摘要：乡村建设工程规划管理的核心对象是村民住宅，由于乡村地区监管长期缺位，加之社会生态复杂，在乡村地区有大量手续不完善的村民住宅，难以用是否合法进行定性。在乡村振兴的国家战略背景下，存量村民住宅的存续已经制约了乡村地区的良性发展。本文结合新的政策趋势，通过提出符合乡村地区实际的存量村民住宅处理思路，有利于在社会稳定的前提下，逐步化解存量问题，实现乡村振兴。
关键词：存量村民住宅；乡村社会生态
1、引言
存量村民住宅是指农村集体土地上村民新建、扩建、改建的个人住宅中，由于各方面原因没有办理产权登记的村民住宅。存量村民住宅在乡村地区是个普遍现象，以笔者所在的广州市为例，依法办理有关证件的村民住宅不足总量的三成。一方面缺少合法证件使得村民合法利益难以得到保证，长远来看影响了乡村地区社会稳定；另一方面个别村民怀着法不责众的侥幸心理，肆无忌惮的建设超标住宅获利。因此，在稳定的前提下逐步化解存量问题，既是历史需要，也是现实需要，更是全面实施乡村振兴战略的应有之义。
2、宏观政策背景
国土部在2011年、2014年、2016年连续发布了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》、《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》、《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，对农村宅基地特别是历史遗留问题的确权工作不断做出指示。从政策趋势而言，宅基地确权工作与城市两违处理出现较大分异，表现为以化解历史问题为导向，在建房主体合法的前提下，弱化程序性违法，视情节轻重处理实质性违法。与之相对应的是2018年中央一号文件提出探索宅基地三权分置制度改革，再次强调了在保障宅基地资格权的前提下有序稳步推进宅基地确权工作的重要性。
3、存量村民住宅现状特征
从笔者对广州市村庄地区的调研情况来看，村庄地区存量村民住宅的现状特征主要包括四方面：
3.1存量村民住宅权属复杂
存量村民住宅权属的复杂性主要表现在合法主体的复杂性，一是村民建房政策在不同时期所认定的合法建设主体内涵在不断变化。二是合法继承权益得到保护，合法继承村民住宅的对象，既包括非本集体成员，也包括本集体中已有宅基地的成员。三是受限于户籍制度和用地指标，还产生了一宅多户的现象。此外，一户多宅的现象比较普遍。
3.2宅基地指标分配困难
村民建房宅基地主要有三个来源：原址拆建、存量建设用地、新增建设用地。除原址拆建外，增量建设需要报请村民大会或村民代表大会同意。由于乡村建设用地指标有限，村集体与社（大队）资产关系错位，加上镇街管理人员为了规避廉政风险，广州市多年来基本没有合法渠道的增量建设。
3.3宅基地退出机制不完善
空心村较为普遍，宅基地退出再利用机制不完善。一方面是不少村庄的旧村，由于房屋多年未使用未维护，多已破败不堪，但是户主出于各方面考虑不愿意退出宅基地。另一方面是大量因新房建设返还、户口已离开本村集体成员、及权属人离世无继承人的闲置住宅没有得到利用。
3.4违法行为类型多样
首先是产权证制度体系并不完善，村民建房普遍无产权意识，而产权证对其实际使用也确实没有影响；其次是为了追求经济利益和法不责众的心理，违法建设成为常态，在村庄规划区普遍存在着超高、超大、超面积的村民住宅；三是违法行为难界定，由于村民住宅缺少具体的设计标准，对一些飘台、开窗、女儿墙高度都缺少细致规定，基层部门执法时缺少依据。
4、存量村民住宅处理原则
4.1以宅基地资格权作为主要衡量准则保障公民利益
按照我国土地管理和村民住宅相关政策，一户一宅是村民的合法权益。因分户困难导致的一户多宅已有国土部发文保障。而已转让村民住宅使用权的，则不享有此项保障。另外，因合法继承导致的一户多宅；城镇居民、华侨回乡人口等通过合法渠道建设的农村住宅及其附属建筑物；1986年土地管理法出台以前形成的一户多宅，如果符合当时政策规定，建议同样视为合法权益进行保障。
在宅基地资格权合法前提下，对存量村民住宅尽量予以确权。通过公示来解决争议问题，通过搁置、改正配合罚款来解决非原则性违法问题。宅基地资格权不合法的存量住宅从严处理，采取拆除、没收等手段。
4.2以利益信赖保护原则作为次要准则维护政府公信力
行政许可法明确规定，行政相对人依法取得的行政许可受法制保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。
因此，对已核发用地批准书、农村宅基地使用证明等用地许可，施工证明、备案许可、乡村规划建设许可证等建设许可，产权证等产权证件的存量住宅，若其不影响规划实施，对利益相关人影响可控，应采取保护、搁置、改正等处理手段，尽量保障村民合法权益；若其对公众利益造成较大影响，应按照政策要求对其进行拆除，同时予以补偿。
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4.3尊重历史政策，对不同时期形成的村民住宅实行分类处理
