理解中国国家治理：体制、领导与过程——相关文献的回顾与讨论，本文主要内容关键词为：中国论文,文献论文,体制论文,过程论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过三十多年的改革开放进程，中国实现了计划经济体制向市场经济体制的转型，并且日趋融入到全球经济体制之中。经济的变革也导致了社会的巨大发展，社会结构日趋多元化，社会流动性大大增加，社会的利益格局复杂化，民众的思想观念多样化。经济社会的巨大变化对于传统的国家治理形成了挑战，如何应对这些挑战成为国家未来发展的重要任务。中国在推进经济与社会改革的同时，始终将推进现代化国家治理作为改革的重要内容。经过三十多年的改革，中国的国家治理经历了巨大的变化。在新的历史条件下，党的十八届三中全会将我国深化改革的总目标确定为：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”可以说，推进国家治理的现代化成为今后我国改革与发展的核心内容。考虑到中国的改革已经进入到攻坚阶段，面临着前所未有的难度和挑战，推进国家治理现代化无疑具有重大的现实意义和理论价值。 在学术界，国家治理问题积累了比较丰富的研究成果，有力地推动了我们对于这个问题的理解。学者们由于采用了不同的学理资源和研究视角，对于中国国家治理也形成了独特的观念。虽然这些观点之间有很大差异，但对我们理解中国的国家治理有着非常重要的参考价值。本文将梳理近些年学术界有关中国国家治理的相关文献，深化我们对于中国国家治理的认识。 体制决定论及其批评 作为国家统治活动的组成部分，国家治理与国家的体制结构密切相关。换言之，国家的体制将从根本上影响国家治理活动的方式和成效。从历史发展的角度看，中国政党—国家(party—state)的体制是近代以来中国政治解体和社会解体双重危机条件下重构现代国家的产物。中国共产党通过建立强有力的列宁主义政党，以其作为核心组织力量，重建了现代国家。在有关体制问题的讨论中，学者们争论的根本焦点在于政党—国家体制对于中国国家治理的影响。换言之，中国的政治体制能否适应于经济社会发展带来的一系列治理难题，学者们的观点差异很大，形成了迥然不同的判断。总体而论，包括了悲观和乐观两类观点。 古德曼(Merle Goldman)和马诺德(Roderick Macfarquhar)认为，邓小平推动的改革虽然使中国的经济和社会有了巨大发展，但却使中国政治体制的权威受到了冲击。改革过程中，由于新的社会力量的萌芽，地方力量逐步壮大，思想观念开始多元化，随之带来社会也更加多元化，导致国家与社会的关系发生了深刻的变化。二者认为，经济社会的上述变化对于政治秩序提出严峻的挑战，但是中国的制度结构难以应对这些挑战。他们悲观地认为，中国国家体制的调整将会危及现有的统治秩序，这构成了未来中国改革的悖论。因此，他们认为僵化与封闭的中国政治体制与以市场为导向的经济改革在本质上相矛盾。 同样，裴敏欣更系统地阐述了中国政治体制治理失败的前景。他认为，尽管改革以来中国进行了有限的政治改革，比如国家对社会的渗透与控制程度有所放松，政治参与的渠道有选择性的开放，推动司法改革等，但这都是局部性政治改革，政治的改革明显滞后于经济社会的发展。他们悲观地判断，由于中国政治体制不能很好地回应复杂和多样的社会利益，使国家与社会之间的冲突也难于协调。由于政治体制改革的滞后，国家的治理能力被削弱。沿此改革路径，进行深入的政治体制改革将会有失控的危险；若畏惧危险，难免会丧失改革的动力，就会导致中国陷入政治统治不断恶化与改革动力进一步丧失的恶性循环。上述逻辑将使得国家陷入到一种转型的停滞状态之中。悲观论的学者在分析中国国家治理问题时强调中国政治体制对于治理的决定性影响。在政体分类上，他们通常将中国政治体制归入到西方政治学的威权政体之中，并以此来分析中国国家治理所受到的决定性影响。从本质上看，悲观论的学者认为良好治理的实现往往离不开竞争性的选举制度，而中国由于没有建立西方竞争性选举制度，因此国家无力应对经济社会发展所带来的治理难题。 