对中、东欧国有企业改革的回顾与思考，本文主要内容关键词为：东欧论文,对中论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中、东欧国有企业改革近况
目前，中、东欧国家大部分国有小企业改造已基本完成，大中型国有企业改造从1992年初陆续开始，前东德地区、捷克、波兰、匈牙利和斯洛伐克进展较快；因受内外大环境影响，保加利亚、克罗地亚，斯洛文尼亚、罗马尼亚和马其顿的进展慢于上述五国和地区。具体情况如下：
1.所有制结构发生了根本性变化，国有企业的比重大大下降，私有制企业达30～40%左右，形成了国有、昆合所有和私有三分天下的局面。
首先，从所有制改造进度和资产状况看，改革前，大部分中、东欧国家公有制资产占90%左右。几年来，国有资产比重大大下降，私有资产迅速增长。如波兰，目前改造为私有制的企业为1533家，占原国有企业的18%，占私有制企业的32%。
其次，从所有制部门结构看，经过几年的改革，目前私有制比重较大的部门是零售业、服务行业、餐饮、旅游、建筑、汽车运输和副食品加工业等。而在重工业、能源动力、铁路、电讯、军工等基础经济部门改造成私有和混合所有的比重较小。
再者，从产值构成看，随着国有企业改革的进展，私有企业的产值占GDP的比重越来越大。1995年，私有经济实现的产值占GDP的比重在下列国家分别为：捷克65%，斯洛伐克61.9%，波兰60%，匈牙利55%，斯洛文尼亚、保加利亚41%，罗马尼亚37%。
最后，从就业人数看，国有企业就业人数大大减少，私有企业就业人数迅速增长。波兰1995年底在私有制企业就业的人数为1200万人，占65%；捷克国有企业职工的比重从1990年的80%减少到1995年底的约28%。
2.企业经营形式出现了多样化。剧变前，中、东欧国家的国有企业基本上由国家经营和按计划经济方式管理。按照中、东欧国家国有企业改革的内涵，它包括国有企业的民营化，即转移国有企业的经营权和改革国有企业的经营形式。几年来，国有企业经营形式发生了许多变化，首先表现在：相当数量的国有企业被改造成有限责任公司或股份有限公司，它们作为法人实体的企业实行自主经营，交给集体或个人经营，从而改变了企业由国家经营的单一形式，出现了国有企业经营形式的多样化。
3.开始建立新的企业制度，企业实行公司化和股份制，国有企业被改造成多种股份公司形式。随着各种公司形式的出现、国有企业经营权的转移和经营形式的改变，公司的法人主体地位和法人财产权得到了确立，公司成为独立的市场主体，拥有在市场竞争的主体地位。这是与改革前国有企业的根本区别，企业与国家的关系发生了变化，二者以股权为纽带，国家作为股东对公司不再行使不属于股东的权利。
4.吸引了一批外资，加速了所有制结构和产业结构的改造。1990～1995年，中、东欧国家共引进外资385亿美元，主要用于包括通讯、石油生产和加工的几家大型国有企业改造项目。该地区引进外资最多的国家是匈牙利，到1995年底为100亿美元；其次是波兰，为90亿美元；捷克是57亿美元。在匈牙利、波兰等国外资企业的出口额已占其出口总额的70%。
二、改革的具体措施
1.所有权的改革方法 中、东欧国家在经济转轨中，全面推行了“休克疗法”。最初的休克疗法是以出售国营企业为主要标志的。1990年前后，波、捷、匈等国设计了几百个私有化方案，各个方案设计者的目标几乎完全相同：通过国营企业的大批出售，让政府从国有企业的管理中尽快摆脱出来。