以1982年《村镇建房用地管理条例》颁发为始，国家、省、市、区出台了多项关于村民建房的相关政策。在不同时期对合法主体类型、用地许可类型、建设许可类型、用地标准、村民住宅标准都有不同的规定，造成存量村民住宅现状情况错综复杂，处理工作难开展的局面。
对村民建房历史政策进行梳理，对合法主体类型、用地许可类型、建设许可类型、用地标准、村民住宅标准的不同规定进行摘录并分类，界定不同时期村民住宅的合法标准，将复杂的存量村民住宅类型条文化并制定分类处理办法，是消解存量问题的重要举措。
4.4尊重既定事实，按照其存续对城乡发展影响程度实行分级处理
由于村民住宅关系农民切身利益，加上长期以来“以家为本”思想的影响，广大农民对于存量村民住宅如何处理极为关切，处理措施稍有不当即容易引起群体反应。
在保障有关政策严肃性和权威性的前提下，改变存量村民住宅“一刀切”的处理方式，以村民住宅的存续是否影响城乡发展、是否影响其他主体利益为评判标准实行分级处理，有利于农村社会稳定，并在存量村民住宅处理工作取得实质性进展。
5、存量村民住宅处理手段建议
在存量村民住宅处理的实际操作中，受“两违”高压处理方式影响表现出明显的“一刀切”做法，改正、拆除、罚款是运用比较多的处理手段，一些按照政策要求可以采取搁置、公示等折衷手段进行保护的合法权益无法得到保障，村民抵触情绪大，农村土地及附属物确权工作受到较大阻碍。
建议在下一步村民存量住宅处理过程中，按照有关法律法规要求，积极探索保护、搁置、没收等处理手段和公示、补办、补偿等辅助手段的实施路径，丰富存量住宅处理手段，以应对农村地区存量建设成因复杂的客观实际。笔者结合实际研究工作给出以下十种处理方式，建议在实际工作中配合使用，推进存量问题的有序化解。
5.1确权：予以确权登记。符合政策规定的予以确权。但应注意严防通过确权将违法行为合法化。
5.2没收：没收违法建筑物和设施。对不符合确权条件，但其存续对城乡建设发展实施无影响的村民住宅采取没收移交村民集体。没收既维护了村民建房政策的严肃性，又避免已建建筑物的浪费，是一种比较折衷的手段。
5.3搁置：经过处罚后，允许登记为临时使用。对不符合确权要求的宅基地和住宅，在对规划实施或对公众利益影响较小的情况下，按照相关规定给予处罚后同意其条件成熟时再行处理。“搁置”不代表对其产权的确认，不享有或不完全享有合法产权的权益。从社会维稳、执法难度角度出发，允许临时保留使用，可以提高村民申报违法建设处罚的积极性，加快对存量违法的处理。“搁置”是地方在实践过程中总结出来的创新办法，如深圳还会对此类情况颁发不同于产权证的临时使用证。
5.4拆除：责令限期拆除。对于存量村民住宅的存续对规划实施或对公众利益影响较大的，应从严处理，坚决予以拆除。
5.5备注：依法对标准面积予以确权登记，超标面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。考虑到部分村民确实符合确权主体条件且有住房需求，但其住宅建设较当时政策标准略有突破，又很难通过“改正”达到要求，可以对其合法部分产权予以确认并在附记栏中备注超标面积。
5.6改正：责令限期改正，消除影响。
5.7公示：对存在争议或者缺乏相关证明材料的存量住宅，以公示的形式来征求利益相关主体意见，对其进行定性。
5.8补办：完善用地、建设程序。由于村民法律意识淡薄，不了解、不愿或没有完全按村民建房程序报建情况较多，在历史上形成较多程序性违法住宅。对符合规划的村民住宅允许其“补办”手续并进一步确权，既是政策演变趋势，也是化解存量问题的重要手段。
5.9罚款：视不同情况处以不同金额的罚款。“罚款”作为一项辅助手段，其意义在于平衡复杂的存量村民住宅情况和相对单一的处理手段之间的差异，同时也有助于在村庄地区形成警示效应，控制存量村民住宅继续增长。
5.10补偿：对合法或者符合信赖利益保护原则的存量住宅，按照城乡发展又确实需要拆除的，对其予以补偿。可以采取产权调换、作价补偿和产权调换与作价补偿相结合等三种方式。
6、小结
考虑到存量村民住宅现实情况的复杂性，处理存量村民住宅问题不可能一蹴而就，因此必须在社会稳定和快速见效间取得一个平衡。笔者结合实际课题研究工作提出十项处理手段建议，既有针对两违所惯常采取的做法，也有结合政策拟定的实操细则，还有国内有关地区的一些先进尝试，相信可以为有序化解存量村民住宅问题提供一些好的思路。
参考文献
[1]农村宅基地管理问题探讨[J]. 彭静.农业经济. 2012(10)
[2]农村宅基地建房规划管理:现实困境与制度重构[J]. 杨帆,邹伟. 南京社会科学. 2017(05)
[3] “三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J]. 董祚继. 中国土地. 2018(03)
[4]宅基地三权分置背景下存量村民住宅分类思路探讨[J]. 江涛. 居舍. 2018(05)
论文作者:池飞帆
论文发表刊物:《基层建设》2018年第32期
论文发表时间:2018/12/18
标签：村民论文; 存量论文; 住宅论文; 宅基地论文; 确权论文; 乡村论文; 手段论文; 《基层建设》2018年第32期论文;