对经济适用房市场化运作的思考，本文主要内容关键词为：经济适用房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济适用房政策是国家为解决城镇中低收入家庭住房困难而从1998年开始实行的一项带有社会保障性质的住房政策，其目的是通过该政策的实施，实现中低收入家庭“居者有其屋”的目标。经济适用房政策是一项好政策，也可以说经济适用房政策实施以来收到了较好的效果。然而，经济适用房政策设计形成于市场经济之初，带有浓厚的计划经济印痕，因此，短短的几年里，经济适用房就因政策定位不明确，价格优势不明显，容易滋生“寻租”行为等缺陷而饱受社会的批评。如何使经济适用房“名实相符”，完全发挥其疏解城镇中低收入家庭住房困难的作用，就一直是政府努力解决的问题。本文以山东省日照市的实践为例，对经济适用房市场化运作方式进行探讨，以期对中国经济适用房政策的完善有所帮助。
1 传统经济适用房政策存在的缺陷
传统的经济适用房政策实行定向建房、集中分房、被扶助对象低价购房的运作方式，其重要特点就是用计划经济手段来解决市场经济条件下的问题，因而不可避免地存在诸多缺陷，对市场经济和社会公平也产生了不良影响。
1.1 政策定位不明确，使经济适用房与纯商品房界限模糊
经济适用房是具有社会保障性质的政策性商品住房，理应有一个数量上的限制，不宜全面铺开。但在1998年国家决定全面推进经济适用房建设之初，其目的并不全是为了解决城镇中低收入家庭的住房困难，还有扩大内需、拉动经济增长的本意。但由于中国的人口结构还不是橄榄形，中低收入家庭占了人口的70％，因此经济适用房成了国家要发展的住房供应体系的主体。正是这种政策定位上的模糊，使得经济适用房很难与纯商品房区分开来，也就注定了经济适用房在实际建设中要在政策房与纯商品房之间摇摆。
在政策定位不明确的前提下，政府对经济适用房的管理也不够规范。经济适用房政策的核心是解决约70％城镇中低收入家庭的住房困难问题，要让该政策落实，必须对经济适用房的消费建立一整套规范的管理机制。但很多地方管理不够规范，缺乏有效监管，集团购买经济适用房、高收入者购买多套经济适用房用于投资等背离政策初衷的事情大量出现也就不足为奇了。
1.2 补贴对象偏差，背离了为中低收入家庭予以补贴的初衷
国家出台经济适用房政策的本意是想给中低收入家庭以补贴，以帮助其实现购房意愿。但是政府采取的是政策补贴的办法，补贴的直接对象是开发商，政府希望能借此直接降低房屋的建设成本。但是，这种做法至少存在以下几个问题：其一，开发商对政策优惠信心不足，无法落实政府规定的限价，直接导致了经济适用房的供应不足。其二，减少了大量土地转让收入和税收收入，甚至政府也背上了沉重包袱：因经济适用房小区建设地点通常离主城区较远，市政基础设施普遍薄弱，完善小区水、电、气、道路、排水等基础设施已需大量资金投入，还要承担市政项目如中小学、周边道路、桥梁等建设的任务。其三，高收入家庭和开发商因此而获利。国家减少的土地转让收入和税收收入，很多进了高收入家庭和开发商的口袋。虽然国家及地方对购房者的申请条件进行了限制，但对许多高收入者而言，隐瞒现有住房水平，取得一张符合规定的收入证明并非难事，而且购房资格的审核由开发商监理，而开发商为了达到尽快销售房屋的目的，对购房资格的审核也就无法保证公正、客观、准确。因此导致大量的经济适用房被富人买走。
1.3 经济适用房和商品房市场双轨制运行，妨碍了房地产市场的健康发展
中国住房供给体系由商品房、经济适用房和城镇廉租房构成。如果不考虑城镇廉租房，中国房地产市场就形成了经济适用房和商品房双轨制运行的奇特现象。这种双轨制主要体现在以下几个方面：其一，就土地供给方式而言，商品房使用的土地采用以拍卖、招标为代表的出让方式，而经济适用房使用的土地采用行政划拨方式。其二，就房屋价格而言，商品房实行市场定价，而经济适用房实行政府指导价。其三，就房屋产权而言，商品房的买受人对其房屋享有完整的所有权，可以自由地占有、使用、收益和处分，没有法律上的限制。而经济适用房的买受人对其房屋享有的是受到法律限制的所有权，是不完整的所有权。在同一地区建设同一标准的住房，出售价格却不一样，产权也不一样，造成同样商品同质不同价。这不符合市场经济条件下的商品价值规律，妨碍了中国房地产市场的健康发展。
