党务公开的运行机制研究，本文主要内容关键词为：党务论文,运行机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党务公开，是中国共产党在新的历史时期下执政理念、执政手段和执政方式的创新，是强化党内监督、加强对权力的制约和监督的重要举措。党务公开的运行机制是指党务公开在组织实施的过程中，逐渐形成的一整套组织、制度、程序等多个方面相互联系、相互协调的工作机制。本文在现有研究成果的基础上，尝试从北京市推进党务公开试点工作运行机制的问题出发，研究分析产生问题的深层次原因，探索完善党务公开运行机制的对策建议，以期构建一套较为全面、系统、科学的党务公开运行机制。
一、当前党务公开运行机制的现状及问题
从2004年以来，全国部分地区、单位积极探索实践党务公开试点工作，通过建立党务公开组织机构、工作机制，制定相关工作制度，并采取不同的工作方式方法，不断推动和促进了党务公开试点工作的开展。然而，从当前党务公开推进过程看，党务公开试点工作主要存在以下几个方面问题：
1.组织机构不规范，监督职责弱化，工作机制不健全
当前，在开展党务公开试点工作中，虽然各单位都非常重视组织机构建设，纷纷成立了党务公开领导小组，明确了组长、副组长以及众多组成部门，并设立办公室，但是没有形成一个规范的组织机构。有的单位由纪委牵头，有的单位由组织部门牵头，还有一些单位是由纪委和组织部门共同牵头或由党委办公室牵头，导致了工作部署和执行障碍；另一个方面，按照《党章》的规定，纪委是由党的地方各级代表大会选举产生，应该监督同级党委及其成员，在党务公开中却被弱化成了党委的日常工作机构，牵头负责或协助党委开展党务公开；最后，在工作机制方面缺乏责任分工、监督检查、信息反馈、归档管理和成效评估等五个方面工作机制。
2.政策支持和内在制度不完善
各单位出台的党务公开政策中在公开内容、形式和要求上存在着较大差异，导致工作质量参差不起，难以评价和衡量；同时忽视了党务公开的内在制度建设，没有根据党内民主发展和党务公开的要求，建立健全对涉及经济社会发展全局的重大事项，对专业性、技术性较强的重大事项和对人民群众利益密切相关重大事项的决策规则，使党内上情下达、下情上报的渠道无法畅通，导致党员群众对党组织产生神秘感和距离感。
3.党员干部思想认识存在误区
一方面表现为领导干部缺乏民主意识，存在三个认识误区：一是公开目的论，认为党务公开工作就是完成上级交办的任务；二是公开无用论，认为党组织的工作公开不公开无所谓；三是公开有害论，认为群众眼多嘴杂难对付，党员思想水平不一，会搞乱工作，增加麻烦。另一方面表现为党员群众缺乏民主意识，有的认为党务公开只是图形式、走过场，有的认为给领导提意见、挑毛病会遭打击报复，还有的认为即使提了意见，领导也不会采纳。从而使党务公开流于形式，没有发挥应有的作用。
4.公开程序缺少党员主体
在党务公开试点工作中，党组织主要从自身角度出发，总结制定了一套基本公开程序，即审批—执行—意见反馈—再公开，这里显然缺少了公开内容确定的工作程序。党务公开内容的确定，应当来自两个方面：一方面是党组织自身根据工作要求和实际，确定公开内容；另一方面是党员依照党章和党员权利保障条例，向党组织提出申请，在不违反党的政策和规定的前提下，党组织在适当范围内公开有关内容。目前的公开程序，主要侧重于前一方面，对广大党员的主体性作用重视不够，从而导致党务公开的基本程序存在缺陷。
5.公开内容回避热点难点
一方面公开内容不系统，从试点情况看，各单位公开的内容很丰富，但是没有分门别类，使党员看后一头雾水，不知哪些内容公开了，哪些内容没有公开，无法形成有效地监督。另一方面公开内容回避重点，有的单位只公开党组织和领导干部工作成绩，对群众普遍关注的领导干部廉洁自律、家庭财产收入申报以及民主评议结果等情况避而不谈；有的地区借口维护社会稳定，对群众关心的热点难点问题闭口不谈。这使党务公开成为个别单位的“临时广告牌”，个别干部的“专门邀功簿”，不利于广大党员群众全面了解党的工作和党内事务，不利于发展党内民主，强化党内监督。
