规范化：地方预算外资金管理的基本思路，本文主要内容关键词为：资金管理论文,基本思路论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算外资金的规范化管理，是近几年来财政经济领域中争论、探讨、研究的热点问题，也是当前经济体制改革的一项重要内容。1996年4月，财政部等五个部门联合发布了《关于清理检查预算外资金的意见》，决定在全国范围内对预算外资金进行清理整顿。7月，国务院又颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》。这为预算外资金的规范化管理提供了一个初步的制度依据。显然，这是建立健全宏观调控体系，确保国民经济持续、快速、健康发展的重要举措，也是振兴国家财政、整顿财经秩序、健全国家财政职能的必然选择。如何正确认识预算外资金规模、总量及发展态势，如何明晰界定预算外资金的范围，从而实现预算外资金管理的规范化，是各级政府及财政部门必须解决的重大现实问题。从推进市场化改革的这个角度来说，预算外资金规范化管理的意义不亚于财政体制改革。如果说，建立分税制财政体制主要是解决中央与地方利益分配中的“块块”问题，为破除“诸侯经济”创造条件，那么，预算外资金的规范化管理，则主要是解决政府各部门利益分配中的“条条”问题，重新调整政府各部门之间既得利益分配格局，为铲除“王爷经济”提供前提。本文侧重从地方的角度，对预算外资金进行科学、有效的规范化管理问题加以探讨。
一、我国地方预算外资金基本状况分析
1.预算外资金的由来及发展
追溯预算外资金的产生，主要是建国初期，政府为解决某种特殊的、专门的需要，将少量收入置于预算外管理的资金。从建国初期到1978年的几十年中，预算外资金的规模随着财政管理体制的变化时大时小，但与预算内财力相比，一直处于补充地位。1952年只相当于预算内资金的7.8%，“一五”、“二五”时期增加了部分事业单位收费，企业专用基金纳入预算外管理，也不过相当于预算内资金的8%、14.5%，起一种拾遗补缺的配角作用。但从1978年以后，随着以“放权让利”为主要特征的体制改革，预算外资金规模迅速扩大，如表1所示，1978年预算外资金相当于预算内资金的31%，1982年相当于预算内的74.1%，1984年相当于预算内的81%，1988年相当于预算内的94.8%，1992年相当于预算内的97.7%。随着市场经济体制的建立，企业成为独立的经济实体，企业专用基金不再纳入预算外资金管理，按新的口径计算，1993年的预算外资金相当于预算内的30%，1994年为36%，1995年为38.5%，呈现出不断扩张的趋势。在这种宏观背景下，地方预算资金也得到更为迅猛的扩张。
2.地方预算外资金规模不断膨胀，其增长速度快于预算内资金增长，而且也快于中央预算外资金的增长
一些地方的情况有力地证明了地方预算资金的这种变化过程。如深圳市预算外资金按照现行口径统计，从1979年的466万元增大到1995年的94亿元，16年间平均递增60%多，其占全市GDP的比重由1979年的2.4%提高到1995年的11.86%，其规模已经超过预算资金，相当于预算收入的比重由1979年的27%提高到1995年的107%。从全国的情况看，按照财政部的决算数统计1995年地方预算外资金达到2528亿元，占全国预算外资金总额3060亿元的82.6%，相当于1995年地方财政收入的85%。若考虑到预算外资金统计中漏报、瞒报的情况，地方预算外资金的规模与地方财政收入的规模实际上不相上下。
地方预算外资金迅猛增长的过程，同时也就是财政预算内收入占GDP比重快速下降的过程。我国财政收入占GDP的比重已由1979年的28.4%下降到了1995年10.7%，而另一方面，企业等经济单位及农民的总体负担却并没有减轻，其中很大一部分就是由预算外的各种收费、基金等负担造成的。
表1 1978～1995年全国预算内、预算外收入各种指标对比表
资料来源：1995年《财政年鉴》。
