社会保障制度改革的现状与趋势（下），本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,现状论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、社会保障制度改革的远景目标
按照八届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，我国社会保障制度改革的总体目标是：加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度。在大力发展社会保险的同时，积极发展商业保险，发挥对社会保障的补充作用。制定相应政策，切实保护妇女、未成年人、老年人、残疾人等社会群体和优抚救济对象的合法权益。建立城市最低生活保障制度和抚恤补偿机制，依法安置退役军人，积极发展社会福利事业和社区服务，加强福利设施建设。
（一）养老保险制度改革趋势
按照《纲要》确定的目标，到2000年，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城乡各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。
在“九五”期间，统一职工养老保险制度，实现基本养老保险省级统筹。统一企业职工养老保险制度改革，原则上在1997年底以前完成，个别地区经国务院批准，可以将统一期限延长到1998年底；没有实行基本养老保险省级统筹的地区，要加快向省级统筹过渡的步伐，在2000年以前实现省级统筹。
1.建立三层次养老保险结构
在我国的养老保险制度从分散逐步转向统一之后，统一的基本养老保险替代率仍然偏高，约在60%左右，国家负担过重的问题有待于进一步解决。有关专家通过研究论证后建议，在适当的时候，把现在设计的统一基本养老保险中的个人帐户部分转到企业补充养老保险中，使现在的“小补充”养老保险变为“大补充”养老保险。同时在基金的管理和营运方面分别作较大的调整，需要说明的是，这是从长远考虑的，作为课题研究的，不是（目前也不可能）是政策性的东西。
去年，国家体改委组织中外专家研究企业补充保险问题，提出在我国建立三层次养老保险体系，同时世界银行完成了《中国养老金体制改革》报告，提出在中国建立三层次的养老保险体系。我们认为，从总体看，三层次养老保险体系或称“三柱式养老保险体系”是可行的。
第一层次是政府举办的基本养老保险，可考虑由政府通过征税的方式强制收缴基金，纳入政府财政社会保障预算，由政府或公共机构经办，覆盖全社会。这一层次的保险构成最低养老保障的社会安全网，替代率为社会平均工资的25%左右（世界银行建议为省平均工资的24%）。
第二层次是企业补充养老保险，采限个人帐户储存积累模式。这一层次在澳大利亚、法国、瑞士是通过立法强制实施的，多数国家采取政府鼓励、单位自愿建立的方式。我国可以考虑对这一层次中的某一部分，例如工资11%的个人帐户部分实行强制实施，而对超过工资11%的个人帐户部分采用税收优惠的办法鼓励实施。这样，这一层次的替代率将随企业经营状况有所差别，大致在40－60%之间（世界银行建议由雇主即用人单位和雇员按50:50的比例缴纳相当于职工8%的工资，假设养老金的投资回报率与工资增长率相等，其替代率约为40%）。这一层次的基金劳动管理应进入市场，由职工、企业和政府三方代表组成基金理事会，通过招标委托商业性保险、信托、投资金融机构营运管理。
第三层次是个人储蓄性养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给以一定的税收优惠。
以上三层次的养老保险体系，比较完整地体现了政府、企业和职工三方的责任，有利于在确保基本养老保险待遇的基础上，将补充养老保险基金投入市场，解决基金增值问题，还可弥补我国基础设施建设和长期投资项目资金的不足，促进经济社会的稳定和发展。
2.向三层次养老保险结构过渡的条件