6.公开形式影响公开效果
这主要表现在两个方面，一方面需要广泛公开的内容采取了限制性形式，如应向广大群众公开的问题，原本应采取开放度高、受众面广的公开形式，却采取了在党支部会议上公开等限制性的形式，影响了公开效果；另一方面公开形式不符合时效性要求，如应该及时答复群众提出的问题，却因为采用了不当的公开形式，导致问题一拖再拖、矛盾不断加深。
二、党务公开运行机制中存在问题的原因分析
综合上述六个方面问题，我们不难看出，这里既有思想认识上的误区，也有政策制定和实际操作中的问题，其产生原因主要有以下四个方面：
1.党内专门监督的体制性障碍
党章规定党的纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会的领导下工作，这种双重领导体制设计在党内监督的运行过程中存在很多问题。一方面导致党内监督的真空，上级纪委对下级纪委领导难以落实，同级党委对纪委具有真正的领导权，同级党委集决策、执行、监督于一身，从而使党内形成了失去监督的权力运行空间；另一方面这种双重领导体制使纪委难于监督，纪委在同级党委的领导下，实质上成为同级党委的从属机关或组成部门，弱于监督对象，缺乏应有的独立监督地位，难以实施有效监督。
2.党内民主发展的历史性制约
中国共产党是按照马克思主义的建党理论创建的共产主义组织，从其诞生伊始就是民主的甚至是完全民主的组织。但在新民主主义革命时期，由于战争环境所限，党面临着反动国家机器与帝国主义势力的残酷围剿和打压，不得不处于秘密状态，不得不把保密作为一项基本原则，使推行党务公开受到了客观环境限制。[1]新中国成立后，党虽然已经成为公开合法的执政党，但由于我国长期处于计划经济体制，实行的是高度的集权领导。十一届三中全会后，虽然通过改革取得了一些可喜成果，但是党内权力过分集中于常委会，而在日常事务处理上又往往变相集中于党委书记一人的现象尚未解决。因此，党内民主发展的历史性制约，阻碍了党务公开的全面推行，导致了党务公开试点工作中政策支持、内在制度及工作机制等不完善。
3.党员领导干部的趋利性选择
每个党员都有个体利益，党员领导干部是党员中的一部分，也会有个人利益。在正常情况下，当人民利益、党的共同利益与个人利益存在不一致或发生冲突时，党员领导干部应该在充分实现前面两个利益的基础上，才能考虑个人利益。然而在现实党内生活中，由于少数党员领导干部不注重加强党性修养，摒弃了党的根本宗旨，在价值观、权力观和利益观上发生了变化，在个人利益与党员群众共同利益发生冲突时，错误地选择满足个人利益，损害党员群众的根本利益，形成违反党性宗旨要求的趋利性选择。党务公开试点工作中公开内容随意性大，公开范围不明确等问题就是少数党员领导干部趋利性选择的结果。
4.党内权力行使的失控与滥用
党内权力是党组织或党员领导干部履行具有共同理想的全体党员赋予的基本权力，是由具有共同理想的全体党员授权赋予的，是来源于党员、属于党员并服务于党员的。由于少数党员领导干部长期代表广大党员行使党内权力，误认为是上级党组织授予的权力，与广大党员无关，加之缺乏有效的监督和制约，就会产生党内权力行使失控和滥用。在党务公开试点工作中，党内权力的失控和滥用一方面导致少数党组织或党员领导干部完全摒弃党员的基本权利，认为党务公开完全是党组织自身的事情，与广大党员无关，产生了公开无用论、目的论和有害论；另一方面少数党组织和党员领导干部在开展党务公开工作时，不想公开党员群众关心的热点、难点问题，于是就会滥用手中权力，刻意忽略党员的知情权，导致党务公开试点工作中公开程序的不完整。
三、完善党务公开运行机制的对策建议
党务公开运行机制是一个复杂而完整的系统，完善党务公开运行机制，应当以当前党务公开试点工作运行机制中存在的问题为前提，以解决产生问题的原因为依据，以确保党务公开正常运行，强化对权力的制约和监督为目的，不断规范党务公开运行机制的组织结构和工作机制，完善相关政策支持和内在制度，切实转变观念，增强民主意识，并在具体操作层面上保障党员的基本权利，从而逐渐形成一整套科学、合理、全面、系统的党务公开运行机制。