应当承认，西方政治理论的相关理论对于理解中国国家治理具有一定的参考意义，但是机械式的套用西方政治理论来分析中国问题将会简化我们对于该问题的认识和理解。在这个问题上，有学者表达了不同的看法。作为“新权威主义”思潮的代表人物，萧功秦认识到在国家现代化的进程中，威权体制能够发挥积极的作用。只有具备了强大的政治权威，国家才能够实现诸如政治动员、社会整合、政治秩序等任务。在改革中，国家治理的每一步的迈进都会阻力重重，许多难以解决的治理难题仍将接踵而来，对此，现阶段的威权体制在解决这些治理难题方面将起着积极的作用。毋庸置疑，中国政治体制面临着严峻的问题，即地方层面上政权和政治精英的黑恶化。但是他认为这些问题主要是地方层面。 康晓光则从历史和文化的角度表达了类似支持性的看法。在他看来，中国转型的过程，应当借鉴我国传统儒家的治理方式，形成一种仁慈的和发展性的权威主义。只有借助于威权政体的强力政治权威，中国才能突破现阶段面临的治理困境。基于相似的路径，潘维总结和归纳了当代中国政治体制的四个特征：现代的以民为本的政治理念；重功过考评的官员遴选机制；先进、团结的执政集团；独特的政府分工制衡纠错机制。他指出，当代中国的政治体制既传承了传统的优秀政治遗产，又很好地适应了中国现代化进程的要求。相比于悲观论的学者，乐观论的学者认为由于中国现阶段改革与发展所面临的一系列艰巨挑战，强有力的国家权威仍旧是不可获取的。考虑到诸多发展中国家由于国家权威的匮乏所导致的政治失序和发展停滞，从这个意义上讲，现阶段中国国家所具有的强大权威将是政治体制的优势。 中国的政治体制能否有效地解决国家发展与改革所面临的一系列挑战，上述两方面的观点都各有道理。针对中国现阶段所面临的挑战，徐湘林区分出了转型危机和国家治理危机二者的差别。转型危机表现为社会经济领域中不能自我调和的矛盾冲突，而这些矛盾只有通过国家手段进行干预；治理危机则不同，它指的是国家无法有效解决转型的危机，将直接导致国家自身的统治受到威胁。他以为，中国目前所面临的大量问题，是转型危机的问题。因此，在他看来，国家并没有从经济和社会领域退出或者收缩，而是大力推进民主化的政治体制改革，采取了“治理适应型的渐进式改革”的国家治理道路。中国不会出现体制的崩溃和制度的瓦解，也不会陷入转型的困境之中，领导人通过民主导向的政治改革推动着国家治理的转型。所以，乐观论的学者更加强调现阶段中国政治体制在处理和解决国家治理难题方面所具有的优势。 学者们对于中国政治体制的特征存在着不同的看法，进而影响到了他们对于国家治理前景的判断。简言之，悲观论的学者认为中国政治体制无力应对经济社会发展带来的挑战，而乐观论的学者则更加强调强有力的政治体制仍旧在国家治理中发挥着不可或缺的作用。当然对于中国政治体制是否具有足够的能力来适应经济社会发展带来的治理难题，其答案依然具有相当的开放性。对此，学者们进行了细致的案例研究，揭示了中国政治体制在国家治理问题上的适应能力。 领导人及其政策选择 与从国家政治体制的结构性视角不同，有学者关注于改革进程中领导人及其政策选择这一微观层面。通过对于政治领导人的权威基础与政策偏好等内容的研究，学者们力图揭示领导人及其政策选择对于中国国家治理的重大影响。谢淑丽认为，随着中国经济改革的推进，一方面，经济和社会得到了快速发展，但另一方面，国家也面临着严重的挑战，例如产业工人下岗，腐败盛行，狭隘民族情绪上升等社会不稳定因素；更严重的是，由于国家控制力的弱化，导致领导人在面对经济和社会问题日趋严重时，政策选择的空间将越来越小。在她看来，领导人畏惧于这些棘手的问题，担心推动改革会导致风险，因而专注于维持政治的生存。由此看来，她的分析仍旧沿袭了威权主义的解释路径，她认为，中国领导人由于缺乏足够的政治权威将难以解决国家治理所面临的严峻挑战。 借助于韦伯的三种权威类型的划分，周雪光提出了“权威类型——支配方式——合法性基础”的分析框架。在周雪光看来，权威类型的不同会使得国家的科层体制具有不同的制度运行逻辑。改革开放以来，社会控制的弱化和意识形态的式微在不断地侵蚀着国家领导人的卡理斯玛的权威基础，面对这个趋势，领导人在不断重建新的卡理斯玛权威。