地方预算外资金的迅速扩增不仅影响了中央财政收入的增长，而且也抑制了地方财政收入在GDP中所占的份额。一些预算外资金的取得，实际上是直接或间接地来源于预算内收入。如按企业销售额（如以旅游企业营业额的20%征收的旅游发展基金）、资源使用数量（如每度电增加0.004元征收的三峡基金）等征收的各种项目的收费，大量地在税前列支，按新体制，起码有33%（相当于企业所得税）部分属于预算内收入。不少预算外收费项目，其征收的对象、范围和有些税种完全一致（像地方税务部门代征的地方发展建设基金等）。也还有这种情况，有的地方为了完成政府预算外资金的征收任务而直接把税款转为基金收入。不言而喻，预算外资金的扩张严重地抑制了财政收入的正常增长，形成一种恶性循环：预算内经费紧张→各部门自行创收→预算外资金增大→侵蚀预算内收入→预算内资金相对份额进一步下降。在不少地方出现了两种极不协调状况：一方面，地方财政十分困难，收不抵支、赤字不断、支出安排捉襟见肘，甚至工资发不出，医药费不能及时报销，更谈不上支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学等事业的发展。另一方面，一些部门或单位，收入膨胀、支出无度，车子越换越高档，房子越造越豪华，干部和职工的福利也越来越高，政府各部门之间的收入水平越来越悬殊。而一些没有预算外资金来源或来源较少的单位便伸手向财政要钱、要政策。此时的预算外资金非但不能缩小财政的供给范围，减轻财政负担，反而迫使财政不断提高经费的开支标准来填补由于预算外资金而拉开的利益差距，使得财政在困境中越陷越深。这也是当时允许各单位创收、放松预算外资金管理政策所始料未及的。
二、地方预算外资金管理中存在的问题及成因分析
1.地方预算外资金管理中存在的问题
地方预算外资金管理中存在的各种问题是历史地形成的，其表现形式是多方面的。
一是众多的“部门财政”肢解了财政分配职能，造成分配秩序混乱，导致了政府分配行为的不规范。地方政府预算外资金分散在各相关的职能部门，由各部门自行管理，甚至为了逃避财政的监督而在部门内进行上解下拨。这是地方政府分配行为不规范的一种突出表现形式。由这些部门自行管理财政性资金，必然与其行政性职能相嫁接，衍生出种种根植于各部门权力的扭曲的政府分配形式。这使财政资金的运行滑出原有的轨道，异化为政府的对立面，使政府难以控制，最终导致财政职能弱化，政府财力分散，进而引致政府职能弱化。各部门都以政府的名义向企业、单位和个人征收各种收入，等于说一级政府有若干个“财政部门”，这些部门都代表政府履行分配职能，使政府分配的主体多元化，形成一个个分配上的独立王国。非财政部门参与分配，肢解了政府的分配职能，造成了有权就可以参与分配的混乱状况，势必弊端丛生。
二是分散了政府财力，加剧了地方财政困难，削弱了各级政府的调控能力。财力分散，表现在财政以外的许多部门和单位都掌握着大量的财力，相当部分预算外资金在财政体外循环，挤占了国家预算资金，形成了地方调控中央的被动局面和部门调控财政的奇怪现象。它至少在两个方面影响了政府的调控能力：一是对消费的调控能力减弱。由于预算外财力管理分散，受短期利益的驱动，不少资金被转化到消费领域，使社会集团消费和个人消费产生一种扭曲性扩张。二是对投资的调控能力减弱。地方的预算外资金客观上成为地方搞自筹基本建设的一项重要资金来源，由于缺乏规范化的管理，许多资金投向“短、平、快”项目，重复建设、盲目建设相当严重，地区产业结构趋同，造成产业结构失调，造成了社会资源的极大浪费。
三是大量的预算外资金在财政体外运行，对社会经济发展产生了严重的不良影响。在政府分配行为不规范的情况下，要求经济主体的行为规范是不可能的。长期以来，预算外资金作为各级政府和部门自由支配的一种机动财力而存在，形成了部门既得利益，各自为政就有了物质基础，其支出不受国家预算的“控制”，相当部分预算外资金游离于财政监督之外，成为“预算外的预算外”，隐瞒收入，坐收坐支，滥发奖金和实物，公款消费相当普遍。政府部门的预算外资金使用上的随意性和无序性，也对其他经济行为起一种“示范作用”，并会产生“相干效应”，影响整个经济领域的资金流向，不仅导致政府资金使用效益低下，而且也引发各种违纪现象，冲击了社会经济秩序，这又反过来使政府对经济、对社会的驾驭能力弱化。