一是个人帐户中职工个人缴纳部分达到设计目标。目前设计的基本养老保险分为两部分：一部分是主要体现社会公平，即按不高于社会平均工资的25%计发；一部分和个人工资挂钩，更多地体现个人的工作业绩，即相当于个人工资11%的个人帐户。这种结构已经为向三层次养老保险体系过渡准备了基本条件。问题在于个人帐户部分从基本养老保险中分离出去，实现市场管理营运必须是“实帐”。而现在绝大多数省份个人帐户中职工缴纳的只有3%，按每两年增长一个百分点算，要到2005年才能达到8%，个人帐户才能逐步变为“实帐”。那时向三层次养老保险体系过渡可以正式提到议事日程。
二是初步形成有关社会保险基金的市场管理营运体系。我国目前的保险市场不够发展，对补充养老保险基金的管理、劳动和监督都缺乏经验。我们初步设想，先选择一些城市作为开展补充养老保险的试点，探索以基金会的形式实现补充养老保险基金经营管理与行政管理分开的改革，同时在补充养老保险基金营运的决策方式与管理机制方面探索经验，为将来转向“大补充”后，管理营运大规模的基金做好准备。
三是各方面形成共识，并制定相应的政策。从“小补充”到“大补充”的过渡涉及政府有关部门、企业、职工和商业保险等金融部门，不是简单把现在设计的个人帐户从基本养老保险中分离出来的问题。这需要有关方面逐步统一认识，并在此基础上由国家制定相应的法规或政策强制实施。从“小补充”到“大补充”的过渡，要有统一的部署、目标和步骤，不能各地各搞一套，再出现养老保险制度方面的分散局面。
（二）医疗保障制度改革趋势
必须进行医疗保障制度改革，对此已经形成了广泛的共识。在“两江”试点的基础上，今年抓好50多个城市扩大试点，以取得更完整的经验，再在面上推广，争取“九五”期间在城镇基本建立起职工医疗保险制度。
1.确定基本医疗的范围
探索和确定基本医疗的范围，目的是避免因个别高额医疗费用造成医疗保险基金“出险”而危及绝大多数职工的基本医疗。一方面，卫生部门要制定诊疗技术规范，会同有关部门制定医疗保险药品报销目录，制定合理的、分档次的医疗收费标准；另一方面，要求各试点城市根据实际情况确定社会统筹医疗基金所能支付的最高医疗费用限额。对于超过限额的医疗费用，应当通过商业补充医疗保险或职工互助医疗保险等途径来分散风险。
2.公费、劳保医疗制度同步改革
与养老保险改革中企业和机关事业单位分别进行不同，医疗保险改革要求机关事业单位和企业的职工按照统一制度和政策同步改革，保险的基金筹集方式和基本结构要统一，同时考虑到劳动部门分管企业职工医疗，卫生部门分管机关事业单位职工医疗的现状，以及原公费、劳保医疗资金来源渠道不同，地方可以按原渠道分别管理基金，独立核算。公费、劳保医疗同步改革可以避免国有企业职工与机关事业职工的相互攀比，更能体现社会保障的公平原则，也有利于职工在更大范围内合理流动，并防止医疗费用在两种不同医疗制度下的非正常转移。
3.推进区域卫生规划
与职工医疗保险改革相配套，必须推进区域卫生规划，逐步实现卫生资源的优化配置和合理利用。中国卫生资源过分集中在城市大医院，大城市中的医疗机构和大型医疗设备供过于求的矛盾突出（有资料表明，广州、沈阳的CT机和核磁共振仪器比伦敦的多），实行职工医疗保险改革的同时，需要调整医疗机构的布局，充分发挥现有卫生资源的潜力，降低医疗费用。此外，许多企业办的医院也应纳入区域卫生规划之中，积极推行企业医疗机构社会化进程。
（三）失业保险制度改革趋势
1.扩大失业保险覆盖面
现行的失业保险只覆盖国有企业，这显然越来越不适应多种经济成份共同发展的要求。目前，国有企业总体经济效益低下，无力扩大再生产，所吸收就业职工占城镇新就业总量的比重，由1985年的61%下降到1995年的36.1%。据预测，“九五”期间国有企业不仅吸纳劳动力的能力进一步减弱，还将向社会排出约1500万富余劳动力。非国有企业，特别是私营、外资、合资及个体经济组织，近年来吸收就业的比例不断提高，1995年城镇新就业人员到非国有单位的比重为63.9%。这样一种就业状况，要形成统一的劳动力市场，以利于劳动者在各种经济类型的企业之间合理流动，必须尽快扩大失业保险覆盖范围。现在一些地方，如上海、大连、杭州、广州、齐齐哈尔等，在贯彻国务院颁布的失业保险条例时，已经把失业保险扩大到城镇各类企业职工。在此基础上，有关部门正在着手制定覆盖各类经济类型企业职工的《失业保险条例》。
2.拓宽失业保险基金的使用范围