出售国营企业尤其是国营大中型企业的结果，令私有化方案设计者十分失望。在东德地区，德国政府出面联合少数其他外国投资者购买了所有的前东德企业。其它国家如匈牙利、波兰、斯洛伐克等，只有几个大型的有吸引力的企业被外国人买走，绝大多数国营企业仍在政府手中。与最初的设想相比，私有化进程及出售国营企业的收入令人失望。国家调控和政府干预开始加强，政府不得不调整国营企业改革的思路，“休克疗法”变得灵活起来。各国政府虽然宣称仍然坚持“休克疗法”，但在实际的政策实施中，不得不放弃大批出售国有企业的计划，重新探寻新的国营企业改革途径。新途径就是通过投资基金的设立与完善，创建法人治理结构，从而将死气沉沉的国营企业改造成灵活的市场化企业。应该说，这与“休克疗法”初始的所有权分配方法是不同的。
波兰大批出售国有企业的私有化方案早在1990年开始实施。出售遇阻以后，开始尝试股份制改造的途径。具体方法是，由政府出面、通过金融机构牵头、创设5个由国家投资的基金组织。每家企业60%的股份被转移到了国家投资基金，每个投资基金拥有某些企业大部分（33%）的份额，在其它企业中则占有少数（共27%）份额。职工总共持有企业15%的股份，而另外15%则分配给其它社会基金和其他投资者，剩下的10%则留给国库。政府要求基金管理者在头10年里负责管理他们的证券组合，基金管理者可以实行多种企业重组策略。10年之后，国家投资基金就成为“开放”基金，国家股可以上市交易。
前捷克斯洛伐克从一开始就确定了将现有企业改造成股份公司的策略。捷克政府采取了不干涉政策，让企业自己设计合并方案，企业经理可以决定采取任何组合形式：权证式私有化、合资、雇员参与管理等等。绝大多数企业都选择了权证式私有化形式，即公民可以用认购券认购企业股份。企业在拍卖之前，插进“零”拍卖回合以使公民能够将自己的认购券交给投资基金，有关投资基金代表他们的利益去投资。然后，个人和投资基金就可以在5个回合的拍卖中以认购券点数向所有企业的股份提出买价。捷克在权证式私有化准备阶段有100多家基金要求注册，并且以激烈的广告大战吸引顾客，70%的家庭选择了通过投资基金来进行投资、而绝大部分的投资基金是捷克银行或保险公司的附属机构，只有极少数投资基金是由外国金融机构或投资者建立的。投资基金注册并发展以后，政府及时颁布了投资基金法，把对基金的管理纳入政府宏观调控的范围。
前东德在苏东剧变以后，其国营企业被联邦政府接管，为此，德国于1993年3月成立“国营财产委托代管局”（简称托管局），负责处置和治理原东德的国营企业。托管局成立之后，也设计了大批出售国营企业的计划。但国营企业总计1000多亿马克的债务使得出售计划困难重重，国内外许多投资者以企业旧帐未销和投资环境不佳为理由，干方百计压低售价、或者要求对企业分类划小，只买企业优良资产。在此情况下，托管局处于两难境地：若出售企业，卖价定得过高，就没人问津；如果不卖，就得背上沉重的债务负担和社会保障包袱，而且面临不断亏损的危险。万般无奈，托管局不得不放弃原来的计划，先注资改造，然后再出售。为了筹措向国营企业注入的巨额资金，托管局由联邦政府作担保，充分运用市场杠杆，在资本市场上融资。1990～1991年，根据1990年8月21日订立的《统一合约》，德国托管局在德国资本市场上直接举债240亿马克：1992～1994年，根据《托管举债法》，托管局可在国内、国际资本市场上每年发行300亿马克（共计900亿的特种债券）。巨额资金的注入，并辅之以新的管理措施，使得大多数国营企业扭亏为盈。改造后的国营企业，一部分要继续出售，另一部分则通过股份制改造，成为有竞争能力的企业。