1.健全党务公开的组织结构和工作机制
在党务公开运行机制中，应该按照权力制约权力的原则，用同等的权力来制约党委的权力，只有这样，才能减少权力的失控和滥用，保证党务公开的顺利推行。[2]
(1)构建平行的党务公开推行领导小组和监督领导小组。一方面要在党委系统成立党务公开推行领导小组，负责党务公开的日常工作开展，组长由党委主要负责人担任，副组长由分管党建工作的副书记担任，成员单位至少包括组织部门、宣传部门、党委办公室及研究部门和保密部门，并由组织部门牵头落实；另一方面在纪委系统成立党务公开监督领导小组，组长由纪委书记担任，副组长由分管党务公开工作的纪委副书记担任，办公室设在纪委，负责监督同级党委开展党务公开工作。
(2)确定各小组中组成部门工作职责。一方面在党务公开推行领导小组中，明确组织部门为牵头单位，组长要对本地区、本单位党务公开工作负总责，要定期听取工作汇报，研究解决工作中出现的新问题，并确定党务公开的各项重大政策决定。副组长要具体负责党务公开的日常工作事项，在组长不能履行职责或经组长授权后，代为履行组长的工作职责。另一方面在党务公开监督领导小组中，明确纪委为牵头单位，组长要对本地区、本单位党务公开监督工作负总责，要通过参加党务公开推行领导小组办公会议、定期听取工作进展情况汇报、查阅有关党务公开文件资料等方式，监督检查同级党委开展党务公开工作，并督促同级党委研究解决党务公开中各项重大问题。
(3)完善监督检查和成效评估等工作机制。一是建立明确的定期公开机制，针对不同类型工作内容，建立定期公开、逐段公开和随时公开机制，保证党员知情权；二是建立及时的信息反馈机制，通过设立意见反馈箱，指定专人收集意见，分类整理，建立台账，并经领导批阅后分送有关部门提出反馈意见，分别向当事人或通过新闻媒体、互联网等给予答复；三是建立完备的资料归档机制，对历次公开内容进行分类整理和归档保存，有条件的地区和单位可以建立电子档案；四是建立有效的监督检查机制，要发挥各种监督主体，如上级党组织、党务公开监督领导小组、党员群众和新闻舆论的作用，加强对党务公开的监督检查；五是建立科学的成效评估机制，重点从公开内容是否真实全面、公开形式是否灵活多样、公开程序是否严谨规范、公开范围是否准确恰当、公开时限是否符合要求以及工作职责是否具体到位、产生效果是否实在明显等方面整体评估党务公开工作。
2.完善党务公开的政策支持和内在制度
一方面要按照中央要求和全国各省市推进党务公开的实际情况，尽快制定出台推进党务公开工作意见，明确此项工作的重要意义、指导思想和基本原则，并对公开内容、公开形式和公开方式方法等提出明确要求，以指导各单位开展党务公开工作。另一方面要逐步建立完善党务公开的各项内在制度规定。一要建立和完善党内情况通报制度，使各级党组织的重要决策、部署能够及时传达到下一级党组织和普通党员，畅通党内上情下达的通道。二要建立和完善党内情况反映制度，使下级党组织、党员以及非党政治社会组织能够向党的(上级)组织反映情况，畅通党内下情上报的通道。三要建立和健全党内重大决策征求意见制度，对涉及经济、社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和论证，以确保决策的科学性、准确性和及时性。
3.培养党员干部的民主意识与参与意识
针对党员干部思想认识上的误区，通过加强学习教育，不断增强民主意识与参与意识，消除利益驱使的需求性动机，形成正确的价值观、权力观和利益观。一是加强党性宗旨教育，使广大党员干部意识到，党的执政权是因人民而获得，要为人民而掌权，执政权力的行使一刻也不能离开全心全意为人民服务的根本宗旨；[3]二是加强领导干部的民主意识教育，使广大党员干部明确自己的角色定位和工作职责，树立公仆意识，自觉接受公开的监督；三是加强党员群众民主参与意识教育，杜绝长期以来形成的一味强调集中而忽视民主、强调统一而排斥差异、强调服从而否定参与，树立正确的法制意识、权利意识和主体意识。