1.4 价格优势不明显，经济适用房“不经济”
经济适用房用地实行政府划拨并减免有关税费，目的是降低房价，让利于民，以此解决中低收入家庭的住房困难。然而，在实际管理中，开发商虚列成本、抬高价格的行为比较普遍，大大超越了城镇中低收入家庭的实际承受能力，从而使得这些居民只能望房兴叹。仅以北京为例，经济适用房价格平均在3000元以上，而生活在最基层的普通百姓一个月收入不过1000元左右，要买一套70—80平方米的房子大概就需要30万元左右，不攒上30年是没有能力住上经济适用房的。① 如此一来，经济适用房政策解决困难家庭住房的初衷难以落实。安居才能乐业，长期不能安居的一些人情绪极易波动，有的还造成子女上学和娶亲的困难，为社会安定埋下隐患。
1.5 人为制造贫民区，容易引发社会问题
定向建房、困难家庭集中购房的传统经济适用房运作方式，等于把经济适用房买受人的脑门上贴了一个标签：“穷人”，大人抬不起头来，小孩自尊心受损伤，年轻人难找对象，很多人会想方设法逃离这个小区，甚至把房子租出去，另外租一处自己住，这种现象已经产生了。长此以往，经济适用房小区就会形成贫民窟。② 自尊是人之本性，人在失去自尊时，同时会失去奋斗精神，这对困难家庭的脱贫致富不利。同时，由于困难家庭集中，根据以往经验，取暖费、物业服务费的征收也很困难，极易引发矛盾，不利于城市和谐发展。
1.6 环节过多，容易滋生“寻租”行为
目前经济适用房的建设采取定向、委托开发，其建设和交易的一般程序是：政府实行多种优惠政策，先补贴给开发商，开发商负责建房，然后再由开发商将住房卖给中低收入家庭。由此可以看出，传统经济适用房的供给环节过多，给权力运作留下较大空间，“寻租”机会也大大增加，容易导致腐败现象发生。
2 日照市经济适用房市场化运作的探索与实践
山东省日照市委、市政府、市建委为了克服传统经济适用房政策的缺陷，用市场经济之纲，张城镇住房制度改革之目，积极探索，勇于创新，创造性地实行了经济适用房市场化运作方式，形成了独具特色的日照城镇住房保障制度创新模式，取得了群众高兴、政府满意、开发商叫好、社会普遍赞誉的“多赢”效果。
根据《日照市城市经济适用住房市场化运作实施办法》第一条规定，所谓经济适用房市场化运作，是指坚持在不改变经济适用房现有政策的前提下，实行经济适用房市场化运作机制，变建设用地划拨供应为招标、拍卖、挂牌公开出让；变分配低价房为发放经济适用房补贴；变定向购房为市场化选择。其主要做法是经济适用房用地市场化、审批程序化、补贴货币化、购房自主化、监管规范化。③
2.1 用地市场化
用地市场化是指经济适用房建设用地实行市场化供应，变行政划拨方式为招标、拍卖、挂牌等方式，公开出让经济适用房建设用地。日照市从2003年初开始，每年将由省政府批准的50亩经济适用房建设用地，交由国土资源部门通过招标、拍卖、挂牌出让方式供应，然后将所得土地净收益作为经济适用房专项补贴费用，由财政部门专户管理，专款专用。此举打破了房地产市场上长期存在的行政划拨、出让国有土地使用权的“双轨”政策，建立起统一规范的土地供应市场，使所有房地产开发商在同一条件下公平竞争。
2.2 审批程序化
申请经济适用房补贴应同时具备四个条件：夫妻双方或一方是市区常住非农业户口；上年度家庭收入在中低标准线(2万元以下)以下；是无房户、危房户、住房困难户；机关事业单位工作人员、企业职工、烈军属、失业人员。
审批程序分四步：经申请人提交各种证明、所在单位审核公示、住房委员会办公室审核公示、电脑选号后，通过媒体向社会公示，并实行有奖举报。公示无误后发放《购买经济适用房补贴许可证》。可以说，整个经济适用房市场化运作规范有序。
2.3 补贴货币化
补贴货币化是指停止定向建设低价住房，直接向获得经济适用房补贴资格的家庭发放经济适用房货币补贴。补贴资金来源于政府把行政划拨土地推向市场后，经过市场化运作获取的土地净收益。补贴方式是由符合条件的购房户直接领取政府货币补贴款，实行先购后补，不购不补。2003年日照市试行经济适用房市场化运作以来，每年的购房户均享受补贴5.2万元。
