非均衡制度变迁对中国二元经济转型的影响，本文主要内容关键词为：中国论文,制度论文,经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1002－3291(2013)01－0066－10
中国经济体制转轨表现为非均衡的制度变迁过程，从城乡二元经济体制变革的角度分析，这种制度变迁的非均衡性表现在两个方面，一是从城市与农村两大区域的改革来看，我国二元经济体制变革表现为先农村改革，后城市改革，最后是城乡综合配套改革；二是从二元经济体制不同组成部分的改革来看，又表现为先进行农村经营管理体制的改革，后进行二元资源配置体制、二元就业与社会保障制度的改革。这种制度变迁的非均衡性对我国二元经济转型产生了深刻影响。
一、非均衡制度变迁与劳动力转移的特殊路径
(一)非均衡制度变迁与劳动力就地转移
改革开放之初到上个世纪90年代中后期，中国二元经济转型最引人注目的事情是农村工业的发展及其所带动的农业劳动力“离土不离乡”的就地转移。1978—1997年，农村工业主体乡镇企业年平均产值增长率达20.1％，乡镇企业占全国工业部门的产值比重，从1978年的9.1％，上升到1997年58.7％，其增加值占全国工业增加值的比重达到43.4％。到1997年底，全国乡镇企业的名义总产值已达到89901亿元，相当于农业总产值的3.6倍；完成增加值20740亿元，占国内生产总值的27.74％[1]。农村工业的发展为农业剩余劳动力创造了较多的非农就业机会。1979—1997年我国农业剩余劳动力向非农产业转移的累计总规模达13106万人，其中转移到城市就业的只有2729万人，占农业劳动力转移总数的20.8％，而同期转入农村非农产业就业的达10377万人，占农业剩余劳动力转移总数的79.2％[2]。
改革开放初期，中国农村工业获得迅速发展的直接原因在于中国特有的非均衡制度变迁。首先，以家庭联产承包责任制为核心的农业经营体制改革，极大地调动了农民生产积极性，大幅度提高了农业劳动生产率。1978—1984年，我国农业劳动生产率提高了96％，剔除价格因素影响，实际提高了68％[3]。农业劳动生产率的提高，一方面增加了农民收入，为农村工业的产生与发展奠定了最初的资金积累条件；另一方面，又使传统体制中农村隐性失业显性化，从而为农村工业的发展提供了稳定、低廉的劳动力来源。
其次，农业经营体制和农产品流通体制的改革，大幅度地提高了农民收入水平，不仅为农村工业发展提供了资金来源，同时也为其创造了市场条件。1978—1985年，农村居民年人均纯收入由133.57元增加到397.60元，增加近2倍，年均增长率达到16.8％，比1952—1977年高4.42倍。农民收入水平的提高，带动了消费总量的增长，使农村消费市场急剧扩大，1978—1985年，全国农村社会商品零售总额增长了2.38倍[4]。这一时期，由于农民收入水平提高所带来的城乡消费市场扩张，为农村工业发展提供了良好的市场条件。
第三，改革开放之初城市经济体制改革滞后于农村改革，不仅使城市民营经济发展滞后于乡镇企业发展，也使乡镇企业与城市国有企业相比具有较为突出的体制优势。我国的体制变革采取了渐进式方式，从制度创新程度及体制变化看，城市落后于农村。这样当农村工业在市场机制作用下，不断迅速发展时，城市民营经济还十分弱小；国企改革还没有取得实质性进展，国有企业在计划经济体制的束缚下，还缺乏市场竞争力。因此，改革开放之初到上个世纪90年代中后期，农村工业的超常发展，不仅得益于农村改革通过提高农业劳动生产率和增加农民收入所创造的资金、劳动力和市场条件，更得益于城乡制度差异所形成的有利竞争条件。
第四，上个世纪90年代中后期之前，以户籍制度为核心的各种城乡隔离的制度安排仍然存在并发挥作用。在城乡生产要素不能自由流动的条件下，农业剩余劳动力只能就地转移到农村工业，而不可能大规模地向城市转移。
(二)非均衡制度变迁与劳动力非永久性乡城迁移