值得一提的是匈牙利的国营企业改革。匈牙利与波兰、捷克、俄罗斯等国的不同点在于，它的国营企业改革早在苏东剧变之前已经开始，而且步子较大。1984年，企业成立新的实体，或者用新建立的股份公司的股份与资产互换。新成立的公司常常与其它公司建立交叉控股关系，使产权法人机制得到进一步完善。由于大多数国营企业已经转变为单纯的控股公司，在苏东剧，变之后，匈牙利的企业效益仍然看好，因而，在苏东实施“休克疗法”期间，匈牙利仍是国外投资者看好的投资场所。1990年新政府成立了国有资产局，试图重新拥有国营企业的控制权，但没有成功。国有资产局不得不制定和执行一项多方位的私有化方案，集中将企业出售给外国投资者。配合这—方案的实施，国内投资者可以在较低的利率下得到长期贷款的支持。应该说，匈牙利出售企业是顺利的。大约650家企业在1994年末全部售完，另外250家企业部分出售，还有500家则已经完成了清产。企业改制在先，出售在后，这是匈牙利向市场经济转轨的一个显著特点。
东欧诸国在初始阶段“休克疗法”受阻以后，转而通过认购股权的方式来重组国营企业。这种间接的私有化方式带来的直接结果是，正常运营的法人财产制度和产权交易市场得到了建立。从1994年下半年开始，波兰、捷克、俄罗斯、匈牙利的经济开始良性循环，这并不是因为实行了私有化，而是因为适应市场的企业机制已经初步形成、企业财产所有权清晰，一方面促使企业经营者能顾及所有者的利益，另一方面所有者（包括国家资本的所有者）可以从其投资中得到尽可能高的回报。
2.改革的对象选择中、东欧各国并非在所有领域和一切部门中推行私有化。从近几年所有制结构调整的实践看，在一些具有特殊意义的领域和部门，它们继续保留其国家所有的垄断性质。某些重要行业也是由国家充分掌握其控股权的，如远洋运输、码头、机场、高速公路、外贸运输等。罗马尼亚法律规定，银行、邮政、军工、动力、天然气开采、铁路运输等国民经济战略部门和特殊生产企业及产品，不能改变其国家所有制的地位；保加利亚除法律规定的部门和企业不能非国有化外，在私有化署提交给部长委员会和议会审议通过的1995年私有化计划报告中，明确规定军工及特殊产品（包括武器、弹药、装备等）、特殊化工产品及原材料、能源（包括煤炭、电力及其输送、天然气及其输送网等）、铁路运输及其基础建设和使用、水文资料、饮水供应和污水排放、自由贸易区（经济特区）、矿藏开采和冶炼、邮电等部门禁止实行私有化。
3.社会保障体系的建立 控制失业率上升，配套开展社会保障特别是失业保障，是以上各国结合国有企业改制的一个重要步骤。首先，各国都积极采取措施，尽量减少失业人口。保加利亚规定了“三不准”，即职工家庭中已有一人失业的不准裁减；职工患有国家规定的“十种疾病”或家庭中已有这些病人的不准裁减；职工是未婚妈妈的不准裁减。目前，该国企业交易的一个重要条件就是要购买者对企业职工的继续就业负责，为了控制失业，不到万不得已，各国都不主张实施企业破产。保以《呆债法》，罗以政府令的形式，对企业破产实行限制。如果一家国有企业发生亏损或债务较重，他们的办法是银行贷款扶持，国家基金帮助，或者出售。他们认为，企业资不抵债是暂时现象，不能实行破产，因为这是旧的计划经济体制造成的，国家对企业和职工要负责任。在社会保障方面，主要采取三种形式，即失业救济保障、退休养老保障和职工医疗保障。
4.企业转轨与经济立法相结合 各国普通采取了企业转轨与经济立法相结合的办法。保加利亚采取先立法、后转轨的办法，使私有化的实际操作能够做到有法可依、有章可循。罗马尼亚在私有化法的基础上，又制定了一系列相关的法律，如劳动法、退休法、银行法、外国投资法等，尽量保证企业转轨能够有序地进行。原东、西德统一后，德国政府颁布了《托管法》，为托管局规定了中心任务和操作原则，促进和指导原东德国有企业改造，包括债务重组、资产重组和股份制改造，使之按市场经济的要求过渡。波兰议会也于1990年7月颁布了《国有企业私有化法》，明确了“国有企业私有化”的含义。
三、改革的市场绩效评判
