改善我国农业调控与规范的几个着力点，本文主要内容关键词为：几个论文,着力点论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改善农业调控与规范，形成完整的农业调控与规范体系，是社会主义市场经济体制建设的一项内容。之所以如此，主要是由农业的产业特征及其在国民经济中的特殊地位决定的。本文拟就当前改善我国农业调控与规范必需着手的几个重要方面略陈浅见。
一、建设完整统一的市场载体，营造调控与规范的运作基础
完整统一的市场载体是政府调控与规范的运作基础，是对农业实施保护的前提。改革开放以来，我国农产品市场建设取得了长足的发展，但从总体上看仍然属于初始的低层次市场，必须加快建设步伐。
1.根据不同地区经济发展水平的差异，建立和完善农产品市场。从全国讲，应建立以初级市场为基础，以区域性批发市场为骨干，以全国性规范批发市场为龙头的大中小相结合，各种经济形式和经营方式并存，功能完备的农产品市场网络。从各地经济发展不平衡现状看，要区别不同情况建设和发展农产品市场：东部发达地区已具备较好的市场基础，应进一步重视市场质量的提高，加强市场管理，并应吸收国内外发达市场的成功经验，加强管理和制度等软件建设，提高运行效率；中西部地区要根据农产品流通规律，在农产品生产、集散和销售中心培育和建设农产品集贸市场，按照从实际出发、因地制宜的方针，建设农产品批发和零售市场。
2.加强农产品市场中介组织建设。发达的市场中介组织是市场体系成熟和市场经济发达的重要标志，也是联系政府、市场和企业的纽带。当前我国农产品市场属初级市场阶段，各地出现了经纪人和农协等中介组织，数量极少，服务功能单一，并处于发展的初级和不规范状态，也还没有相应的法律保护。因此，积极稳妥地建立农产品中介组织也是建立和完善农产品市场的重要环节。这些中介组织主要包括为协调和约束市场主体行为的自主性组织，为保证公平交易和公平竞争的公证机构，为促进市场、降低交易成本的服务机构，为市场服务的“桥梁”组织，监督市场活动、维护正常市场秩序的检查机构。
3.加强农产品市场之间的信息交流，建立信息网络。在市场经济体制下，生产经营的信息主要来自市场，这些信息除由政府纵向输送外，主要靠市场主体之间的横向传递。当前，如何使农民得到准确的农产品市场行情，使农民据此进行生产经营决策，以增加收入，是发育农村市场及解决小生产和大市场矛盾的重要问题。政府有关生产经营的主管部门应将原来催种催收等直接管理转变为向农民提供急需的高产优质高效的种养技术信息，提供投资少、见效快、有市场的农产品加工和销售的信息；宏观调控部门向农民提供国家宏观经济发展战略、中长期规划和产业政策的信息，以及国内外农产品市场需求状况及价格的信息；组织民间收集、储存、加工、输送信息的机构，特别是乡（镇）村应组织农产品生产经营信息网络，及时向农产品市场主体提供信息；充分利用新闻媒介定期向农民公布信息；利用专业农产品经销人员，如长途贩运者、推销员和农村经纪人传递信息；利用各种会议、培训班、展览会以及各种社会化服务体系提供信息服务。
二、选择适合的调控与规范重点
1.在诸多农业调控与规范的目标中，以增加农民收入为中心目标。为确保农业调控与规范目标对我国农业保护的正确引导作用，发挥其对农业保护的强大调控效应，一个亟待解决的根本问题就是按照社会主义市场经济的要求，弄清农业调控与规范目标在发展农业方面所起的正确导向作用，选择我国农业调控与规范的中心目标。
在市场经济条件下，如果政府不重视保护农民的利益，任凭其在市场经济的海洋中自生自灭，那将是一种极其危险的短视性的政策选择，将使我国农业发展和农民收入的增长面临新的困难。因此，政府必须把提高农民收入的目标作为构建市场经济体制过程中保护农业的基点，在今后我国农业政策制定中，考虑到人口增长和收入水平对农产品需求造成的压力，保证农产品供给总量的稳定增长，仍应作为一个重要的农业调控与规范目标，但中心目标更应该偏重于农民收入的提高。应把农民收入目标放在更为重要的地位。实际上，把农民收入稳定增长摆在农业宏观调控目标的第一位，也是社会主义制度所要求的。因为农业、农村和农民问题历来都是我国革命和建设中一个根本问题，广大农民不富裕起来，我国经济落后的面貌就无法从根本上改变，农业现代化建设的目标也难以实现。为此，今后的政府农业宏观政策的制定能否保证农民的收入稳步增长，直接影响工农差距和城乡差距及整个国民经济能否实现良性循环。政府必须把提高农民收入水平作为构建市场经济体制过程中农业保护的重点。