由于领导人卡理斯玛权威的本质，中国科层体制的运行呈现出新的特征，即垄断权力逐级复制，向上负责制，正式规则弱化和潜规则盛行等。从这个意义上讲，领导人卡理斯玛的权威类型影响了国家科层体制的运行逻辑，对于中国国家治理产生了消极的影响。上述的分析不难看出，在这些学者看来，由于领导人的权威基础的弱化或没有实现法理型权威的转型，这引发了国家治理的困境。 尽管随着改革的深入，国家面临着一系列的治理难题，但是国家治理是否陷入到困境之中值得商榷。杨大利认为虽然在市场改革进程中面临重重的治理危机，但领导人通过行政改革的有效实施较为顺利地实现了国家治理的转型。以江泽民时代的改革为背景，杨大利展现了国家治理所实现的诸多改革。这包括了理顺政府与企业的关系，推动国有企业的改革；转变政府职能，建立市场监管部门；提升法治水平，促使政府行为更理性化；推动水平责任制的发展，提高政府责任性。在杨大利看来，通过这些种类繁多的行政改革，领导人推动了国家逐步具备治理市场经济体制的能力。面对种种转型中的危机，领导人借助危机压力，不断地推动着国家的治理转型。从杨大利对于国家治理的描述可以看出，通过渐进式的改革，领导人推动了国家治理的现代化，中国已经基本建构了适应于现代市场经济的治理能力。 从理论上讲，领导人的政治权威是他们推行改革的基础。因此，具有强有力权威基础的领导人将能够推行更广和更深的改革举措。从这个意义上说，深入分析考察领导人的权威基础，有助于进一步理解中国国家治理转型与前景。改革开放以来，中国的精英政治同样获得了显著的发展。诸如领导人在培养接班人、和平交接权力以及政治领导人的任期等方面实行制度化的改革，这标志着，国家高层政治实现了规则化和可预期化的巨大进步。在此基础上，中国的政治精英们也积极努力推动干部的选拔、晋升、任免和退休方面的法制化、规范化进程。就此而言，如果忽略中国精英政治所取得的这些进步，而仅基于缺乏竞争性选举就对领导人合法性妄加断言，这样的论断似乎并不充分。尽管改革进程中产生了众多的问题，并积累了相当的社会不满。但是这些问题在时空分布方面呈现高度的分散化状态，现阶段领导人并没有陷入到难以克服的危机状态之中。通过与社会精英群体结盟，对体制外力量的有效吸纳，领导人避免了政治挑战力量的出现。从这个意义上讲，虽然随着改革的深入，中国正面临着越来越艰巨的治理难题，但是过度夸大这些难题对于领导人的挑战也将误导我们对于中国国家治理的理解。 当然值得注意的是，领导人在中国国家治理改革中的谨慎和领导人的治理改革委一系列危机事件所推动将成为未来中国国家治理进程中的常态。随着领导人的更替，中国政治权威的类型已经由个人魅力型权威转向了法理型权威。在实现国家治理的过程中，领导人需要依靠制度性权威来推动改革，同时也需要借助于治理危机所带来的压力来克服改革的阻力。这种国家治理改革的危机驱动特征不是中国独有的，其他国家也普遍存在。在美国现代国家治理过程中，一系列重要的制度建设和治理变革都与危机事件所形成的社会压力息息相关。于此，领导人权威类型的演变对于中国国家治理的改革将会产生重要影响。 在注意到领导人权威类型发生变化的同时，学者们也关注于新一代领导人的特征及其政策偏好对于国家治理的影响。徐湘林观察到，改革开放以来随着干部“四化”政策的推进，擅长技术管理的新精英逐步走上了各级领导岗位，新一代领导人具有典型的技术官僚特征。就此而言，技术官僚型领导人的政策偏好对于国家治理的影响值得我们关注。黄亚生的研究揭示了技术官僚型领导人的政策偏好对于国家治理的影响。根据领导人不同的政策偏好，黄亚生将中国改革进程划分为两个迥然不同的阶段。上世纪八十年代，领导人借用税收、投资和信贷等政策优惠，大力推进农村的企业发展，实现了农村的繁荣发展。上世纪九十年代以来，领导人在资源配置上偏向于大城市，形成了以城市为核心市场经济的国家引导模式。黄亚生认为，改革进程中这两个不同的阶段根源于领导人不同的偏好。在改革初期，领导人偏好于激励企业家精神和市场竞争，让民众获得发展收益；而九十年代以后，领导人采取国家主导的市场经济模式，大量资源偏向于国有部门，倾向外国投资而排斥民营经济。黄亚生认为，这种转向与新一代领导人技术官僚治国的特征密不可分。