20世纪90年代以来，农民外出打工数量逐渐增多，特别是1998年以后，农村劳动力外出打工的数量急剧增加，1998年至2007年外出农民工总量增加了9000万人，平均每年新增900万人左右，2007年达1.38亿[5]。2011年外出农民工增加到1.59亿[6]。数以亿计的农民工候鸟式两栖流动，形成了极具中国特色的“民工潮”。大批农业剩余劳动力非永久性乡城迁移同样是中国非均衡制度变迁的产物。
首先，农业生产经营体制改革为农业劳动力的乡城流动提供了基本前提。一是家庭联产承包责任制使农民摆脱了人民公社制度下准军事化的集中统一管理，拥有了生产经营自主权，这种自主权使农民有可能在比较利益的驱使下，向城市非农产业迁移；二是农业家庭联产承包责任制提高了农业劳动生产率，使农业隐性失业显性化，人地关系的高度紧张使农村就业问题日益突出。
其次，20世纪90年代以来乡镇企业吸纳劳动就业能力相对减弱，一部分剩余劳动力不得不进入城市寻求新的就业机会。上个世纪90年代以来，随着所有制结构变革和国有经济战略布局调整，以公有制为主体多种所有制经济共同发展的格局已经形成，一批国有企业通过股份制改造，已基本具备了现代企业制度特征，这一切都使城市工业竞争力明显增强；同时，20世纪90年代中期以来我国国民经济运行的市场环境发生了显著变化，由供不应求的短缺经济转为供过于求的买方市场，有效需求不足成为制约经济发展的关键因素。面临城市工业的强有力竞争和市场需求不足的约束，乡镇企业增长速度下降，亏损增加，一部分乡镇企业因亏损、倒闭退出市场，另一部分企业不得不走上提高资本有机构成的路子。这样一来就不可避免地减弱了乡镇企业对剩余劳动力的吸纳能力。
农业剩余劳动力的增加与乡镇企业吸纳就业能力相对减弱，客观上形成了劳动力乡城迁移的强大推力。
第三，农产品统购统销制度和城市经济体制改革为农业剩余劳动力乡城迁移创造了基本条件。一是1984年以后以城市为主的经济体制改革，坚持多种所有制经济共同发展的方针，民营经济的发展与国有企业用工自主权的扩大，为农业劳动力迁移到城市提供了就业空间。二是农产品统购统销制度的改革和城乡商品市场的培育和发展，农民可以通过市场获取基本生活资料，使农民进城务工成为可能。
第四，户籍制度与农村土地制度改革滞后为我国农村劳动力乡城迁移设置了诸多障碍。以上分析表明，随着我国经济体制改革的不断深入，到20世纪90年代农村劳动力大规模乡城迁移的条件已基本具备。但是我国劳动力转移并没有像其他国家那样采取永久性迁移形式，而是采取非永久性的流动转移方式。我国劳动力转移过程之所以具有这样的特征，与我国户籍制度和农村土地制度改革滞后有关。虽然改革开放以来城乡分割的户籍制度有所松动，但户籍制度改革至今仍处于政策的局部调整与修改阶段，依附于户籍制度上的劳动就业、社会保障、居住权利、子女教育等城乡差别还严重存在。由于户籍制度改革滞后所带来的城乡差别，大幅度提高了农村劳动力的迁移成本，降低了迁移收益，使农村劳动力在城市定居得不偿失。
我国以均田制度为特征的家庭联产承包责任制，虽然使广大农民拥有了承包土地的使用权和一定程度的剩余索取权，但现行土地产权制度还远未完善，这突出地表现在土地长期使用权得不到有效保障、土地使用权流转机制尚未形成。虽然小规模农业经营既不可能实现充分就业，更不可能带来较高收入，但土地经营权是与土地使用的收益权连在一起的，对于这种权利，农民是不会轻易放弃的。特别是在社会保障体系不健全的条件下，保留土地已成为家庭保险的一种手段，加之随着工业化与城市化的发展土地价格不断攀升，如果缺乏相应的土地流转机制，就不可能割断农民对土地的依赖。小规模土地经营的就业不足、收益不佳决定了农民必然会脱离农业，向城市非农产业转移，而土地收益与承担保障和抵御风险的功能又使农民不可能完全脱离农村，实现人口的永久性乡城迁移。
以上四方面因素的综合作用，导致了我国农业劳动力既要向城市非农产业转移，又不可能在城市定居下来，从而形成了具有中国特色的农村劳动力的非永久性乡城迁移。