2.4 购房自主化
购房自主化是指经济适用房购房户可以在城区范围内自主购房。购房户凭《购买经济适用房补贴许可证》，根据自己工作单位的远近，就学、就医的便利，家庭经济状况等不同情况，在城区房地产市场上自主选择房屋的位置、档次和面积等，既可购买新建商品房，也可购买二手房。
2.5 监管规范化
监管规范化是指整个经济适用房市场化运作实行阳光操作，公开透明。对中低收入家庭标准线每年向社会公布，全市每年补贴户数、每户补贴标准，政府都公开计算公式，群众自己都可以算。补贴对象的确定实行申请公示、标准公示、轮候摇号公示、许可证发放公示。对用经济适用房补贴购买的住房，要求5年内不准上市交易。日照市监察局和建委联合下发有奖举报通知，政府还责成监察、财政、审计等部门加强各个环节的监督检查，对弄虚作假、骗取补贴的，除追回补贴外，还追究有关单位和人员的责任。2003年就有7户不符合条件的经济适用房购房者被举报查处。
3 经济适用房市场化运作应注意的问题
自2003年6月14日《日照市城市经济适用住房市场化运作实施办法》实施以来，日照市经济适用房的建设、交易和管理步入了良性的健康发展轨道。经济适用房的市场化运作，大大减轻了中低收入家庭购房的经济负担；激活了住房二级市场，加快了住房一级市场，拉动了住房消费增长；改变了房地产市场双轨制的运行方式，促进了房地产市场的公平竞争。两年多的实践证明，经济适用房市场化运作是未来中国经济适用房政策的发展方向。尽管日照市为我们提供了经济适用房市场化运作的有益经验，但其运作过程中，尚有以下几个问题值得注意。
3.1 中低收入家庭的界定
经济适用房是为了解决中低收入家庭住房困难问题而建的。这里涉及到的首要问题就是中低收入家庭的界定问题。从理论上讲，家庭总收入应包括家庭总资产和现期收入两部分。家庭总资产可以用家庭拥有的不动产与金融资产的价值来衡量，具体包括家庭在银行、合作社、邮局等的存款、股票、国库券、公积金等有价证券和其他投资，以及自己居住的房产和其他不动产的产权价值；现期收入应指家庭所有成员的工资收入(第一、二职业收入)和其他工资外收入(如社会保障津贴等)。④ 这是界定中低收入家庭必须综合考虑的两个重要因素。而从实践来看，中国目前尚未建立个人收入申报制度，这就使得政府难以准确核实家庭的真实收入，从而使“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。科学界定“中低收入家庭”涉及到整个社会分配制度的运作、监控机制的完善，要建立、完善这些机制在短期恐怕难以实现，需要一个长期的过程。但是我们还是应该创造条件，积极向这个方向努力，力求逐步准确、科学地对“中低收入家庭”进行评估，从而为经济适用房的市场化运作提供强有力的支持。为此，可以采取以下两项措施：
第一，应尽快建立个人收入申报制度并将其与已实行的个人存款实名制相联系，准确掌握家庭收入情况，建立家庭收入档案，严格审查、登记，并实行动态管理，切实保障中低收入家庭的利益。
第二，实行崭新的个人存款实名制。传统的存款实名制虽然取得了一定的成效，但却无法解决同一用户多行多头开户现象的存在，这就使得个人收入难以准确统计。因此，可以考虑采用以身份证号码作为开户基本账(卡)号，其他账(卡)号可以在基本账号(卡号)的基础上以-1、-2、-3……等方式加以解决，同时在人民银行设立全国联网的个人收入信息查询系统，并赋予政府有关部门和机关在核定“中低收入家庭”时的查阅权。
3.2 经济适用房与城镇廉租房的关系
所谓城镇廉租房，是指政府在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。⑤ 经济适用房与城镇廉租房是中国多层次的住房供应体系的重要组成部分，均为国家为解决城镇中低收入家庭的住房困难而采取的带有社会保障性质的政策性住房，市场化运作中的经济适用房与城镇廉租房均以货币补贴为主(其中，城镇廉租房保障方式以发放承租房补贴为主，实物配租、租金核减为辅，经济适用房补贴方式为货币补贴)。在经济适用房市场化运作过程中，要正确处理经济适用房与城镇廉租房之间的关系：经济适用房在市场化运作中要与城镇廉租房通盘考虑，凡是有能力购买经济适用房的中低收入家庭，可以通过购买经济适用房解决自己的住房困难；而对于没有能力购买经济适用房的最低收入家庭，可以通过城镇廉租房解决自己的困难。也就是说，在中低收入家庭住房问题上，应优先考虑经济适用房，只有在经济适用房无法实现的时候方可考虑城镇廉租房。
