合理保护和开发自然资源实现区域可持续发展——对英国、印度自然资源保护和开发考察的思考，本文主要内容关键词为：自然资源论文,印度论文,英国论文,可持续发展论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
应英国斯格特·沃尔森公司的邀请，由环保、扶贫、财政等部门人员组成的英国政府援助云南环境发展与扶贫项目考察团一行8人，于9月26日至10月8日对英国、印度两国进行了深入、细致的考察。
英国、印度自然资源保护与开发的主要做法
详尽的资源调查
详尽的资源调查是英国、印度两国进行资源开发和保护的基础工作。它不仅是保护区设立、保护目标确定的主要依据，也是制定区域发展规划、进行资源开发、评估保护效果、调整保护区域、修改完善规划、调整保护策略和政策的重要依据。
印度Jim Corbett国家公园始建于1936年，是印度最早建立的自然保护区，印度虎、印度象为其主要保护对象。资源调查是该保护区管理工作中进行动态监测和评价的重要手段，在不同时期，其作用各不相同。在保护区设立初期，资源调查的重点是认真调查保护区内的物种资源及其分布特征，研究不同物种和栖息地分布和活动规律，为各个子区域划分、功能与作用的定义、保护目标与重点的确定提供准确的依据。他们把整个保护区域划分成1个国家公园、1个野生动物保护地、7片防护林带和5个旅游区等子区域。不同子区域定义了互补、明确的功能，确定了各自的发展或保护目标，提出了不同的工作重点。在后续的保护和开发活动中，及时、动态的资源调查工作，又为评价各区域自然资源利用效率、保护效果、旅游开发活动强度、规划活动可行性提供了很强说服力的基础数据和依据，有利于根据保护目标的变化，重新调整保护区域，完善规划和实施开发活动。
英国的伦敦湿地中心根据调查结果划分了旅游开发区和严格保护区。在旅游开发区修建了通往各旅游景点的道路，设立了直接或隐藏的观察哨。建立了面向公众的环境教育基地，进行了旅游业和房地产开发。在保护区内不仅针对现有物种设立栖息地和庇护所，还成功实施了珍稀物种的引种保护工作，并开展科学研究。湖区国家公园在调查中不仅做好分区划定，还对保护区周边发展农业和畜牧业的潜力进行调查，摸清每公顷草场的合理载畜量和草场内不同草种的生长和更新周期，为设计将来的规划和开发活动打下了坚实的基础。
合理的目标设定
合理的目标设定不仅包括保护目标的设定，还包括区域发展目标的设定。在考察国家公园或保护区时，都不是简单、被动地开展保护工作，而是根据不同保护区的实际情况，开展形式多样、各具特色的开发活动。这些开发活动的设计和实施，除了认真做好基础调查工作外，更重要的是针对不同的子区域确定了不同的、合理的发展目标。即使是属于同一功能的不同子区域，所设定的目标也各不相同。在设定目标时，不仅要考虑区域内环境保护和经济发展的目标，同时还考虑到公众环保意识的提高。
英国唐开斯特镇地球中心的成功，就是合理设定区域发展目标的生动案例。英国唐开斯特镇是英国中北部市镇，曾经是英国制造业中心和老工业基地，工业发展历史长达150多年。随着英国工业化进程的逐步完成，老工业基地的作用和地位发生了巨大变化，不仅逐步丧失了提供丰厚经济收入的功能，多年开发所积累的环境压力和负荷也严重破坏了这片地区曾经优美的生态环境。伴随着对自己过渡开发所造成危害的反思，人们积极行动起来，开展了工业区环境恢复重建工作，建立了地球中心。地球中心建立之初，确定合理的目标就是设计者考虑的首要工作，他们瞄准了“人们对未来美好环境的期望”这一精神需求，将发展可持续旅游、开展环境教育活动列为主要目标，进行了系统的设计和规划，把恢复重建工作立足于高起点和高水平。经过10年的努力，现在那里可以看到废物回收、林地保护和生态农业、园艺、花卉等多种可持续发展活动，这些活动在保护好优美环境的同时带来了很好的经济、社会效益。
在湖区国家公园，不同的子区域除了设定不同的保护目标，还根据发展潜力和资源优势确定了各自的发展目标，对旅游业和农牧业的平衡发展来说，这种目标设定的意义和作用就非常重大，也是湖区国家公园目前形成“环境良好、经济发展、开发与保护并重”良好局面的重要保证。因为这样的目标不仅考虑了保护的需要，也兼顾了当地发展的需求，保证了当地人生活质量的改善。