四是巨额预算外资金成为不正之风愈演愈烈和腐败现象屡禁不止的经济根源。脱离财政管理与监督的预算外资金的存在是一系列不正之风和腐败现象所赖以产生的土壤和温床。部门和单位掌握的预算外资金成了自己的“小金库”，资金的多少代表了权力的大小，部门利益的刚性化要求必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场“寻租”，用行政权力替代经济权力进行交易。党政机关办实体或以挂靠名义办公司，直接干预微观经济活动，损害了政府的形象，败坏了党风和社会风气，是引起广大人民群众不满的内在根源。
2.成因分析
预算外资金的产生、存在和发展壮大有着客观的必然性，是有着体制基础和政策背景的。预算外资金的范围和规模，是随着经济的发展和财政经济体制的改革而逐步扩大的，在不同时期，预算外资金的构成和资金数量都要受到当时的政治经济形势和各项事业发展情况以及经济管理体制的制约和影响。
预算外资金是传统的统收统支财政体制下的产物。我国的预算外资金源自财政统收统支体制下允许地方政府保留少许机动财力。在“分灶吃饭”的财政体制上，预算外资金进一步演化为政府一些部门自收自支、自行管理的资金。尤其在地方，这一点表现更为明显。随着财权的逐步下放，地方预算外资金迅速扩大，在经济建设和社会发展中起到了一定的积极作用。
从更深层次来分析，地方预算外资金成为地方政府在体制转轨时期增强资源配置能力和调控能力的主要手段。市场经济的发展，需要地方政府掌握一定的调控经济的手段。社会主义市场经济的不断发展，对地方政府提出了更高的要求，迫切需要地方政府充分运用各种调控手段，对市场失灵进行弥补，以促进地方社会经济的发展。但在我国除了一些行政手段外，地方政府拥有的调控经济的经济手段不多，特别是市地以下的地方政府，像货币政策、产业政策等基本由省以上的政府制定，只有财政手段，包括财政资金和一些财政政策，地方政府才有权根据当地实际进行调整。
现有的地方财政，无法满足地方政府日益增长的需要。不管是分税制财政体制还是原来的分灶吃饭的财政体制，地方财政的各项收入基本上只能满足政府行政的基本需要，解决政府在行政方面的费用。大多数地方财政基本上都是吃饭财政，财政支出中，行政事业费占70%以上，而且还只能满足其政权运行的基本需要，各项事业的发展、政府职能的拓展等，都无法从地方财政中取得必要的资金。而不足30%的建设性资金，也只能解决像城市维护、企业挖潜改造等这样的维护性支出，和地方政府调控经济、向社会供给公共产品的要求很难适应。
地方政府为了解决改革开放后社会和经济发展中出现的各种问题，迫切需要提高地方财政的供给规模，以满足地方政府调控经济、供给公共产品的需要。我国各地方政府都有相应的一级财政，有权安排本级政府的收入和支出，由于地方税体系不健全，其收入不能满足地方政府的需要，而在现行体制下，地方政府又无权开征新税，不少地方为平衡财政收支，加快地方经济建设，往往采取“基金”和费的形式来加以弥补，致使以费代税，以费挤税的形式相当普遍。
为了既达到提高地方政府调控能力的目的，又能避开财政体制对地方财力的制约，因此，出现了大量财政职能外移的现象。地方政府通过把某些财政职能转移到其他政府职能部门，并和这些职能部门的行政职能联系在一起，行政手段、经济手段一起调控经济，促进地方经济的发展。这些被外移的财政职能和政府部门的行政职能“嫁接”后，使大量的行政手段转化为经济手段，出现了名目繁多的政府收费。这些收费，组成了地方政府的预算外财力。在改革的过程中，国家下放给地方政府的权力增多，尤其是设立各项政府收费项目的权限下放，给地方政府提供了良好的政策环境，使预算外财力得到了空前的发展。
尽管预算外资金的产生和发展，确有其历史的必然性和现实的客观性，但是长期来我们指导思想上的偏差和政策上的失误，致使预算外资金成为一匹横冲直撞的“野马”，特别是近几年来，其“野性”在宽松政策的纵容下变得愈发不可收拾，已经走到了事情的反面。