二、非均衡制度变迁与农业资源的流出
(一)二元财政体制对农业投入的影响
二元财政体制是指一个国家或地区的财政收入来源与支出对象可以划分为农业与非农业两部分，并对农业实行歧视性政策。我们可用二元财政对比系数来衡量二元财政强度①。二元财政对比系数是指农业与非农业部门的财政投入力度之比。二元财政对比系数可分为二元财政产值对比系数、二元财政就业对比系数和二元财政综合对比系数。二元财政产值对比系数，是指政府对农业部门的财政支出与农业产值比率和政府对非农业部门的财政支出与非农业部门产值比率之比；二元财政就业对比系数是指政府对农业部门的财政支出与农业就业人数的比率和政府对非农业部门的财政支出与非农部门就业人数的比率之比；二元财政综合对比系数是指二元财政产值对比系数与二元财政就业对比系数的平均值。
和
的经济学含义，分别为农业部门单位产值所获得的财政支出与非农部门单位产值所获得的财政支出之比；农业部门每一就业人员获得的财政支出与非农部门每一就业人员所获得的财政之出之比。如果和小于1，表明单位农业产值和每一从业人员所获得的财政支持小于非农业部门，这也就意味着政府对农业部门采取了歧视性财政政策，这是发展中国家的普遍现象。如果和等于1，这意味着农业部门的单位产值和每一从业人员所获得的财政支持等于非农业部门，则表明政府对农业部门与非农业部门采取了平等的财政支持政策。如果和大于1，农业部门的单位产值和每一从业人员所获得的财政支持就会高于非农业部门，这意味着政府对农业部门采取了保护性的支持政策。和越小，表明歧视性程度越大。
设F为二元财政综合对比系数，根据二元财政综合对比系数的含义，则F等于：
F＝(＋)/2 (9)
二元财政综合对比系数，是根据发展中国家农业就业结构转换滞后于产值结构转换的特点，综合考虑了二元经济结构转换过程中，就业结构转换与产值结构转换的双重因素，用于衡量歧视性财政政策、平等性财政政策与支持性财政政策也更加具有理论解释力。
运用以上公式，我们计算了1978—2010年二元财政产值对比系数、就业对比系数和二元财政综合对比系数(见表1)。计算结果表现出以下特点：第一，我国各类二元财政对比系数总的来看表现为波动性上升，从1978年的0.395上升到2010年的0.934，从0.065上升到0.181，F从0.23上升到0.558，特别是2002年以来基本上呈现为平稳上升。第二，在整个考察期内，各类二元财政对比系数一直小于1。这说明财政体制对农业部门的歧视性支出仍然存在。即使到2002年我国经济体制转轨进入统筹城乡发展阶段以后，中央政府不断强调要从农业哺育工业向工业反哺农业转变，2002年到2010年间，二元财政产值对比系数平均只有0.699。这一时期二元财政就业对比系数平均只有0.127，二元财政综合对比系数平均只有0.413，不仅没有实现从歧视性农业政策向保护性农业政策转变，而且距离平等的农业与非农业财政政策也有较大的差距。第三，二元财政产值对比系数与二元财政就业对比系数具有较大差距，从另一个方面说明了我国农业就业结构的转换严重滞后于产值结构的转换。
(二)二元金融体制与农村资金流出
计划经济时期，二元经济体制对农业剩余的提取主要是通过工农产品剪刀差的形式，二元金融体制虽然也是农业剩余提取的重要渠道，但所占比例不高。改革开放以来二元金融体制不仅没有根本改变，反而由于金融组织的趋利性，使农户储蓄从产业上看大多流向非农产业，从区域上看大多流向城市。所不同的是，改革开放之前农村资金的流出是国家计划的结果，转轨时期则是市场逐利的结果[7]。由于国有商业银行在改革过程中纷纷撤销或合并农村金融网点，目前中国提供农村金融服务的机构主要有农村信用社、农业银行、农业发展银行和农村邮政储蓄。但上述金融机构除了农业发展银行外，其他金融组织都成为农村资金流出的重要渠道。
