多元主体下“三治一体”乡村治理体系研究
史梦奇
（南京理工大学公共事务学院，江苏 南京 210094）
［摘 要］ 自治、法治、德治相结合的乡村治理体系提示了多元治理主体在这一体系中的存在，而多元治理主体的存在为这一体系带来了不可忽视的内部张力。浙江省德清县在实践中引入乡贤参事会，在改善基层治理现状的同时，回避而不是解决了基层自治政治效能感缺乏的问题。
［关键词］ 乡村治理；基层自治；政治效能感
农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。随着我国城镇化进程的快速推进，我国城镇人口数量于2010年超过了乡村人口数量。尽管如此，截至2015年，我国仍有6亿人生活在乡村。乡村治理体系的建设和建设成效与广大乡村群众生产生活息息相关。党的十九大首次提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”而自治、法治、德治的乡村治理体系有着复杂的现实内涵，内部存在难以忽视的张力。
式中,αL=La表示光在微环谐振腔内传播一周的损耗,L为微环周长,a为损耗系数表示光在微环谐振腔内传播一周相位变化,λ表示传输波长,neff表示微环谐振腔的有效折射率。
实验设置5个处理，即生物炭与土壤的质量比分别为0%、0. 5%、1%、1. 5%和2%，每个处理重复三次。将生物炭与土壤混合均匀后，置于底部铺有3层滤纸的器皿中，底部开有小孔，供水分下渗流出。每次向各器皿中加入等质量的水，多余的水分通过底部的小孔渗出，每隔4 h加水1次，共补充水分3次。自然陈化2天后每天定时称量器皿质量，12天后采用环刀从器皿中取土样。
1 自治、法治、德治“三治一体”的理论演进与内在张力
“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的表述是在总结过去的理论和实践经验的基础上逐渐形成的。第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。党的十八大首次提出，将依法治国和以德治国相结合，以此作为推动公民道德素质建设的前提。党的十八届四中全会将“坚持依法治国和以德治国相结合”置于全面推进依法治国与建设社会主义法治国家的框架之下。至此，法治从治国方略走进了基层治理，德治从道德建设走进了乡村振兴，与村民自治一起结合在乡村治理体系中。
村民自治的法理基础是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其存续的现实基础是乡村治理的需要。而这种现实需要有着复杂的内涵。首先，村民实行自我管理，管理本村范围内的事务，无论是在制度安排上还是治理逻辑上，都存在这种现实的需要，包括修筑道路和水利工程、对本村公共资源的分配、协调邻里关系等。另外，制度供给不是现成的。这种管理和治理工作需要最低限度的村民参与。然而，大量存在着的数千人甚至以上规模的乡村中，不只是个人的影响力被稀释，村民之间的联系也只是名义上的。那么对于村民而言，消极参与甚至不参与治理，同时享受村里无差别提供的公共资源的搭便车行为，反而是更自然的选择。同时，这种搭便车的行为往往与村委会对决策效率的强调相结合，进而一起“合理化”了。
德治在内涵被重新发掘之前，更多的是一个历史名词。德治在中国有着深厚的文化土壤。魏晋名臣李密所作的《陈情表》中，表示家母年老，希望能在家中照顾母亲而无法仕官，其中“伏惟圣朝以孝治天下”反映了汉朝以来统治者以孝治国的观念。历史上德治的主体除了专制君主，基层的士绅也是重要的主体。古代中国受限于落后的交通和信息技术，形成了“皇权不下县”的权力格局。在县以下的乡村，主要依靠乡村士绅来进行统治。乡村士绅首先是地主，以此为基础，士绅往往拥有一定的知识、拥有相当的财力和人力，因此能承担诸如维持治安、收取赋税等工作。这种乡村中德治的存在是有合理性的。任何群体都有着对秩序最基本的要求，宗族与士绅是在满足了这种对秩序的需求的基础上进行治理的。
以德清县为例，在法治建设方面主要采取了以下措施：一是整合机构设置，二是规范运行机制，三是推行网格化服务。其主要目标是通过行政机构深入基层和创新调解机制，同时继续强调严格执法、公正司法和自觉守法。德清县在基层法治建设方面，主要是从行政、司法和执法机关工作人员的角度进行的，包括制度建设和法治意识2个层面。在德治方面，德清县的主要措施包括搭建道德教育平台、大力宣传道德典型，并将道德建设纳入精神文明建设中。
自治、法治、德治的结合并不是第一次出现在乡村治理的视域中。包括浙江省德清县、桐乡市在内的多个地方，都提出构建自治、法治、德治“三治一体”的地方治理体系。这些改革实践成为诠释和构建“三治一体”乡村治理体系的重要参考。
2 自治、法治、德治“三治一体”的改革实践
生态环境的营造与人们的健康息息相关，如今空气污染、水体污染和土壤污染等已经受到了各行业的广泛关注，生态治理刻不容缓。苏州工业园区的各企业应秉承将生态环境放在第一位的理念，在进行绿地的植物搭配时，不应盲目追求视觉审美，而更应注重植物种类的多样性及其所处生态系统的稳定性，另外，路边宽阔的绿化带可以考虑融入海绵城市的理念进行再设计。
