从而真正消除政府不作为伦理问题，构建有效的社会公共行政。
2、有利于加强政府以人为本的伦理职能建设。以人为本是科学发展观的核心内容，它要求尊重人，依靠人，塑造人。受传统发展观的影响，我们长期以来把经济增长当作各级政府的最高目标，政府把主要的人力、物力、财力放在经济建设上，相对忽视或无暇顾及对社会及公众价值导向的作用；政府职能更多地强调政治、经济、文化及社会管理职能，忽略伦理职能。伦理职能要求政府在各项工作中，深入体察人民群众的意愿，把维护和实现最广大人民的利益体现在大政方针和各项部署中，落实到社会发展的各个方面。这不仅要求各级政府在行政决策、行政执行过程中，既要考虑技术层面的要求，又要考虑道德层面的要求，而且要以人民赞成不赞成、满意不满意为宗旨去行政。如果政府的任何一种行政行为不能够在伦理上被合理解释，本身就是不负责任的行为。可见，研究并解决政府不作为伦理问题，对于完善以人为本的行政伦理职能具有促进作用。
3、有利于形成良好行政道德的社会政治环境。黑格尔认为，个人以恪尽职守获取收入来源是其地位中的实体性因素，由于这种实体性地位的作用，个人由此获得生活资料，保证其特殊需要得到满足，使其处境和公职活动摆脱其他一切主观的依赖和影响。可见，要形成良好行政道德的社会政治环境，关键在于关心行政人员，为行政人员提供可靠安全的物质生活保障，创造有利于个人发展的社会环境。无疑这有利于行政人员的行政伦理道德的提高。尽管待遇问题不是导致行政人员违背行政伦理道德乃至不作为的唯一原因，但实践证明，市场经济条件下，由于利益的刺激、诱惑以及待遇过低会影响行政人员遵守行政伦理道德的自觉性。我们在改善行政人员生存和发展环境的基础上，还要从加强政府行政管理体制改革的角度，尽量在客观上减少行政人员违背行政伦理道德的机会，改变行政人员的行政方式，避免行政不作为伦理问题，营造团结向上、公正廉洁、勤政为民的良好行政环境。
4、有利于构建社会主义和谐社会。社会主义和谐社会，不仅是民主法治、安定有序、充满活力、人与自然和谐相处的社会，也是公平正义、诚信友爱的道德社会。道德是和谐社会的灵魂。道蓄民和，德养民合，这是经过历史实践证明的亘古不变的真理。在构建和谐社会的过程中，民众的道德水平需要提高；对作为国家政策方针执行者和决策者的行政人员来说，道德修养和文明礼仪的水平更需要加强。如果行政人员注重遵守规范，蓄养道德，形成社会示范力量，人们就会从理解敬佩到遵循效仿，就能够在和合有序的价值准则规范下做事做人，摩擦矛盾和动乱纷争就能够减少，社会就能够和谐安定地运行。因此，行政人员行政伦理道德的蓄养，在构建社会主义和谐社会具有重要的保障作用。行政人员行政伦理道德素养高，公平正义、诚信友爱，社会主义和谐社会就会在坚强的道德保障下实现。
二 政府不作为伦理现象的根源
1、从官场文化和职业精神的角度分析。社会学理论常用早发内生型现代化和晚发外生型现代化来表述不同国家由于种种历史条件的制约而在迈向现代化的步伐和进程中显现出的差异和区别。中国的现代化便属于后者，因而面临着文化观念的滞后问题。在中国长达两千余年的封建统治中，形成了中国特有的官场文化即官文化。官文化的一个重要特点就是权力运作的任意性与私密性，其强烈的官本位意识，使为官者以民之父母自居，并以官贵民贱、官大为尊为行为准则，一边拿国家的俸禄，一边又以手中的权力换取更多的外来之财，因而官与财富紧密地联系在一起，成为一种十分普遍的政治现象。这种以官为主体，以为官者的利益为核心的官文化作为一种文化遗传对我国的政治文化产生了深远的影响，建国后，长期的计划经济体制导致了一种奉献型的经济伦理模式和公仆式的行政伦理模式，这只不过是当时条件下的一种偶然存在，一种在逻辑上可在好人范围内普遍化，但对所有人来说只能提倡而无法经常化、普及化的行为准则。因为行政主体也是社会中的一员，他们也要生存和发展，也同样会有自己的利益考虑。所以当计划经济向市场经济体制转轨时，奉献型的伦理大厦也就失去了支撑。从社会发展的角度看，中国社会的现代化由于没有经历市场经济自发的、完整的发育过程，在自身的经济结构的演变中缺乏刺激自身文化发生变革的因素，社会成员普遍缺乏与现代化过程相适应的文化价值观念和与现代职业化过程相适应的职业精神和操守。因此官场文化的浸染，职业精神的缺失，为政府不作为伦理现象的出现孕育了温床。