在理论上，预算外资金长期被解释为“部门所有、自收自支、自行管理”的一种财政性资金。对于这个自相矛盾的理论定义，被各个部门奉为圭臬，至今仍留下了深深的印迹。现在已经明确预算外资金的所有权归国家、使用权归政府、管理权归财政，但各有关职能部门仍然自觉不自觉地将预算外资金视作本部门的自有资金。观念和认识的滞后，使预算外资金实行规范化管理的重要性长期得不到应有的重视。这是导致预算外资金发展失去控制的首要原因。至现在也还未形成统一的认识，各念各的经，如地方政府的着眼点是扩大本级政府的可用财力，至于是财政管，还是部门管，并未过多地放在心上；纪检部门的着眼点是杜绝违纪行为，预防经济犯罪，至于由谁来管理，并不过多关注；而掌握预算外资金的部门，其着眼点则是扩增财力，加快本部门的发展。认识的不一致，使财政管理预算外资金显得不够“理直气壮”，措施也不够力度。
部门利益的形成及其刚性化成为预算外资金膨胀的主要动力，同时也是产生上述种种问题的本质原因。多年来，预算外资金的所有权和使用权归部门和单位，在本位主义和拜金主义的驱使下，一味地创收，各行政部门不仅很难放弃既得利益，而且总是千方百计地保住和扩大既得利益，由引而引发所谓“三乱”等一系列的问题。此外，放权、让利等改革措施的“失度”助长了预算外资金的膨胀及其“野性”。在改革初期，以放权、让利为改革思路是完全必要的，但放权、让利不仅要有一个“度”，而且要限制在一定范围。就财政而言，在纵向上向地方、向企业放权、让利是必要的，但在横向上给“吃财政饭”的行政事业单位放权、让利就要十分慎重，为减轻财政包袱而放权，让其自我创收，结果财政负担没有减轻，反而搞乱分配秩序，拖累财政自身。
预算外资金收支合一，缺乏内部制约机制。除了一般财经制度的制约外，一项资金的管理，还必须在内部建立起相互制约的机制。但由于预算外资金的管理基本上是实行部门一体化管理的模式，管理某项预算外资金的政府职能部门集收费政策制定权、调整权、征收权、管理权、使用权于一身，这就很难形成内部的制约机制。一些单位为了扩大部门利益，不断调整收费标准，扩大收费对象，甚至巧立名目，设立各种不合理的收费项目，导致了乱收费、乱集资、乱摊派等现象的出现。这些现象一旦出现就很难“逆转”，全面整顿，可收效一时，但过后又是照旧。加之法制、法规不健全，监督不到位更是加剧了这种状况。至现在，预算外资金的性质、范围、用途、违纪的界限和处罚都没有权威性的法律性规定，在管理没有足够依据、处罚没有明确标准的状态下运作，仅靠国务院颁布的行政性法规，财政监督实际上是有职无权，难以到位。而现今商业银行之间竞争十分激烈，加之垂直领导，在这种形势下，银行监督也形同虚设。
三、重新认识地方预算外资金的规范化管理
1.走出过去的理论误区，明晰预算外资金的性质
1996年7月，国务院在《关于加强预算外资金管理的决定》（后文简称《决定》）中明确规定：预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规、规章而提取安排和使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。这是至今最新，也是最权威的关于预算外资金性质的解释。与1986年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的通知》（后文简称《通知》）相比，1996年发布的《决定》是一个很大的进步。10年前发布的《通知》出于鼓励行政事业单位增强自我供给能力，进而缓解财政支出压力的目的，承认预算外资金的部门所有权、使用权和管理权，而财政只具有名义上的监督权。毫无疑问，1986年的《通知》明显地受了当时不正确理论的影响，以至于后来的10年里预算外资金恶性膨胀，使整个分配秩序“乱”到了难以收拾的地步。
从理论上分析，预算外资金应为国家财政性资金，其所有权属于国家。