一般情况下，失业保险不能用于仍同企业保持劳动关系的职工。但考虑到国有企业目前状况，可以用一部分失业保险基金支持企业安置富余人员。上海市以大企业集团为依托，第一步把下属企业的富余人员先从企业中分离出来，集中到集团所办的服务中心。然后分类加以解决。上海纺织行业55万人，有18万人分流出来了，采取以政府支持为依托，以集团所办服务中心托管为主要形式、企业与社会共同承担分流负担的办法。这是一种过渡办法，既减轻了企业的负担，又没有直接给社会造成大的压力。应当允许使用一部分失业保险金支持这种作法，尽量减缓失业对社会的压力。
3.失业保险金的使用要有利于促进再就业
随着科学技术在各个产业中的应用速度加快，企业技术结构和组织结构的调整相应加快，以至发生大的产业结构调整。与此相关，劳动力的就业结构、技术结构也必须调整。结构性失业问题日益突出。职业培训、转业培训是解决结构性失业的主要措施。失业保险不能满足于使失业者有一定的生活保障，还应当积极促进和帮助他们经过职业培训或转业培训实现再就业。为此，一定要注意失业保险津贴水平不能过高，防止一些福利国家“失业保险促进失业”的现象在中国发生；再就是可以拿出一部分失业保险基金用于失业者的培训。
4.建立预防高失业率风险基金
“九五”时期，我国就业的压力相当大，结构性的失业是一个不可回避的严峻问题，也可以说是1978年以来的第三个“高峰”。失业压力主要来自产业结构调整、国有企业精简分流富余人员以及农村剩余劳动力向非农产业转移。此外，非国有企业特别是私营、三资企业及个体工商业从业人员增长很快，一旦经济波动，它们会很快向社会释放劳动力；中国经济同世界经济联系密切，进出口贸易占GNP的30%以上，国际经济波动也会严重影响国内的就业状况；到1995年底，农民工在城镇就业的人数约5000万。面对这样的局同，要研究对策：一是推进失业保险，二是创造更多的就业机会。实施“再就业工程”，把两者有机地结合起来。失业保险必须适应新的就业结构（所有制结构），并建立预防失业率的风险基金，做好预防高失业率的风险准备。
四、社会保障制度整体改革的一些初步设想
（一）建立相对统一的社会保障行政管理部门
在整个经济体制改革中，社会保障制度改革相对滞后，其中重要原因之一是政出多门，有关的社会保障项目之间协调困难，进展缓慢，制约了社会保障制度改革的深化。这涉及到新旧体制转轨时期的深层次矛盾，涉及政府机构改革，涉及部门之间权力和利益格局的调整，是一个十分敏感和棘手的问题。
目前，基层社会保障工作人员和职工群众对社会保障项目中政策不衔接，待遇不一致意见很大。以养老保险为例，现在企业与机关事业单位的养老保险分别由劳动部门、人事部门管理，政策协调难，离退休人员待遇差别过大。如武汉某厂一个高级工程师月退休金为335元，其妻在一家医院作清洁工，月退休金却为600多元；再如，同时参加革命工作的老干部，在企业和在机关的离休待遇相差一倍。现在许多企业离退休人员上告、上访，原因多出于此。还有医疗保障制度改革，当前职工医疗保障制度改革试点扩大到50多个城市，要求机关和事业单位的公费医疗和企业的劳保医疗按照统一的方案同步改革。既然是统一方案同步改革，完全可以用一套计算机网络统一管理。但由于公费医疗归卫生部门管，劳保医疗归劳动部门管，多数城市只好分别建立两套计算机管理系统，有的大城市仅计算机系统一项就要多投资2000至3000万元，全国的管理成本要增加多少？何况这不仅加大了管理成本，还增加了协调难度，如湖南益阳劳动部门和卫生部门各搞一套计算机系统，同时还各搞一套计算机软件。
针对社会保障项目由不同部门分散管理造成的弊端和浪费，一些城市已经着手进行社会保障管理机构改革。如上海成立了社会保险局，把机关事业单位和企业的职工养老保险统一管理起来，现在正研究医疗保险管理局与社会保险局统一的问题；广州、北海、铜陵、邯郸、张家港等市已建立统一的社会保障管理机构；吉林、黑龙江、云南省和鞍山、武汉、宁波等市也在统一社会保障管理机构方面积极进行探索。各地在社会保障管理机构方面的探索取得了宝贵经验，但普遍反应下统上不统，地方工作难度大。希望及早对此拿出规范性意见。