中、东欧各国经济转轨均采取了“休克疗法”，与“休克疗法”实施相伴而生的是，国营企业财务恶化、企业间不良债务膨胀（三角债）、银行不良债权增加、失业及潜在失业增加、财政负担加重、通货膨胀居高不下等问题。各国的产出水平普遍大幅下降，从1989年到1994年各国年均GDP增长率为—8%，GDP下降了30～40%，情况最好的捷克也下降了15%。以保加利亚为例，1994年和1989年相比，GDP下降40%，1994年失业率为16.9%，通货膨胀率为121.9%，居民实际收入降57%，退休金下降更多，55%以上的人生活在社会最低标准之下。在经历了转轨的阵痛后，从1994年起各国经济开始逐渐趋稳，经济大滑波得到控制，开始在新的市场经济体制下，恢复增长。保加利亚1995年的GDP在1994年增长1%的基础上又增长了5%，通货膨胀率迅速回落到36%，货币发行量得到控制，汇率保持稳定，失业率由18%下降至10.5%；罗马尼亚1994年的GDP增长35%，1995年又增长5%，失业率由11.3%下降到8%。波兰、捷克、匈牙利的情况也类似。德国东部地区由于西部地区大量资本的注入，自1990年以来平均年经济增长率为8%，颇为引人注目。据世界银行乐观的估计，到2000年，保加利亚、罗马尼亚、波兰的经济可恢复到1989年时的经济水平，而捷克、匈牙利、斯洛伐克将超过1989年水平的20%，德国东部地区将是统一前的两倍。
中、东欧各国八年改革取得的一个重要成果就是建立起了适应现代市场经济的产权制度、法人财产制度、资本信用制度、产权交易市场和社会保障制度，以及颁布、实施了与此相关的一系列较健全的法律，所有这些都是市场经济的基石。
在经历了初期极端的“休克疗法”所带来的巨大冲击后，东欧各国普遍对私有化有了一个较为客观、清醒的认识，即，私有化并非意味着将国有资产全部变为私有财产，将国家股权全部出售，而是通过调整国家对企业的控制程度，以达到增强企业市场竞争力的目的。
由于各国在国有企业改革时侧重于保证就业，并建立了较为完善的社会保障体系，因而没有造成较大的社会动荡。但由于改革力度大，出售企业的速度过快、范围过大，造成了一定程度的失业。
中、东欧改革取得了一定成绩，并不是因为推行了私有化，而是由于微观经济层面的资源基础性配置方式的改变。现代市场经济体制得以初步确立，企业成为独立的市场主体，这是导致改革的市场绩效反映成为一种帕累托改进的根本原因。
四、对我国国有企业改革的启示
我国的改革是以坚持社会主义为前提的，这是与中、东欧各国的不同之处。但研究中、东欧各国在向市场经济转轨过程中国有企业改革的经验和教训，仍可对我国有所启示。
1.国有企业改革是一项综合工程，首先要建立起适合企业经营、发展、竞争的市场机制框架。产权制度、资产评估制度、资本转移的信用制度、产权交易市场以及与此相关的一系列法律制度是市场经济体制的基石，没有这些，一切改革都只能是空谈。中、东欧国有企业改革的一个成功经验就是企业转轨与经济立法相结合。与中、东欧国家相比，我国国有企业的改革在这方面的落后较为明显。由于法制建设滞后，在改革进程中，长官意志、违背市场经济规律的行为时有发生。近年来，大兴资产重组热，在这股潮流中许多做法极不规范，导致有人大发资产重组财、国有资产大量流失、重组效率低下等不良后果。产权如果不能正常交易，提高资源配置效率便无从谈起。我国是社会主义国家，不可能象东欧那样实行大规模私有化，但制定正常的产权交易法规是迫切需要的，这是建设市场机制框架的关键所在，应抓紧进行。