国家行政事业单位代表国家进行行政管理活动或从事某种公益事业，可以行使国有财产的使用权，但不享有所有权。它们行使管理社会和经济的权力，是政府行为，其出发点和归属是为了政府，而不是它自身，它是从属于政府的。从预算外资金取得的方式来看，它具有国家财产所有权的特殊取得方式。国家财产所有权的取得，除与集体、个人财产所有权的取得有相同的方式之外，还有自己的特殊方式，如没收、征税、赎买、征用等。这些方式带有明显的国家强制性，是集体或个人所不能采用的。预算外资金的形成正是如此，它来源于国家的行政权力，带有强制性的特征，属于“准税收”性的收入，其所有权自然归于国家。如果这个前提成立，那么，预算外资金归财政部门来管理就是理所当然而无须讨论的事情。
2.要从政治稳定的高度来认识预算外资金的规范化管理
地方预算外资金运行中所出现的种种问题，不能当成一般的经济问题来对待，要从财权的统一和政权的稳定的高度上来认识。很多问题是显形于现在，但却成因于过去。预算外资金运行中的矛盾，反映出政府与市场在体制转换中的不协调，在一定意义上，也是市场化改革难以完全避免的。但这种状况应尽可能限制在客观范围之内，至少也应该使其在国家的控制能力以内。如果这种矛盾超出了国家的控制能力，那么，经济问题就会有演化为政治问题的危险。目前预算外资金引发的各种矛盾和问题正面临着这种危险。
规范预算外资金管理，涉及范围广、部门多，将会融动各方面的既得利益，其遇到的阻力不仅是经济上的，而且是行政上的。规范预算外资金管理是利益分配格局的大调整，在其背后是各部门权力的重新配置，是经济运行与政治运行能否真正实现分开，从而规范政府行为的关键。因此，预算外资金管理问题不是一个简单的经济问题，而是一个事关改革深化、廉政成败、社会稳定的大事。
3.规范预算外资金管理是个渐进的过程，不要期望一蹴而就
与市场化改革的渐进性相联系，政府行政体制的改革也是渐进的，与经济体制改革相比，其难度更大、渐进性更明显。我国这些年来行政体制改革滞后于经济体制改革就证明了这一点。而预算外资金的形成、使用和管理恰恰同政府行政体制密切相关，它既作为国家预算之外的一项重要财力，支撑着政府机器的运转和各项社会事业的发展，同时又作为部门的既得利益，演化为阻碍行政体制改革进一步深化的一个因素。这就是说，我们既然承认行政体制的改革有一个过程，也就要看到预算外资金管理的规范化同样有一个过程，因而在评判预算外资金管理是否规范的时候，必须从实际出发，考虑各种客观因素，如政府职能的转换、中央与地方事权的明晰、预算管理体制的完善、地方税体系的健全等因素的制约，不能一厢情愿。
4.要避免两种倾向：一种是“无为而治，放任自流”，另一种是“简单取消、盲目并轨”
长期来，受不正确理论的误导，认为预算外资金是由地方、部门和单位自收自支的资金，完全可以自由支配，不需财政部门来插手干预。至现在，这种认识仍有相当大的市场，尤其在一些部门、单位的领导同志中，有这种认识的人不在少数。有的单位打着改革的名义，收取各种费用，设立各种基金，而且认为各单位发展各项事业，需要一定的自主财权和财力，财政部门不应该管得太死。这种自由化倾向是很有害的，如果让各单位无计划地自行支配大量资金，势必会脱离国家政策的轨道，就会带来很大的盲目性。从近几年情况来看，预算外资金已成为脱缰的野马、出笼的老虎，对国家的宏观管理已产生了严重的冲击。这不能不说是这种自由化倾向带来的后果，今后应当吸取这个教训。
另一种倾向也应当避免：认为预算外资金不断膨胀，滥收滥支严重，造成了国家资金分散，加剧了投资和消费膨胀，助长了社会不正之风等等，主张干脆取消预算外资金，实行预算内外资金并轨。如果是作为一种长期目标，不能说不正确，但要求马上实施，这显然是过于简单化。
简单地予以取消，实行预算内外的并轨，既脱离了实际，忽视了预算外资金在现行体制条件下存在并发展的客观基础，也会使预算外资金失去其自身的活力，最终结果可能会导致预算外财源的逐渐萎缩，可能会造成取消的预算外资金并没有相应地在预算内收入中体现出来，造成国家收入的流失。