考虑社会保障管理机构问题，既要借鉴发达市场经济国家的经验，更要立足中国实际。在这方面，中国同发达市场经济国家相比，有两个显著的不同点：一是城乡二元经济，使城乡社会保障有很大差别；一是国有经济占主导地位，国有企业职工在城镇职工中占多数，国有企业的职工特别是领导干部与机关事业单位相互交流的情况比较普遍，养老医保险等待遇水平需要统筹规划。事实上，当前矛盾最多、群众意见最大、最需要协调的问题，主要集中在城镇职工养老和医疗两个社会保障项目上。而养老、医疗又是社会保障中两个最大的项目。这两个项目覆盖面最广，人人都面临老、病的问题；基金量最大，两项基金占城镇社会保险基金的80－90%；管理最复杂，都要实行社会统筹和个人帐户相结合，都要建立计算机系统。因此，当务之急是尽快把分散在不同部门中的养老、医疗保障项目管理职能合并，在此基础上，建议国家尽快成立统一的社会保障管理机构（这个机构可以是委员会，也可以是部），从根本上克服当前养老、医疗保障项目方面政出多门、各自为政、互相掣肘、扯皮内耗，浪费严重等问题，以便降低管理成本，提高劳动效率，减轻企业负担，加快改革进度。
考虑到中国较长时期内城乡二元经济并存的情况，农村的社会保障项目可仍由民政部门负责，同时要研究城乡社会保障项目之间的衔接问题。目前城镇其它社会保障项目需要协调的力度并不大，仍可维持现行管理办法。如失业保险和就业问题密切相关，工伤保险与职业安全卫生工作紧密相联，还由劳动部门统管，与其它部门的矛盾不大。城镇社会救济、社会福利和优抚安置等，主要由民政部门管理，也和其它部门交叉不多。需要注意的是在确定有关待遇水平时，应注意与失业保险及最低工资相衔接。这样，成立国家统一的社会保障管理机构时，把统一管理的保障项目限定在城镇职工养老和医疗方面，既有利于解决社会保障改革中的突出矛盾，又可以减少部门职能和利益格局调整的难度。
（二）建立和健全社会保险基金的营运和管理制度
社会保障制度改革所急需解决的另一个问题是基金的管理和保值增值。现在各项社会保障项目的基金管理不规范。例如，基本医疗保险基金纳入财政预算管理，而基本养老保险基金却由劳动部门的事业管理机构负责，建立统一管理机构的省市虽然不由劳动部门管理，但也没有纳入财政预算管理。究竟社会保障基金应当如何管理，现在还存在不同认识，而在基金管理方面又存在许多问题。养老、医疗、失业等社会保障基金关系企业、职工的利益，如使用不当，或非法挪用，将引起职工不满，严重时可能酿成社会问题，影响社会的稳定。而现在社会保障基金用来进行各类基建投资、向企业放贷、办公司、搞经济实体，购买高级轿车、“大哥大”，甚至借给个体户做生意、炒股票、炒房地产等现象屡禁不止。此外，一些社会保险管理机构本身也存在超标准提取管理费，高标准发放工资、奖金，盖大楼等方面的问题。
除了管理之外，社会保障基金的营运、增值问题也迫在眉睫。研究社会保障基金的增值问题，必然涉及中国的保险业。从近期看，应责成有关部门加快建立社会保险基金的财务、会计、统计、审计及风险管理制度，以防止基金的挪用、浪费或损失。从长期看，应加快步伐建立和健全资本市场，以及社会保障基金的市场准入制度，使其在投资组合中保值增值。此外，有关的社会保障事业管理机构应实行收支两条线，由财政核定支出，改变当前从基金中按一定比例提取管理费的办法。
（三）加快我国社会保障的法制化进程
加快社会保障立法是关系社会保障体制改革的一个根本性问题。社会保障制度的建立应与立法相配套，必须有社会保障法。改革初期，各地处于试点阶段，制度不统一，办法多样是必要的。经过一段时间的实践，已经逐步摸索出了符合中国特点的社会保障模式，社会保障制度改革方向、目标、原则已经确立。因此，应将成功政策措施上升到法律法规，以立法的形式推动和规范这项改革的进程。成熟的社会保障制度必须有“三制”即体制、机制和法制作保证。只有“三制”健全，才能促进我们的经济社会健康有序、扎实深入地向前发展。考虑到中国地区发展不平衡的实际情况，社会保障立法既要体现方向、目标、原则的全国统一，又要留有一定余地，允许地方从实际出发，逐步推进。为了在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的、规范化、制度化的社会保障体系，我们应当在积极推进改革实践的基础上，根据需要和可能，适时加快社会保障方面的立法进程。
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