在自治、法治、德治“三治一体”的乡村治理体系中，暗示了不同治理主体的存在。基层自治的主体是村民，而把法治与德治加诸村民之上，就显得大而无当。历史上深厚的“德治”传统，不可避免地对今天人们理解德治构成了困扰。今天乡村治理中德治的主体是谁，是从上级政府对乡村治理进行指导的角度强调领导干部的道德素质，还是从更广泛的角度强调全民道德修养。同时，从依法治国衍生出的法治概念，应如何体现在乡村治理之中。这种张力的存在，是因为在“三治一体”的治理体系中存在着村民之外的多元治理主体。
而在发展和完善村民自治方面，德清县在组织制定村民自治章程和村规民约的基础上，发展出了乡贤参事会这种社会组织，通过组织乡贤参事会使其成为乡村治理体系中的又一个治理主体。因此，乡村治理由“村两委”、村民二元主体转变为“村两委”、基层社会组织、村民多元主体。乡贤与广大村民的不同在于，他们拥有一定的社会资源，并拥有经验、学识、财富和文化道德修养，通过运用乡贤的亲缘、人缘、地缘优势来发挥作用。希望以“共建、共治、共享”为标准，通过凝聚各方共识，激发自治活力，真正推动“村事民议，村事民治”，从而提高基层社会治理的科学性和民主性［1］。在具体的治理实践中，德清县的乡贤参事会通过设立民声信箱、开通民声热线、开展民生走访来深入了解基层群众的需求。最终在村党组织领导下，在决策事项有争议的情况下，配合村两委召开民生恳谈会，通过民主协商推动协商意见的达成。
奥尔森的《集体行动的逻辑》证明了搭便车现象在规模较大的群体中是广泛存在的。奥斯特罗姆的《公共事物的治理之道》一书则提示了，在对公共池塘资源的治理中，如果满足某些条件，通过一段时间的制度演进，可以实现某种长期存续的自治体系。然而，他们在对自治的论述中都提示了一个结论，那就自治体系的存续是非常脆弱的。其是以满足某种治理需要而存在的，那么在无法满足这种需要的时候——无论是出于主观因素还是客观条件的限制，制度就会解体。然而，即使制度解体了，对治理的需要仍然存在。
3 当代乡村治理体系的历史命运
纵览德清县推进自治、法治、德治“三治一体”地方治理体系的改革实践，可以发现鲜明的历史继承性和重大的现实意义。如前文所述，自治、法治、德治在从古至今的治理实践中分别有着各自的演进过程和理论逻辑，同时也有着不同的治理主体。同时，德清县也有着以“乡贤参事会”为代表的制度创新。而这种历史继承性和制度创新深刻反映了当代乡村治理中的现实。“乡政村治”的治理架构只是从形式上弱化了乡镇政府的主体地位，在基层村民自治中，乡镇政府的指导和意见仍然有着重要地位。而村民自治未能真正解决农村面临的诸多实质性问题。这是因为村民自治所能掌握的资源有限，在当前村民自治框架下缺乏政治效能感［2］。因此，德清县引入了“乡贤参事会”，把有资源有能力的所谓乡贤组织起来。由于这些精英群体本身具有的影响力，使得“乡贤参事会”成为一个有行动力和组织力的社会组织，以此作为乡村治理的推手。德清县的“三治一体”地方治理体系的改革实践，正是通过多元治理主体的路径推进的。
资源的匮乏降低了基层自治所带来的价值，既不能给积极参与者以相应的回报，也无法实现对公共产品的供给，也就无法吸引村民参与基层治理。与资源匮乏相对的，乡村也有其独特的资源，这些资源对于拥有相当社会资源和资本的所谓乡贤来说有着巨大的价值［3］。德清县的改革实践敏锐抓住了这一点，引入本地、外来、外出的“精英”三类乡贤。他们不只是拥有社会资源，更重要的是有着参与基层治理的积极性，从而成为构建地方治理体系的制度支点。
然而，这一制度也存在风险。首先，乡村精英阶层的社会价值并没有真正为政府管理者和乡村群众所认同，特别是在乡村精英构成如此复杂的情况下。其次，以德清县为例的“乡贤参事会”与基层村民自治制度之间的关系也是晦暗未明的。其究竟处于何种地位，仍然缺乏充分的理论和明确的制度保障。最后，乡村精英组织终究不同于村民自治，在引入乡贤参与治理的同时，回避而不是解决了政治效能感缺乏的问题。
自治、法治、德治“三治一体”的乡村治理体系，是建立在对过去乡村治理实践的充分认识的基础上的，即乡村治理需要创新治理机制，需要乡镇政府、村民自治和乡村精英的共同治理。在尊重村民自治为乡村治理的实质主体的前提下，强化乡镇政府的领导作用，发挥乡镇精英的资源和能力优势，在解决农村层出不穷的现实问题的基础上，才有可能创造基层村民自治的真正土壤。
每到夏季，尤其是高温持续时节，南部高山冰雪消融，流水顺冲洪积扇裙而下，扇地下游则满滩为水，无处不有，水深≥50cm，积水成灾，水流夹杂淤泥，覆田淹草，淤泥厚度有时达到15cm，作物难以安全生产。
参考文献
［1］孙敏.乡贤理事会的组织特征及其治理机制：基于清远市农村乡贤理事会的考察［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2016（6）：49-55.
［2］任中平.村民自治遭遇的现实困境及化解路径［J］.河南社会科学，2017（9）：7-12，19.
［3］徐勇.基层民主发展的治理化和机制化［N］.中国社会科学报，2012-08-31（A07）.
［中图分类号］ D422.6
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1674-7909（2019）27-15-2
作者简介： 史梦奇（1993—），男，硕士，研究方向：政策过程、基层治理。
标签：乡村治理论文; 基层自治论文; 政治效能感论文; 南京理工大学公共事务学院论文;