预算外资金增长迅速、数额巨大，有人称之为“洪水猛兽”。治理洪水泛滥，古人主张“宜疏导不宜堵截”。对于预算外资金的管理，道理也应如此。重要的是做好引导工作，清理整顿，强化规范化管理，不能因噎废食地予以取消。预算外资金，作为中央和地方政府的财力，在改革中发展壮大，有其客观必然性。尤其在我国目前社会主义初级阶段，生产力水平还很落后，地域辽阔，经济发展极不平衡，而科学的转移支付制度和规范的分税制财政体制还没有完全建立起来，地方税体系还没有完全形成，在这种状况下，预算外资金具有存在的现实土壤和空间，有其存在的某种合理性。我国是一个大社会、大政府的国家，在政府职能没有彻底转换以前，各个部门的所有支出都由财政包起来是不现实的，不考虑部门、单位的一些特殊需要，不赋予它们及时、灵活地处理各种问题的财力，是行不通的。只要有针对性的对各种问题对症下药，加强对预算外资金的规范化管理，就能拨正航道，走上正轨。
5.合理界定预算外资金的范围
在计划经济体制下，社会性的资金只有两类：预算内和预算外，它们是非此即彼的关系。放权让利打破了统收统支体制，但未能严格区分政府行为和市场行为，把国有单位包括行政、事业、企业的所有收入都纳入到预算外资金中去了。这种泛泛的模糊概念不仅没有使预算外资金的管理得到加强，反而在放权让利的过程中对行政事业单位体现政府行为的非经营性收入也一同放给了单位。什么都管，结果是什么都没有管理好。进入90年代，政府为规范化管理预算外资金，先后采取了四大措施：一是将原在预算外的83项行政性收费纳入预算内管理；二是将一些部门和地方征收的政府性基金（收费）13项纳入预算内管理；三是将地方财政收取的各项税费附加都纳入地方预算管理；四是将国有企业税后留利和事业单位的经营、服务性收费从预算外中剥离出去，依法接受税务部门的管理。
国务院1996年发布的《决定》明确规定，根据市场经济下的财政分配原则，凡是体现政府职能并凭借或依靠国家所赋予的职权所取得的收入，都属于财政性资金，除了应纳入预算管理的以外，其他都应视作预算外资金。同时，也明确了社会保障基金在国家建立社会保障预算之前，先纳入预算外资金的范围进行管理。根据预算外资金经济性质的不同，可将其分为行政事业性收费、政府专项基金和其它收入三大类，其中：行政事业性收费是指有关行政事业单位在行使政府管理职能过程中依据国家规定的项目和标准收取的各种项目收入；政府专项基金是指各级政府及其所属部门按照国家规定向企业事业单位或个人征收、提取或以政府信誉取得的具有特定用途的各种专项基金；其他收入则是指其他未纳入预算管理的财政性资金。
四、地方预算外资金规范化管理的基本思路
1.规范地方预算外资金的管理方法
预算外资金管理作为一项政府行为，比较规范的做法应该是收费项目确定权、征收权、管理权分开。根据这个思路，可考虑从如下几个方面来规范预算外资金的管理方法。
规范预算外资金的政策。这包括预算外资金收费项目及收费标准的确定权（立项权），有关收费标准、收费范围的调整权等等。为了更好地发挥预算外资金的正面作用，其政策的制定权应集中在政府，即：各项政策应统一由政府制定，包括收费标准、收费范围、收费期限、收费使用等，不能由各个部门自定政策。
各级政府的政策制定权也应当按规范化的要求进行划分：对行政性收费，严格执行省、市两级审批的管理制度，立项权及政策调整权集中在省级以上政府。省、自治区、直辖市以下的各级人民政府（包括计划单列市）及其部门均无权审批行政性收费项目或者调整收费标准、扩大收费范围等。其中管理性收费、资源性收费、全国证照费及涉及中央和其他地区的收费，其征收办法及修改由财政部会同有关部门负责。政府性基金，必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。基金的立项以国家法律、法规和中共中央、国务院的有关文件为依据。凡没有按审批权限审批的各项收费，都属于乱收费，应坚决抵制。
规范预算外资金的征收。实践证明，预算外资金分散征收，弊端很多。因此，拟参考各经验，对各项收费进行集中征收。即各项收费的征收对象、征收金额的确定，由主管该项业务的部门作出，并开具征收的票据。被征收人持管理部门开具的票据，统一到地方政府设立的收费管理机构交纳。开票与结算分开，既有利于调动征收单位的积极性，也避免了成立综合性收费管理机构产生的副作用，更能消除分散管理带来的问题。
规范预算外资金的使用。为了充分发挥预算外资金的积极作用，地方政府在使用这部分财力时，可以采取分散与统筹相结合的办法。对由政府收费机构征收的各类财政性资金，统一安排，用于指定的有关项目。对由单位负责的小额收费，如证照费等，则留在收费部门。