2.国有企业改革不仅仅是个别企业的微观调整，而且应包括国有企业作为一个整体对其行业分布作出宏观结构性调整，国有企业的行业覆盖范围不宜太大，完全国家独资的国有企业只能是极少数，对于许多行业，国有资产只能部分地进入，通过控股来发挥作用，国营企业的行业覆盖面应该缩小，应该部分地从不适合国有企业进入的竞争性行业中退出，然而，国家掌握重点行业的股份则是改革中必须坚持的重要原则。在关系到国计民生的行业中，如铁路、航空、邮电、稀有资源、高科技等领域，国家应保证控股或主导地位，而且在效益好、有良好发展前景的企业中，国家需持有一定比例的国有股份。中、东欧国家在改革过程中，十分重视国营企业尤其是国有大中型企业的作用，在股份认购权的售买中，对许多关系国计民生的国营大企业，政府仍然绝对控股。各国政府都清楚，在现代市场经济模式中，国有企业的存在及其效率是至关重要的。然而，国有企业究竟应该在市场经济中如何存在，其行业如何选择都是相当复杂的事，这直接反映出政府部门调控经济的政策水平。
3.目前在国有企业改革中的主基调是“抓大放小”。“抓大”基本上没有疑问，但“放小”如何放，各地做法不一，争论很大。有些地方单纯地把“放小”理解为大批出售中小国有企业，这是值得商榷的。出售国有企业尤其是大批出售国有企业不仅是不可能的，而且也不一定能够提高效率。企业效率的提高有赖于企业产权机制和经营机制的转变。在由计划经济向市场经济的转轨过程中，认为职工会拿出他们的一部分钱购买国营企业，这种判断很可能是错误的。因为，职工的存款已经被银行转贷给企业。从银行大量提款会迫使银行向企业索要贷款。事实上，在企业之间、银企之间不良债务急剧膨胀的情况下，银行从企业追回贷款极其困难。即使职工能从银行提出存款，也无能力购买价值很大的一家企业，而企业的所有权又不象其它简单商品一样可以分割。大量出售企业只能是一厢情愿，它有可能导致出现只有卖方。而没有买方的市场。出售国有企业是为了提高效率，但是，市场竞争下的企业经营，并不是简单地靠产权私有化就可以提高效率。在某些国家的私有化运动中。经私有化的企业仍然难以提高经营效率，甚至状况比“国有”更糟糕，这种事例并不罕见。
中小型国有企业的产权重组必须有组织地进行，而且应该把治理与重组相结合。中、东欧各国在出售中小企业的过程中，起初是无秩序的，企业各自为政，由此而引起的混乱促使各国政府设立私营化部（匈牙利为厅，德国为托管局）。私营化部的基本作用是：①保证国有资产的安全；②对私营化进程实行监督和管理。在出售国有企业时，不经私营化部批准，企业不得直接与投资者交易，否则视为违法。企业出售受阻以后，各国转而又采用股份认购权的方式来重组国有企业，私营化都仍然发挥着重要作用。各国的私营化部并不是单纯地重组国有企业，往往是有组织地对一些企业进行治理，这一点德国托管局做得最好，通过注资改造，使前东德的国有企业在效率上有了普遍的提高。产权重组如果不与企业治理相结合，造成的最大恶果就是国有资产流失。波兰和捷克等国通过设立投资基金，并不断完善其运行机制，创建法人治理结构，从而将死气沉沉的国营企业转化为灵活的市场企业的做法，对我国小型国有企业的改革很有借鉴意义。我们也可以借鉴他们的做法，创建中小型国有企业投资基金，这可能对“放小”的实践是一个有益的尝试。
4.要重视建立多层次的社会保障体系和建立统一的社会保障管理体制。中、东欧国家实行如此剧烈的改革，人民生活水平短短几年大幅下降，但并没有出现太大的社会动荡，而较为平稳地度过了改革的阵痛。在此过程中，及时建立较为完善的社会保障体系功不可没。为了深化国有企业改革，建立现代企业制度，加快推进社会保障制度改革，建立统一的社会保障管理体制势在必行。目前，我国的社会保障不仅在制度建设上滞后，更严重的是在管理体系方面从上到下都比较混乱。当务之急，除了加快失业保险、养老保险和医疗保险等方面的改革外，应首先尽快推动其管理体制改革.建立统一的社会保障管理体制，这就是要建立统一的国家社会保障部门，建立不依附于行政主管部门的法定社会保障基金管理机构和监督组织。
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