2.在农业生产、流通两大领域中，以生产领域作为调控与规范的重点。国家对农业的保护是通过对生产条件、销售条件的改善，通过对生产领域、流通领域的调控与规范来实现的。国家之所以要调控与规范流通领域，这是因为：(1)农业生产的最终目的在于尽可能地满足需求，但是仅靠市场机制调节，无法引导与协调农产品的供需关系。(2)农产品的市场波动大，据有人计算，我国粮食市场供给的波动高于产量波动的4.5个百分点，可见，仅靠市场机制不能保证市场供给的稳定。
然而，国家对农业的调控与规范不能仅局限于流通领域，与流通领域相比，生产领域显得更为重要，应该是调控与规范的重点。这是因为：(1)从主要农产品供给弹性
的比较看，价格弹性要远大于供给弹性。这说明，价格升降对供给增减的作用较小，而供给增减对价格升降的作用则较大。所以，稳定农产品市场的重点在于稳定供给，而稳定供给的关键在于稳定生产。(2)由于农业生产具有周期性，所以农产品的长期供给弹性要大于短期供给弹性，即农产品市场的长期风险大于短期风险。而要使农产品长期供给稳定，主要取决于投资的稳定，也就是只有稳定投资，才能稳定农产品的长期供给，而对投资的调节处于生产领域。(3)我国农户所具有的行为特征是造成农产品市场高风险的一个重要原因。表现在农户具有生活与生产经营的双重功能，其资金投放难免在生产与消费之间摆动，导致农产品供给不稳；农户经济正处在自给自足经济向商品经济的过渡阶段，市场波动会使其生产的产品在自给与销售之间游动，这也会加大市场风险；我国农户的经营规模接近，投资结构相似，加之农户经营结构调整中从众现象的普遍存在，形成了农户行为明显的同步性。农户行为的这些特征将会在相当长时期内发挥作用，因此，对农业生产的调节十分必要。(4)农业不仅担负着稳定农产品供给的职责，同时还担负着保护生态、净化环境等重大社会职责。要完成这些职责，也必须直接调节农业生产。
3.在调控与规范的主要手段配置中，突出经济手段的运用，特别是要建立起计划、财政、金融相互配合和制约的农业调控机制。农业调控与规范的主要手段包括经济手段、法律手段和行政手段。当前主要应采取经济手段，特别是经济计划手段、财政手段和金融手段。
第一，加大国家计划调控力度。市场经济的最大弱点是不能有效地调拨资源和避免短期行为，这一点在农业生产中表现尤为突出。而计划可以弥补市场的弊端，作为市场的补充，发挥引导市场调配资源的功能。这里所说的计划有两层含义：一是指国家投资计划。它主要包括一些重大的投资项目，比如一些重大的水利工程、交通、通信等基础性建设；建立完善的农村金融体系和保险体系；建立完善的跨地区或统一的市场体系等等，以便解决单靠市场机制无法解决的问题。二是指国家指导性计划。主要内容是：对国民经济以及农业生产经营者提供有关的政府经济政策和国内外农产品市场正常运行的规章，为政府和有关部门建立一个兼顾长期发展和中期协调的框架。国家制定指导性计划的目的，在于使农业生产者根据市场信息作出生产决策时，能够考虑到中长期发展对农产品市场供求的需要与可能，避免或减少因单纯接受市场信息而造成的短期行为，提高资源配置的效率。
第二，加强财政手段对农业的支持。我国财政体系对农业的支持大体由四部分组成，即农业投资、财政支农支出、农业财政补贴和农业事业费支出。当前的财政支农应从以下四个方面着手：(1)适度加大财政支农力度。各级财政都要严格执行《农业法》，做到财政对农业的投入增长幅度高于财政经营性收入的增长幅度。(2)提高农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重。(3)加大农业利用外资的范围和数量，使农业更多地利用多边和双边的优惠款项。(4)财政支出的重点，应放在扶持农用工业的发展，支持农业科研和推广工作，兴建交通、通信、能源、仓储、交易场所等基础设施，实施农业综合开发和扶持贫困地区脱贫致富等方面。(5)加强对财政支农支出的管理，提高使用效率。(6)调整农业补贴政策，实现补贴政策目标由短期化转向长期化，补贴方式由投入补贴转向产出补贴，补贴强度由低水平转向适度水平，补贴运行由随意性转向制度化和规范化。(7)灵活使用税收杠杆，充分发挥农业税在稳定农业生产尤其是稳定粮食生产方面的作用。