印度Jim Corbett国家公园设定目标的可取这之在于：即便同属于旅游开发区，由于资源条件和优势的不同，在进行旅游开发时对目标也进行了认真的设定。所划分的5个旅游区分别选定不同的发展方向和目标，保证了旅游活动的多样性和旅游业发展的持续性。
伦敦湿地中心和Loch Lomand & The Trossachs国家公园在设定目标时的突出特点是在考虑了自然资源保护和经济开发的同时，更加注重人们环保意识的提高，将自然资源保护、开发活动和环境教育密切结合。
多方参与的资源保护与开发规划
制定资源保护与开发规划是一项系统性、综合性很强的工作。规划本身涉及的内容非常丰富，现实的矛盾或冲突又非常复杂。如何将规划做好，是保证将来顺利实施开发活动和保护好生态环境最为关键、最为重要的工作。在英国、印度的工作实践中，他们充分调动了不同利益相关群体、部门或组织的参与积极性，以详尽的基础调查为依据，合理的目标设定为起点，开展多方参与的规划工作。规划工作的参与者包括规划部门人员、政府官员、当地社区群众、非政府组织、从事环境、经济、社会研究的人员以及所有可能与规划活动发生各种联系的人或组织。规划过程本身就是一个相互学习知识和共享经验、交流意见与看法、协调保护与开发矛盾、解决不同利益群体冲突、建立信任和达成共识的过程。保护区内或周边社区的农户作为规划的主要参与者和未来的实施者，他们的知识和意见在规划过程中被给予了高度的重视，利益得到了充分的关注。政府和专业人员作为协助者为规划的制定提供了信息和建议。最终完成的规划是各方利益都充分考虑、环境保护与经济发展兼顾平衡的结果。这种多方参与制定的规划，提高了农户、开发商执行规划的积极性，确保了政府指导和调控职能的履行，保证了将来规划的有效实施。
考察的其他几个保护区在进行旅游业规划时，不仅考虑到商家或投资人的经济利益，也考虑到社区群众如何参与到旅游业发展活动中来，如提供导游服务、增加就业机会、组织生态民俗旅游活动等，丰富了农户的生计手段，从而减轻了人为活动对环境造成的压力或破坏。此外，在规划中设计的环境教育活动则有助于提高当地人和旅游者的环境保护意识，有利于制度和法规的执行，提高了管理的效率。
切实可行的保护开发机制和措施
好的资源保护与开发规划为区域的未来发展描绘了美好的蓝图，规划的贯彻实施需要切实可行的机制和措施来保障。这样不仅可以大大减少部门之间职责划分不清、功能重叠所带来的种种弊端，也节约了社会资源和管理成本。
在国外的实践中，规划实施的管理由非政府组织或商业咨询机构来负责，这种方法有利于保证规划执行的持续性。规划制定后，非政府组织或商业咨询机构负责具体的实施，政府部门更多的则是监督和管理，更着眼于对政策或相关规定的修改。非政府组织或商业机构由于受市场机制和政府监管双重约束的限制和调节，对规划内容能严格按照计划实施，这种实施不仅考虑经济效果，也同时注重政府的环境保护目标。而政府部门由于不直接负责规划的实施，在对规划的实施进行监管时，可以更多的考虑规划活动的合理性以及措施的可操作性和有效性。
合理有效的管理方法和手段
合理有效的管理方法来源于对目标需求的认真分析。为了防止机动船只对湖水的污染，湖区国家公园对湖区内的船只实行了注册登记的管理方法，对登记船只的时速、噪声、活动时间等制定了合理而严格的管理规定。这种管理规定既不让旅游休闲者觉得不满意，又不超出环境容量的限制。为了不对区域生态系统造成生境破碎和缺损，在对旅游区进行管理时，制定的管理规定限制了机动车停车场的修建规模、使用的材料、修建位置，绿化使用的草种等具体内容。在进行生态旅游活动倡导时，各种随身携带的旅游宣传册融合了可持续开发与保护的理念，使人们在旅游过程中受到熏陶，起到了潜移默化的作用。从很多管理方法和手段中细细品味，都可以体会得出规划制定者当初的深远用心。
自然资源保护和开发中的先进经验
保护目标确定、策略与方法选择的多样性和灵活性
尽管所有的相关群体都认同应该保护优美环境，但不同的人群或组织对保护目标的理解是存在差异的。比如，社区群众与政府环保部门对同一保护目标理解的差异就明显存在，环保部门与旅游开发部门对同一保护目标的理解也难以完全一致。即使在同一群体之中，由于文化、知识、传统、经验以及对资源利用需求的不同对保护目标的理解也各不相同，如不同社区的村民、男女村民之间，这种认识也不尽相同。基于对这些差异的认同和思考，他们的经验就是在确定保护目标时，尽量通过协调和交流取得共识，而对差异则应该给予适应的柔性管理空间，保持多样性和灵活性。与之配合的保护策略和适用方法也应随着保护目标进行合理、相应的调整，这种多样性和灵活性能够很好地保证不同群体或组织对整个保护过程的主动参与和严格的相互监督，而且每个利益相关群体由于在其中都有利益关系，而使这种参与和监督更加透明、公开和公正。而对目标、策略和方法的认同也为将来规划的顺利制定和实施打下了思想基础。