4.规范党务公开运行机制具体操作环节
构建科学的党务公开运行机制，要从满足党员需求角度出发，充分保障党员基本权利，发挥民主监督的作用，进一步规范党务公开的内容、形式和工作程序，解决在具体操作工作上忽视党员权利问题。
(1)从满足党员需要角度界定公开内容。党务公开就是要让广大党员全面了解党组织的有关事务，因此，规范党务公开的内容应该从满足党员需要的角度进行界定。一是需要党员知晓的内容：包括党组织的重要工作部署、年度工作计划、领导班子成员分工及职责以及党员管理等情况；二是需要党员监督的内容：包括贯彻执行民主集中制、落实“三重一大”、党费管理和使用以及收入申报等情况；三是需要征求党员意见的内容：包括党组织做出的涉及全局性的重大决策、为民办实事进展情况、涉及群众利益的重要政策措施出台和落实情况以及干部公开选拔、竞争上岗等情况。通过上述分类办法，将党组织公开的众多事项从党员的角度进行了分类整合，使广大党员干部清楚明了地掌握党组织日常工作开展情况。
(2)根据党员所处环境确定公开形式。规范的公开形式，对于增强党务公开的效果、提高党务公开的质量具有重要意义。一是明确党务公开主要形式，主要包括五个方面：党务公开栏、会议通报、党内文件、新闻媒体和互联网。二是根据党员所在单位级别确定公开形式。三是根据党务公开客体自身情况确定公开形式：①对党组织领导班子中成员，主要采取党委会、民主生活会、党内文件、党内通报的形式公开。②对本地区或本单位全体党员，主要采取党支部会或全体党员大会、党务公开栏、党内局域网、党内文件、通报、简报等形式公开。③对本地区或本单位全体群众，主要采取新闻、报纸、广播、有线电视、互联网等受众面广、影响力大的形式。
(3)从党员和党组织两个不同角度完善公开程序。党务公开的程序是指各级党组织根据党内法规需要公开的党内信息或依照党员申请需要公开的信息，经过有关部门审查后，采取一定的形式和步骤进行公开的过程。主要包括七个步骤：①申请程序。党员根据个人或客观需要，向所在党组织或党务公开推行办公室提出需要公开有关党内信息的请求。②受理程序。党务公开推行办公室工作人员受理党员申请，根据党员口头或书面的申请，将党员要求党组织公开的信息进行分类整理登记，报送党务公开推行办公室。③审查程序。党务公开推行办公室要对党员申请公开的党内信息进行形式审查和实质审查。审查通过后要交由党组织列入党务公开信息内容；没有通过审查的，要由党组织向提交申请的党员进行反馈，做好相关解释工作。④审批程序。党务公开推行办公室将党组织自身需要公开的内容和依照党员申请需要公开的内容，按照“谁审批，谁负责”原则，分送党务公开推行办公室联席成员单位提供情况，各部门要按照“真实、可靠、负责”的原则，经本部门主管领导审批后提供公开内容。⑤执行程序。党务公开推行办公室要将已经审核批准的公开内容，按照党务公开有关规定和要求，在一定范围内采取适当形式，向党员进行公开。⑥意见反馈程序。党务公开推行办公室要在公开期间明确专人负责收集、整理党员反映的意见建议，并将其按照上述②③④程序执行。⑦再公开程序。党务公开推行办公室根据党务公开后党员反映的意见、建议，将经过意见反馈程序需要进行调整和完善的内容，向反映情况的党员或全体党员公开办理结果，并进行再公开。
总之，党务公开运行机制是规范党务公开工作的重要基础，是保障党务公开科学有序运转的关键因素，更是实现对权力实施有效制约和监督的内在原动力。构建科学的党务公开运行机制，必须针对当前运行机制中的主要问题，通过解决产生问题的本质原因，从实现党务公开的本质要求的角度，不断构建相互平行、相互监督的党务公开组织机构，完善相关政策支持和内在制度建设，培养党员干部的民主意识与参与意识，并从保障党员基本权利的角度，规范党务公开的内容、形式和程序等，以期促进党务公开的顺利运行，强化对权力的制约和监督。