第三，调整金融手段的职能，落实金融体系对农业的支持。(1)根据农业发展的要求，适度增加金融对农业的支持力度，农业贷款额度安排要与农业发展的需要相适应。国家银行每年新增的农业贷款规模要保证占新增贷款总规模的15%以上，并逐步提高农业贷款存量占国家信贷总存量的比重。(2)国家银行的信贷资金要优先用于发放农业贷款，保证农业贷款资金能够及时足额到位，要取消农业贷款规模管理的季度限额控制，根据农时给予一定的灵活度。(3)完善农业金融体制，积极稳妥地做好农村信用社与中国农业银行的分设工作，创建适合国情的农业合作金融体系，引导农民的资金尽量用于农业。(4)调整利率制度，增强利率使用的灵活性，扩大利率的差别性。(5)完善农业政策性贷款制度，将所有的政策性贷款都纳入农业发展银行的业务范围，采用政策性贷款的管理方式和要求按计划落实，同时建立和完善农业发展银行组织运行体系，即尽快分设和组建农业发展银行省以下分支机构；财政应增加对政策性银行的资金支持，在财政对政策性银行的资金注入不能满足政策性银行业务需要的情况下，应允许通过由商业性银行认购金融债券等方式，解决政策性银行的信贷资金来源问题；加强对政策性银行贷款使用单位的审核监督，建立完善的监督机制，确保资金用途和资金效益符合规定的要求，进而确保政策性贷款能够按计划回收和再投入使用。
三、积极推进农业行业管理体制改革
在对农业的调控与规范中，农业行政管理机构十分重要，它是实施农业保护的组织保证。目前我国还缺乏一个职能明确、高效、权威的农业行政管理机构，现有的农业行政管理机构，权力分散，业务分割，相互牵制，部门利益十分严重，而且地方政府与中央政府农业行政管理机构的设置不一，职能不清。农业行政管理体制改革的内容主要是两个方面，一是理顺部门关系，树立农业行政管理机构对农业调控与规范的权威；二是划清中央与地方的农业调控与规范职责。
1.理顺部门关系，树立农业行政管理机构对农业调控与规范的权威。中央政府中的农业部，虽然是最大的农业行政管理机构，但权力十分有限，所掌握的调控资源也十分有限，基本上只管生产，而且只是种植业、畜牧业和水产业的生产，而产前和产后的环节被分解于全国供销合作总社、内贸部和外贸部，财政和金融手段又都控制在财政金融部门手中，林业生产和与农业关系十分密切的水利又分设于其他独立的部，农业部的指令对中央相关部没有什么效力。所以，现行的农业行政管理体制不能适应农业调控与规范的要求，现有的农业行政管理机构不能承担对农业进行调控与规范的重任，必须进行改革。通过改革，形成一个能独立承担农业调控与规范任务的高效的、统一的和权威的农业行政管理机构。参照国外的经验，结合我国的国情，所形成的农业宏观行政管理机构应实现三个统一：(1)产前、产中、产后环节统一，农商结合，产销一体化，形成农产品“从田间到餐桌”的大统一管理；(2)种植业、畜牧业、水产业、林业、水利业、政策性金融业统一，把农业范畴的种植业、畜牧业、水产业和林业以及与农业关系非常密切的水利业和农业政策性银行都集中于一体，形成农、林、牧、渔、水的统一管理；(3)调控手段、调控资源、调控过程统一，财政对农业的支持，应将资金额度全部拨至农业行政管理机构，由农业行政管理机构根据调控目标和调控重点具体配置这些财政投入，财政部门不再设立行使具体配置农业资金的机构。
2.划清中央与地方的农业调控与规范职责。农业调控与规范的主体是政府，但中央政府和地方政府所扮演的角色不尽相同，所承担的具体职责也有差异。为了防止中央政府的“越位”和地方政府的“推诿”，使各级政府真正作到各司其职、各负其责、相互协作、相互协调，必须划清中央与地方在农业调控与规范方面的职责。