首先，通过信用社流出的农村资金不断增加。农村信用社属于合作金融性质，其本意是通过农村信用社的信贷活动为信用社社员的生产生活服务。但由于改革开放过程中经营目标的多元化，以及利润导向的强化，农村信用社逐渐背离了农民金融合作的本质。农信社在农村吸收的存款远大于其用于农村的贷款，其大于的部分通过各种金融业务流向城市非农领域。仅2005年到2008年通过农信社渠道从农村流向城市的资金就高达6038.83亿元②。
其次，农村邮政储蓄成为抽取农村资金的新渠道。中国邮政储蓄业务恢复于1986年，目的是弥补银行储蓄网点不足，方便居民储蓄。按照规定，邮政储蓄存款逐级上划，转存人民银行。虽然转存人民银行的一部分邮政储蓄，也会通过向中国农业银行提供急需资金等形式再回流到农村，但由于邮政储蓄只在农村吸收存款，而不向农村贷款，而且邮政储蓄在人民银行的转存利率高于信用社，竞争优势明显大于农村信用社，因此，农村邮政储蓄直接分流了农村信用社的存款来源，使农村信用社的贷款能力相应受到削减，一些农村乡镇甚至出现农民存款去邮局，贷款找信用社的现象。仅2005年到2007年通过农村邮政储蓄渠道流出农村的资金就达3053.8亿元③。
第三，农业银行在县及县以下的机构也是农村资金外流的重要渠道。1979年，中国农业银行重建的初衷是为了支持农产品的生产、销售和乡镇企业发展。中国农业银行自成立以来承担了大量的农村金融服务任务，高峰期曾在全国每一个乡镇都设有网点，甚至在部分村(组)设立代办站，为支持农村经济发展和农民增收做出了积极贡献。但随着中国农业银行商业化、企业化、集约化经营改革的推进，在农村设置的基层机构中也越来越呈现出“只吸不贷”的趋势。特别是1997年以来，农业银行大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构，竞争重点也从农村转移到城市。
(三)征地制度、农民工的制度性歧视与农村资金流出
随着农副产品价格管理体制改革的完成，农业税以及农村“三提五统”的取消，我国农村资金的流出除了金融渠道外，还有两条在传统计划经济体制下所没有的新渠道，即土地征用制度和对农民工的就业与社会福利方面的歧视性制度。
中国现阶段的土地制度仍保持城乡二元化的特点，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有；集体所有的农村土地要转为城市建设用地必须经过国家的征地程序。由于政府拥有从农村获得土地并供给城市使用的排他性权利，一方面政府以征收方式获得土地，其征地的补偿标准由政府单方面作出；另一方面政府又将征收上来的土地独家出让给城市土地的使用者，这一进一出的土地差价及政府在征地过程中的税费收入就成为土地财政的直接来源。
2003—2009年全国征收农用地收益不断增加，仅2009年就高达29696.68亿元，是2003年的3.8倍，占当年全国财政收入的43.34％(见表2、表3)。
由于我国二元经济体制改革过程中，二元就业制度和二元社会保障制度改革滞后于农业经济体制和企业用工制度改革，进入上个世纪90年代以来，虽然有大批农民工进入城市就业，对繁荣城市经济、吸引外资、缩小城乡差距做出了巨大贡献，但他们在就业、住房、教育、社会保障等诸多方面受到歧视与排斥。农民工通过创造财富，创造国内生产总值直接或间接向国家做出各种税费贡献，却没有享受到与城市居民相同的社会福利。因此，农民工通过创造国内生产总值所提供的税收，大部分是农民对国家的净贡献。从这个角度看，对农民工的制度性歧视就成为农村资金流出的又一新渠道(见表4)。
虽然改革开放以来，特别是党的十六大以来，财政对农业部门的投入有了较大幅度的增长，但通过金融、土地征用及农民工就业歧视等渠道流出的农业资源远大于国家财政对农业的支出。
三、非均衡制度变迁与中国二元经济转型的滞后性
受非均衡性制度变迁的影响，农业物质资源不断地以各种方式流入城市部门，进一步强化了城市非农产业的市场竞争力，导致其产值比重不断增加，农业产值比重不断减少；在农业物质资源大规模流入城市的同时，农业剩余劳动力却没有相应地转移到非农产业。这种城乡资源配置失衡的一个最直接的后果就是造成就业结构转换严重滞后于产值结构转换(见表5)。