3.3 经济适用房的上市交易
《经济适用房管理办法》和《日照市城市经济适用房市场化运作实施办法》均限制经济适用房上市交易。前者第二十六条规定：经济适用房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按照市场价上市出售；出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用房差价的一定比例向政府交纳收益。个人购买的经济适用房在未向政府补缴收益前不得用于出租经营。后者第十三条规定：按本办法购买住房后，不再享受经济适用房补贴，不得购买其他政策性住房，五年内上市交易的，必须如数返还原经济适用房补贴。实际上，商品只有通过流通才能进一步增值，住房也不例外。限制经济适用房上市交易，在一定程度上剥夺了经济适用房买受人在家庭收入改善后通过上市交易获得投资收益的权利。因此，经济适用房买受人在满足前述的限制条件时，应该鼓励他们拥有的经济适用房上市交易。
3.4 经济适用房市场化运作中的金融支持
经济适用房的市场化运作，离不开金融系统的配合。中低收入家庭购买经济适用房，应该获得金融政策的支持。首先，购房贷款和住房公积金，应优先向购买经济适用的个人发放。其次，金融系统应当简化经济适用房购房贷款从提出贷款申请及贷款合同的签订、房产权的登记或抵押、贷款担保到司法公正、放款及还款等各个程序，为购房者提供更多的便利。再次，可借鉴国外经验，由政府出面成立担保公司，给中低收入家庭购买经济适用房提供第三者担保。这样既可以使银行免除后顾之忧，加大信贷力度，又可以提高居民的购买能力，从而切实解决中低收入家庭的住房困难问题。最后，对经济适用房贷款提供较一般商品房贷款优惠的利率，减轻中低收入家庭的利息负担。
3.5 经济适用房市场化运作中的政府定位
市场化运作要求运用市场经济规律去处理经济适用房建设、交易过程中存在的矛盾和产生的问题。但是，经济适用房作为具有保障性质的政策性商品住房，离不开政府的参与、支持和引导。离开了政府的参与、支持和引导，经济适用房的市场化运作也就无法顺利进行。在经济适用房市场化运作中，政府应该在以下几个方面发挥自己独特的且无法替代的作用：其一，负责编制本地区经济适用房发展规划、经济适用房年度建设投资计划和用地计划；其二，负责做好经济适用房用地使用权的划拨、拍卖、挂牌等，并负责监督因此而获得的土地净收益；其三，负责确定每年经济适用房应补贴的总户数和每户补贴标准，并向社会公布；其四，负责建立中低收入家庭档案，以便准确掌握中低收入家庭收入情况；其五，负责确定并公布中低收入家庭标准线；其六，负责中低收入家庭的审核与《购买经济适用房补贴许可证》的发放；其七，负责经济适用房的权属登记并在产权证上载明经济适用房性质；其八，负责查处经济适用房市场化运作的违法违规行为，如取消骗购家庭的购买资格，并将其列入黑名单，对部分伪造证件触犯相关法律的骗购者直至交由公安部门依法处理，等等。
注释：
①韩桐利：《北京经济适用房价格要经济》[EB/OL].http://www.bj.xinhuanet.com/bjpd-zhuant/2004-02/15/content_1625973.htm/2005-10-29。
②董藩：《为什么必须要对经济适用房进行革命？》，载《团结报》，2005年10月11日。
③铁宝、秦虹、李政：《日照市经济适用房市场化运作模式的调查》，载《中国建设报》，2005年9月22日。
④佚名：《我国经济适用房若干问题探析》[EB/OL].http://www.lunwenwang.com/Article/ShowArticle.asp? ArticleID=3300/2005-10-29。
⑤周宇、秦凤伟：《物业流通与管理》，清华大学出版社，2005年版。