2、从个人和集体角色的角度分析。政府不作为现象的存在，与行政官僚和公务人员的社会价值观有关。这种价值观的典型表现，就是个人利益上的个人主义与作为公职身份上的集体主义的交融。《制度经济学：社会秩序与公共政策》一书指出，个人主义者偏好靠规则框架中的自愿交易实现协调，集体主义者倾向于依靠计划和命令的集中指挥。建立在个人利益上的个人主义，其行为选择就是个人主义的价值观支配的结果。作为公职身份的集体主义，由于过多依赖于自上而下的集中指挥、命令、指令或者强制，因而对于公职就有可能会消极“怠工”乃至玩忽职守等。在这种集体主义思维支配下，在面对其本职工作时，行政人员自然而然地会作出一种难以避免的选择。正是由于他们作为公职身份所持的不是个人主义，而是集体主义，所以责任意识不够强烈。这种本该不可少的“责任意识”就在集体主义的价值观的支配下或多或少地流失了，于是就有了政府不作为的伦理问题。
3、从经济人属性和自由裁量权的角度分析。经济人和道德人是人自身固有的双重属性。它们相互补充、相互加强，同时也相互排斥、相互侵损。公共行政把实现和维护社会公共利益作为根本目的，行政人员的道德人动机和行为则是实现这一根本目的的人性前提，并在行政活动中不同程度或以不同方式表现出来。如果行政人员为其自利动机所左右，就会出现行政职责方面的信念危机，必然导致各种各样的不作为行为的发生。行政自由裁量权是一种非制度化的具体事务处置权，意味着行政主体具有价值判断的意志和自由，因而也意味着相应的伦理道德责任。由于行政自由裁量权不是一种制度安排，而是行政人员的主观行为表现，这一特点就决定了自由裁量权的行使，既可以行善，也可以作恶。当这种行为与行政道德人属性相结合时就会产生善行，与行政经济人属性相结合就可能导致恶果。这为政府不作为伦理问题的滋生产生了客观推动作用。
4、从权力监督和制约的角度分析。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是自古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”缺乏强有力的监督和制约机制是政府不作为的客观条件。处于转型期的中国，虽然在社会主义民主与法制建设及社会管理层面的规章制度建设上都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来，但与迅速发展的客观现实相比，还远远不够。一是“人大”的作用未能充分发挥，监察机关的地位偏低，无法有效行使监督权。二是民主渠道不畅通，监督缺乏群众性。在各种监督中，人民的监督是最根本、最重要的。受封建专制思想的长期影响，大多数老百姓仍有怕官的心理，当自己的权益受到行政人员的侵害时，也只是逆来顺受，任其发展，这样就谈不上监督了。三是舆论导向乏力，社会效益差。这些都在一定程度上加剧了政府不作为伦理问题出现的频度和广度。
三 政府不作为伦理现象的治理途径
相对于政府公共部门承担的社会责任而言，相对于行政人员的伦理道德素质而言，遏制政府不作为伦理现象的发生，加强政府行政伦理建设显得十分必要。