从表5中我们看到，我国农业就业结构转换始终滞后于产值结构转换。2010年第一产业增加值占国内生产总值中的比重为10.1％，而从业人员占社会总劳动力的比重为36.7％，二者相差26.6个百分点，农业就业结构滞后于产值结构转换程度为263.37％。
产值结构与就业结构转换的严重失衡，造成我国二元经济转型过程中的结构性扭曲。从工农业产值构成看，到上个世纪80年代末，我国工业增加值已占国民生产总值的3/4，基本实现了由农业社会向工业社会的转变，到2010年我国第一产业的增加值占GDP的比重从1978年的28.2％，下降到10.1％，二、三产业增加值比重已高达89.1％；然而从就业结构分析，2010年我国的第一产业的劳动力份额仍高达36.7％；从人口结构分析，虽然2010年中国城镇化率为49.9％，但其中城镇户籍人口仅有33％⑥。
二元经济结构强度是用二元对比系数来表示的，二元对比系数是农业比较劳动生产率与非农业比较劳动生产率的比值。无论是农业比较劳动生产率还是非农业比较劳动生产率都等于二者的产值比重除以二者的就业比重。二元对比系数的大小取决于农业比较劳动生产率与非农业比较劳动生产率的高低。
理论上说，二元经济转型过程中，随着农业剩余劳动力向城市非农产业转移，农业比较劳动生产率趋于提高，非农业比较劳动生产率趋于下降，在农业与非农业比较劳动生产率两种相反趋势的共同作用下，二元对比系数不断上升，二元结构强度明显减弱。但是由于我国制度变迁过程中城乡资源配置严重失衡，就业结构转换滞后于产值结构转换，农业比较劳动生产率还没有走出下降的通道。到2010年我国农业比较劳动生产率仅为0.275，不仅远低于1978—1984年我国二元经济结构强度相对较弱时期，也低于上个世纪60年代中期到70年中期的城乡二元性较强时期。改革开放以来我国二元对比系数上升，二元经济结构强度相对减弱，只是非农业比较劳动生产率单方下降的结果[8]。
中国已从总体上进入了工业化中后期发展阶段，但二元经济转型仅进入了刘易斯第一转折点，农业与非农业比较劳动生产率仍有较大的差距，2010年二元对比系数仅为0.1937，二元经济强度不仅远高于发达国家，也高于与其发展程度大致相同的发展中国家(见表6)。
收稿日期：2012－09－01
注释：
①本文参考陈宗胜等在《中国二元经济结构与农村经济增长和发展》(经济科学出版社2008年版，第92－98页)一书中对二元财政对比度的计算，计算了二元财政对比系数。与陈宗胜计算方法有所不同，本文不仅按农业与非农业的产值结构计算了二元财政产值对比系数，还按农业与非农业的就业结构计算了二元财政的就业对比系数，并在此基础上计算了二元财政综合对比系数。
②2005—2007年数据来源于2008年《中国金融统计年鉴》，2008年数据来自：田甜，余茂辉：“完善城乡二元金融结构下的农村金融体系”，《金融经济》2010年第4期，第7－9页。
③根据2008年《中国金融统计年鉴》有关数据计算得出。
④1.2003—2008年征地费用标准缺乏相关的数据，但一般来说是逐年增加的，本文以2009年这一年的最高值为标准，虽有可能在一定程度上降低征收农用地收益的数值，但如果得出数值依然很大，则可以更说明问题。2.上海财经大学公共经济管理学院教授胡怡建指出，在房地产开发成本构成中，营业税及附加、企业所得税和土地增值税三项税种约占销售收入的13.75％，再加上契税、印花税等，各类税费之和一般在15％左右。本文以此为标准设定土地开发的各项税费收益率。
⑤表4的设计来源于柯炳生：《工业反哺农业的理论与实践研究》，人民出版社2008年版，第97页。
⑥2010年中国城镇化率的数据来源于《2011中国统计年鉴》，城镇户籍人口比率来源于徐百柯：“城市化请慢些，等等那1.28亿人”，《中国青年报》2012年12月4日。
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