预算外支出项目的确定，应采取类似于预算内资金的办法，先由资金使用单位提出使用计划，然后由财政部门会同有关职能部门审查后，统筹安排。
2.规范地方预算外资金的管理制度
根据国务院颁布的《决定》，预算外资金的管理制度主要是财政专户储存、收支两条线。但要把预算外财力管好，仅靠专户储存是不够的，必须结合预算外资金的实际情况，以专户储存为基础，建立一套比较完善的制度。
规范预算外资金的专户储存制度。从各地实际看，专户储存制度相当于原来基本建设资金的专户储存，其所有权和使用权仍没有改变，部门所有制的观念没有打破。这就不可能改变因资金部门所有而出现的一系列问题。因此，必须对专户储存制度进行完善。要打破部门所有制，对各部门存入财政专户的资金必须改变谁存入谁使用的传统办法，应当根据政府制定的发展规划统筹安排，调剂使用。
财政部门对预算外专户储存的管理，一是通过收入专户，管理预算外资金各项政策的执行情况，检查征收单位是否擅自改变了收费标准、调整了收费范围，是否有越权减免行为，是否有截留收入的行为，确保各项收入全额存入财政专户。二是通过支出专户，直接管理预算外资金的使用情况。在专户储存的基础上，应逐步建立针对预算外资金的第二预算制度，对各项预算外资金实行统筹管理，以提高整个预算外资金的使用效益。在比较发达的地区，可以考虑按复式预算的方法，把预算内和预算外两个预算结合起来，试行编制综合预算，以提高财政的综合管理能力，为预算外资金全部纳入预算内管理创造条件。
规范预算外资金的监督制度。除了专户储存外，还应加强对预算外资金的全面监督。这主要包括：（1）收费的立项审查。根据国家赋予的职能，财政部门有权会同有关部门对各项收费的合法性进行审查。预算外资金管理比较好的地区，财政部门的这项职能发挥得比较充分，较好地控制了收费的源头。（2）收费票据的监管。各项收费，都必须使用财政部门制发的行政性收费票据，不然，被征收单位可以有权拒绝缴纳。财政部门可以通过对收费票据的监管，掌握征收单位执行收费政策的情况，并通过停发收费票据等办法制约收费单位，促进其严格执行各项收费政策。（3）资金使用的审批。各项预算外资金的使用，都必须经财政部门审批：一是总的支出计划，要报财政部门审批，以确定每期的财政支出专户用款额度；二是消费性的支出，如购买集团消费品，要经过财政部门的专控机构审批，发放给个人的奖金、福利等，财政部门也要在制度上规定其可以列支的最高比例。三是建设性支出，也要经过财政部门的批准。在收回了原委托建设银行管理的基建财务权后，财政部门对基本建设的各个环节，都要进行全面的监督。这种监督应包括工程筹资、工程招标、工程概算和预决算等各个方面。
3.规范地方预算外资金的使用方向
地方预算外资金使用过程中，存在着明显的消费性倾向和泡沫化等非生产性倾向。为此，有必要制定相应的政策，规范预算外资金的使用方向。
（1）严格控制预算外资金用于消费。从这几年的发展情况看，地方政府的财力，不少地方已经基本形成了“预算内经费保吃饭、预算外资金搞建设”的格局。大量预算外收费项目的设立，其目的主要是为了解决政府在建设公共产品时资金紧张的问题。因此，严格地讲，预算外资金不应用于集团或个人消费。当然，为了弥补征收管理预算外资金的一些办公经费，补偿征收管理人员的工作量，给予一些必要的消费性开支也是可以的。问题是如何控制。我们认为，主要控制的办法有二条：一是明确划分预算外各收费项目的性质。凡专项用于建设公共产品的收费项目，就不应用于任何消费性的支出。凡属于补偿性质收费，如工本费等，则可以直接用于弥补单位办公经费的不足，但也不能用于个人消费，不能发放奖金，用于集体福利。二是规范预算外资金的征收费用。为了提高预算外资金征收单位的积极性，各地相应地制定了一些政策，按征收额的一定比例，用于征收费用。这部分费用，大部分被征收单位用于职工干部的奖金、福利。这实际上背离了允许提取征收费用的初衷。因此，首先必须规范征收费用率的核定权。而征收费用率的确定权，应该集中到确定该项收费立项的政府职能部门，即在立项时，就应该明确其征收费用率。各项收费，视难易程度，征收费用率可以不一致。同时，征收金额大小也与征收费用率有着直接的关系。因此，在确定征收费时，可采取累退费用率的办法，超过一定的征收额，就应该相应调减其征收费用率。其次，严格征收费用的使用方向。征收费用的大头，应用于解决单位征收期间发生的各项开支，用于奖励、福利的比例应有明确的规定。