(1)中央政府在农业调控与规范方面的职责。一般来讲，凡属全局性、长期性、根本性和综合性的方面都要由中央政府承担。这些方面包括：
——制定农业和农村经济的中长期发展规划和计划，以确定一定时期内农业和农村经济发展的基本方向和重点，在国民经济中为农业定位。
——制定农业和农村经济发展政策，包括产业政策、财政政策、信贷政策、价格政策、外贸政策、投资政策、科技政策和环境政策等，为农业调控与规范活动提供基本的政策规范，并监督和检查这些政策的执行情况。
——建立和实施重要农产品的储备制度和与储备制度相配套的农产品风险基金制度。
——制定市场规则，维护市场秩序。
——构建农产品市场网络，重点是中央级的农产品批发市场，监督和管理农产品期货市场。
——采集、分析、发布市场信息，重点是农业生产资料供求信息以及农副产品分配流通、收益成本等信息。
——提供农业所需要的公共物品，包括跨省的大型水利工程、交通干线、通信设施等的建设，扶持以基础性研究为主的农业科学研究，提供基础教育服务。
——保护农业资源，维护生态环境。
——推动农产品国际贸易发展，主要是制定对外贸易的方针、政策、法律、条例，强化农业对外贸易的管理。
——强化农业法制的监督作用，以法治农，以法管农。
(2)地方政府在农业调控与规范方面的职责。我国农业生产、经营活动具有明显的区域性，需要地方政府分担一部分调控与规范职责，但其具体目标和政策必须从根本上与中央保持一致。
地方政府包括省级政府和县级政府。省级政府应该承负的农业调控与规范的职责包括：
——根据中央的中长期发展规划和计划，制定本地区农业和农村经济的中长期规划和计划，农业资源开发利用的中长期规划，以及本地区的农业经济产业布局细则，确定本地区农业和农村经济发展的基本方向和重点。
——制定实施中央政府宏观调控政策的具体细则，具体操作本地区的调控活动，推动本地区的经济运行朝着中央政府确立的调控目标发展；并根据本地区的实际情况，在不违背中央政策的前提下，制定更加符合本地区实际的补充性政策。
——实施省级农产品储备制度和农产品风险基金制度。
——支持建立市场中介组织，引导发展农民专业协会、公司（企业、基地）+农户等连接市场和农户的各种中介组织，提供农产品批发市场的基础设施建设，尽可能缩小市场风险。
——建立多层次、多内容、多种所有制结构的农业社会化服务体系，为农民提供市场信息、技术、营销等多种方面的服务。
——扶持以应用性研究为主的农业科学研究，全面扶持和组织农业技术推广工作，进行农业新技术的示范、推广和普及，促进农业科技成果向现实生产力的转化。
——投资兴建跨县的大中型农业基本建设工程，包括水利、交通、通信、能源等基础设施，发展农用工业，促进农业综合生产能力的提高。
在农业调控与规范的政府职责体系中，县级政府的主要职责是服务，即通过自身的活动，解决一家一户的农民所无法解决或解决不好的具体问题。基本内容包括：
——建立县级农业社会化服务体系。
——支持建立农业专业协会、股份合作制这类联结政府与农民的中介组织，为农民提供市场信息、生产资料供应、技术指导、产品加工和储运等多种服务，在供给与需求之间牵线搭桥。
——多渠道增加对农业投入。
——引导农民进入市场。
——积极发展非农产业，达到富民富乡富县的目的。
——切实保护农民利益，杜绝对农业的各类摊派和随意增加农民负担的行为发生。
——实施农业职业教育和技术培训。
四、建立和完善农业预警系统
农业预警系统是农业调控与规范体系的重要组成部分，是为了防止农业发展偏离正常轨道而建立的报警和实施系统。它为农业宏观管理者正确把握农业调控时机、掌握调控力度、选择好调控入口处以及各种手段、措施的配合提供支持和保障，使农业的宏观管理逐步由经验型过渡到科学型，由滞后型过渡到超前型，并可以做到在运动中实行动态管理，对农业经济过程中出现的问题随时进行微调。