1、加强体制伦理建设。通常人们总是有意无意地将伦理范畴仅仅看作个体道德的代名词，看作纯粹个人主观观念的范畴。其实，行政伦理首先应该体现在体制伦理方面。行政体制伦理是相对于行政管理者个体道德而言的，它由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系以及一系列的政策、法规、条例和制度表现出来。体制伦理依附于社会体制而存在，与个体道德相比较，体制伦理对于维系社会秩序、规范人们的社会行为具有优先地位。特定的社会体制在伦理上有多大的合法性，主要不是通过这一体制下的个体道德体系显示出来并得以确证的，而是通过体制自身的伦理性显示出来的，是通过不同体制的比较来评判的。因此，加强体制伦理建设是根治政府不作为伦理问题的基本途径。
2、加强行政伦理教育。良好的行政伦理，有赖于正确的行政价值观的确立。行政意识、行政理论、行政认识、行政情感、行政态度等行政文化的诸多要素，构成了一定的行政模式取向，直接决定着行政伦理的状况。因此，必须使行政系统各层级人员树立正确的行政伦理观，形成内在的约束机制，使行政伦理规则尽可能达到广泛的社会认同和可接受性，并成为所有行政人员的基本行为准则和内心的自觉。可见，培养行政人员正确美好的伦理理想并引导人们树立正确的伦理信念和价值观，成为现代行政伦理教育的一个重要内容。一是加大行政伦理建设的力度，提高行政人员对行政伦理的认知水平；二是加强思想政治教育，提高行政人员的思想文化素质；三是强化行政人员的道德自律意识。
3、确定行政伦理的最低要求和理想追求。行政伦理的最低要求是建立一套广泛可行的最起码的行政伦理规范体系。行政伦理规范体系的制定和完善，不是从某种抽象的原则或理论设想出发的，而必须从中国的实际出发。所谓“最低要求”的行政伦理，就是现代社会条件下最广泛的、可行的或可接受的行政伦理。如：每一位行政人员应该充分享有正当权利并同时承诺相应责任义务，应该以理性的态度参与行政合作并正当地践行自己的行政角色，自觉遵守基本行政道德规则，维护合理的行政伦理秩序，履行自己的行政责任，平等地对待和尊重他人的权利，等等。这一层次的行政伦理是对每一位行政人员的起码要求，是保证现代行政系统正常运行的最起码的伦理条件和伦理要求。当然，要保持道德理想人格的先进性和社会道德境界的层次感，现代行政伦理基本建设还应该包括行政伦理的理想价值追求。这不仅要求人们成为合格的行政人员，而且希望成为高尚道德的模范，因而完善自我、追求理想便是它的根本伦理意义。
4、加强行政人员职业道德管理。职业伦理是行政人员充当政治角色时，相对于社会群体关系以及特别事项而言的，职业道德实质上就是责任与义务的表现。我们强调行政人员的职业道德管理，就是规导行政人员在行政实践中履行责任与义务。强化行政人员的责任与义务，一方面，要提高行政人员对责任与义务的认识；一方面，要在行政实践中，把行政伦理道德引入行政人员的奖惩、晋升中，切实加强行政人员的职业道德管理。通过对行政人员伦理道德行为的考核和奖惩，淘汰那些处于伦理道德“下线”状态的个别行政人员，重用和提拔那些道德模范者，推进行政人员的道德化建设和职业道德管理。
5、加强以公众为主体的立体监督体系。行政人员良好行政伦理道德的形成要有公正健全的舆论环境和立体监督体系。社会舆论和民主监督是有效的监督形式，民主监督必须突出公众的作用。为了发挥好公众的监督作用，要通过媒体、举报、听证等多种形式，集中反映公众意见，把公众监督与党政部门的监督统一起来，形成以公众为主体的立体监督体系。只要政府提供公共监督环境和条件，行政人员的行政行为就会得到更全面、更公正的评价，这将会在很大程度上提升行政人员的服务意识，提高行政伦理道德水平。
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