（2）规范预算外资金的建设性投入。预算外资金的主要用途是建设公共产品。为了提高预算外资金的使用效益，地方政府应对预算外资金在用于建设过程中进行规范化管理。一是规范建设投入的范围。预算外资金用于建设性投入规模，应集中在公共产品领域（包括公路、体育场馆等准公共产品），像房地产、一般加工工业项目等属于市场配置资源的领域，就不应该纳入政府投资的范围。不然，就容易引起政府与市场在配置资源上的混乱。二是规范建设性投入的规模。预算外资金用于建设性投入的规模，应通过政府的预算外资金计划进行规范。由于建设性投入不像行政经费那样，在一个年度内即可以解决，往往需要几年的不断投入才能完成，因此，在规范建设性投入规模时，应树立起滚动预算的观念，先确定项目的投资总规模，然后再制定分年度的用款计划。三是规范建设性投入的渠道。预算外资金投入渠道的分散，是造成预算外资金使用效益低下的重要原因。应当逐步建立健全政府的预算外资金计划，并通过这个计划把分散的投资渠道集中到财政部门，由财政部门一个口来统筹安排，这样，既有利于强化预算外资金的管理，又有助于预算外资金使用效益的提高。四是规范建设性投入的方式。尽管建设性投入的范围是公共产品，但在建设过程中，必须严格按市场经济的要求，实行经济核算。首先，要改过去无偿拨款为有偿使用的方式。有偿投入的方式很多，如完善财政投融资体系，用财政信用支持准公共产品的建设；用投资参股的方式，政府拥有建设项目的股权，并利用股权，直接参与项目管理和项目利润分成；用补贴、贴息的方式，并附加拨款约束条件，以提高建设单位的责任性等。其次，要实行契约式的支出方式。各种形式的投资，包括无偿拨款的投入，都要与使用单位签订资金使用合同，用契约的形式，规范政府、建设单位、施工单位、施工单位的权责利。
4.正本清源，采取转换、合并的办法，综合分流预算外资金
一是结合地方税体系的完善，将一部分收费和基金转为税收，扭转分配领域中费多税少的畸形格局。诸如地方政府基金，农村乡镇统筹，以及分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金，交通养路费等等，可以考虑改为征税的形式，纳入地方税体系之中，并给予地方相应的开征、停征、调整的一定权限，以税收的形式来保证这些资金得到合理有效的使用。二是对行政性收费和捐赠收入纳入预算内管理。个人、企业的自愿捐赠资金，不同于强制、固定征收的税收，也不同于收费，归入预算统一管理，有利于增强对专项社会捐助的管理力度，提高其使用效益。三是对属于预算外资金的其他收费，财政部门代表政府行使管理权，由财政部门根据各部门、各单位的预算外资金收入情况和支出需要，结合预算内拨款情况，核定单位预算外资金收支计划，结余全部或按比例归政府统一调控，用于经济建设和事业发展。
5.建立健全预算外资金的法规体系，使预算外资金的管理步入法制化轨道
建立科学合理的预算外资金管理制度和监督机制，使之制度化、法制化，只有这样，才能使预算外资金的收取和使用真正接受各级人大的监督，从而达到管好用好预算外资金的目的。去年国务院颁布的关于加强预算外资金管理规定，只是行政性法规，虽然对预算外资金的概念和范围以及管理办法进行了重新明确、界定和改进，但有些地方还不完善，如《决定》中规定：对逾期未缴的，由银行从单位资金帐户中直接划入财政专户。这与银行结算制度的有关规定相抵触。银行结算制度规定：银行除按照省政府以上文件通知外，不代任何单位扣划款项。商业银行法第十三条也规定：对单位存款，任何单位不得代扣，法律规定的除外。为此，要及早探讨和研究预算外资金管理的立法问题，出台全国统一的《预算外资金管理法》，真正把预算外资金纳入法制化管理轨道。
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