建立和完善农业预警系统是一个复杂的系统工程。国际上常用的预警系统建立方法主要有指标方法（美国、日本等国应用）、模型方法（众多国家应用）、预期调查方法（德国、日本等国应用），其中指标方法是后两种方法的基础。根据我国实际，采用具有简单、实用、快速特点的指标方法来建立农业预警系统比较合适。在建立过程中，有四个关键环节：
一是建立预警中心。这是预警系统的核心机构，其任务是搜集、储存、筛选、分析警源信息，组织专家论证，确定警情警度，发出预警信号，提出对策建议。预警中心是一个常设机构，只有保持其工作的连续性才能有效。在预警中心的统一组织下，可分设全方位信息搜集网络系统和分领域的信息筛选分析子系统。
二是确定指标体系。预警系统的建立与运行，其关键是要确立一套能反映农业实际的，可操作的指标体系。指标体系确立后，应有相对的稳定性，但随着生产条件和外部环境的变化，也可作某些变动和调整。农业预警的指标体系大致可分三个层次：第一层次是警情指标，根据预警的目标而设置，农业产量指标中最能反映警情的有粮食产量、棉花产量、油料产量、猪肉产量，农业总量指标中最能反映警情的有农业总产值、农民人均纯收入。第二层次是警源指标，是根据影响警情的主要因素来确定的，这是确定警情警度的依据，所以十分重要。农业警源有可控性较弱的警源，如天气状况、旱情水情；也有可控性较强的警源，如基础设施状况、农村生产固定资产原值、农业人口数量、农技人员数量、农民人均纯收入与社会平均国民收入之比等。第三个层次是警度指标，是在分析警源的基础上，反映警情轻重的度量指标，具有直观性特征。在以上三类指标中，关键是选定警源指标。
三是选择预测方法。农业预警同军警预警、技术预警等一样，是在对事物发展进行预测的基础上进行的。经济预测学已经成为一门新的学科，人们已经总结出几十种甚至上百种不同的预测方法。如何选择适当的预测方法对农业预警系统的建立与运行至关重要。我们认为以下几点可作为选择预测方法的基本原则：(1)要有综合观点。从农业发展受多种因素制约这一特点出发，预测一个目标可同时用几种不同的预测方法，把定性预测与定量预测结合起来，互相补充修正，以达到尽可能高的准确度。(2)要有很强的发展观点。要看到目前农业生产力水平还比较低，随着基础条件的改进、新技术的运用、生态条件的变化、经济环境的改变，将要求预测方法作相应的调整和改进。(3)要有成本观点。经济预测要讲效率，更要讲成本，应尽可能采用操作容易、成本较低的方法，尽可能降低预警系统管理费用。
四是规定预警时序。可初步设定信息搜集、筛选、评价、阈值设定和发出报警为农业预警的5个时序阶段：(1)信息搜集。根据农业预警目标的要求，把有关信息搜集到预警数据系统中来。同时还要根据情况的发展变化，调整对警源信息的监视深度，扩展信息渠道；(2)信息筛选。可分为初次筛选与二次筛选，初次筛选可在子系统进行，二次筛选在预警中心进行。通过对警源信息的集中、分析，把符合预警目标要求的信息纳入系统，去除无用的信息，使系统得以净化；(3)评价。完成筛选后须进一步进行评价，以确定这些信息的实际重要性；(4)阈值设定。经过评价使系统仅仅留下有价值的信息。要根据警源指标所反映的实际和历史经验确定农业警情的监界值，当某一项或几项警情指标接近或达到这个阈值时，就预示着农业经济发生某种突变；(5)报警。根据对警情监界值的动态分析，当警情接近或达到监界值时立即发出报警或告诫。这里还可分为定期通报和报警两个级别，前者是预警系统的日常工作的组成部分，后者可划分为无警、轻警、中警、重警、巨警5等。
建立和完善农业预警系统需要在一定条件下进行。我国当前必须采取措施予以解决的问题主要有：(1)在全国建起一个能够客观而真实反映农业生产、流通、消费、分配和农业生态变化情况的农业统计机构和农业统计制度，确保警情、警源指标的统计分析价值。(2)协调农业宏观管理机构的分工，将农业预警系统划归国家统计局，确保农业预警系统数据的可靠性；农业部和政研部门派员参与农业预警系统的业务管理工作，以便农业预警系统功能的全面发挥。(3)培训一支农业预警系统的专业工作队伍，为建立完善农业预警系统提供人才保证。
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