保护区内经济发展与资源保护的“多赢”和持续性
全面看待经济发展和环境保护关系，对资源的保护不是消极的限制，而是在资源可承载能力范围内的积极保护和开发利用，既不能因为保护环境而限制经济发展，更不能通过过度的资源耗竭来获取短暂的经济发展，经济发展与资源保护“多赢”的思想是英国、印度同行在制定规划和实施活动时的主要策略和行动指导，也是他们在自然资源保护和开发实践中获得的经验。多种旅游发展方式，为农户提供了更多的生计选择，获得了更多的经济收入，学到了更多的知识和技术，有更多的能力去把握更多的机会，商业机构通过资本投入，在获得很好经济收益的同时，加深了“只有保护好生态环境，经济发展才有条件和基础”的认识，增强了加大环保资金投入的信心；非政府管理部门通过这些活动获得了自身的发展，获得了政府认可和社会承认，提高了自身能力和管理水平；政府部门则通过这些经济发展活动，实现资源与环境协调发展的目标。实现了“农户—商业机构—非政府管理机构—政府部门”等相关群体的“多赢”。同时，这种开发不但没有破坏优美的生态环境，相反，经济收益的快速增长为加强环境保护工作提供了更好的条件，而人们环保意识的提高则带来了社会的进步与文明，促成了“生态环境保护—经济发展—社会进步”三个重要方面的“多赢”。这样的“多赢”决定了未来“保护—发展—更好地保护—更好地发展”良性循环的形成，这样的良性循环保证了资源开发与保护的持续性，也就是经济发展与资源保护的持续性。
不同利益相关群体、部门共同平等的参与性
要实现“农户—商业机构—非政府管理机构—政府部门”等相关群体的“多赢”，关键在于采用参与式发展的思想和方法来形成保证不同利益、相关利益群体和部门共同、平等参与的机制，或者说在整个经济发展和资源保护的过程中坚持了参与性，体现的是参与式的思想与方式，坚持的是“以人为本”的哲学思想，承认不同人参与的公平和权力，承认不同人的知识和经验的重要性。参与性意味着不同的角色在这一过程中应该有平等的知情权和决策权，它体现的是不同人的知识与经验的共享、相互的学习和交流、共同的规划和决策、积极主动的行动和互相监督。在这种平等、共同参与的气氛中，使商家主动调整自己只追求“最大经济利益”的发展模式；农户也意识到只有保护好优美环境，自己参与的旅游活动才会有更多的游客，才会有更多的收入和更多的发展机会；政府也才能从过去只强调经济发展或实施消极严格保护的困惑中解放出来，既获得更多的环保投入，又取得很好的社会经济效益。在这种多赢的平台构造中，非政府的管理机构充当了复杂而重要的角色，他们既是政府保护管理政策和法规的倡导者、也是资源开发利用和保护规划活动制定、实施、监督的组织者和参与者，还是不同群体或部门矛盾冲突的协调者。只有坚持合理开发和保护、实施可持续发展的战略，非政府的管理机构才可能适应这些角色的要求，也才能在这种发展过程中发展自己。在这种参与性的影响下，各个群体都在自觉和不自觉、主动选择和被动适应的作用下，坚持和贯彻了合理开发和保护自然资源，促进可持续发展的先进理念，从而取得了很好的效果，积累了应用参与式思想和方法的经验，为我们合理开发和保护好自然资源提供了很好的生动案例。
管理运行的机制化、保护资金筹措与来源的多样性
管理运行的机制化是保证规划执行效果和进行有效管理和监督的重要制度保障。在考察过程中。我们都可以看到完善的管理制度和相关规定，这些制度和规定不仅限制了人们不应该做什么，否则会受到怎样的处罚，而且还告诉人们应该做什么和如何去做，做了会得到什么奖励。这样的制度不仅有利于执行，也有利于对执行者、管理者进行监督和评价，用制度和机制避免了管理者和执行者在管理过程中出现的许多问题。
保护资金筹措和来源的多样化是他们的另一经验。吸引民间商业投资和个人投资，既可以弥补政府资源保护和开发投入的不足，也是保护参与者执行和监督好规划活动的重要手段，还是解决经济收益分配、核算自然资源成本和效益的方法。