从历史发展的角度看，技术官僚型领导人的兴起是社会发展的必然结果。技术官僚型领导人所拥有的管理技能无疑是国家治理必须具备的条件。因此，技术官僚型领导人的兴起对于国家治理而言具有积极的意义。 改革过程及其特征 在三十多年的改革开放历程中，改革经历了不同的阶段并具有不同的阶段性特征。对于中国国家治理而言，改革的不同的阶段性特征是我们理解国家治理的重要途径。依据于不同的发展阶段，国家治理的重心也经历了明显的变化。从总体上看，中国的发展具有双重性，一方面中国从发展中国家向中等发达国家转变，另一方面中国逐步由传统的计划经济体制向市场经济体制转型。这两个方面的因素交织在一起，使得中国的国家治理呈现出不同的图景。而由于学者们所采用的不同视角，其对于国家治理的理解也存在着差异。 改革开放以来，中国逐步确立了市场化改革的目标，并推进着计划经济体制向市场经济体制的转型，与此同时也带来了社会不同阶层的利益调整。从这个视角出发，国家治理就是如何应对转型所引发的问题的过程。孙立平认为中国改革经历两个不同的发展阶段：在八十年代的改革中，呈现出利益共赢的局面，社会各个阶层都从改革中受益；进入九十年代，改革的利益共赢局面不再，开始出现了“输家”，即一部分社会成员的利益受到损失。随着改革的深入，改革开始富于掠夺性，改革政策被强势利益集团扭曲，导致了中国市场化改革呈现出既得利益对于弱势群体的掠夺特征。为此，亟待建立起宪法框架下的利益协商机制和利益受损群体的补偿机制。孙立平的一系列研究凸显了中国改革历程的阶段性特征，尤其强调了利益协商和补偿机制对于国家治理的重要作用。近年来，国家提高决策的民主化水平，加强政治协商的范围和程度，大力推进民生建设，从这个意义上看都是在完善国家治理的水平。 从人类历史发展进程看，市场经济的发展经历了数百年的历史。欧美等市场经济国家在发展中所面临的问题对于中国市场经济发展给予了有益的启示。马骏借用波兰尼的“双向运动”理论对中国的治理转型过程进行了深入的分析。他断言，改革初期，国家治理的主要内容是服务于市场经济体制发展的要求，推动国家行政体制改革和对新兴经济力量的政治吸纳是改革的关键。随着改革的推进，尤其是在上世纪九十年代中期以来，自由放任式的市场体制，导致社会和环境问题日益严峻，中国出现社会的自我保护运动。改革进程中的上述变化对于国家治理具有重要的影响：即国家治理的动力不再仅仅是早期市场化单一因素，而是发展成为市场化和社会自我保护运动双重因素的共同推动。而实质上这两种力量是具有内在的矛盾性，所以，中国未来的国家治理需要在这两个不同向度的力量上进行平衡。具体而言，中国的国家治理需要重构国家——市场与国家——社会关系。一方面，国家要采取有力措施实现对市场力量的必要监管，防止市场力量挑战和控制国家权力，防止其侵犯社会领域的利益；另一方面，国家又必须对社会组织给予承认，将这部分组织的利益诉求纳入法治轨道并加以规范。从波兰尼的分析框架来看，市场经济的兴起和由此推动中国监管型国家的出现，社会利益抗争的频发以及由此导致国家福利职能的发展，都是中国国家治理的积极成果。 中国是世界上最大的发展中国家，自推翻了专制帝制后，国家的现代化历程曲折。在这个过程中，国家面临着推进经济发展，实现社会进步，实现民主法治的诸多任务。由于我国后发展的现实，如何采取一条切实可行的发展路径是极为必要的。从这个角度而言，国家发展同样呈现出明显的阶段性。郑永年认为中国改革的过程划分为三个不同的阶段。在党的第二代和第三代领导人执政时期，改革的主体是改革传统的计划经济体制，建立社会主义市场经济体制。到本世纪初，这个改革目标已经基本完成。在党的第四代领导人执政时期，改革的主体是社会建设，即围绕着市场经济体制，改革和构建新型的服务于上述经济体制的一系列社会制度。这个改革具体体现在公共服务体制的改革和构建，换言之，就是加强民生为主体的一系列改革。在此基础上，郑永年认为，在前两个阶段的改革任务基本完成了之后，中国将进入政治改革阶段。在这个阶段，如何实现政治民主化将成为改革的主题。由此而言，国家治理的演进遵循着一个渐进式的发展路径，在内容上实现着经济——社会——政治的演变。 上述学者的研究都展现了中国国家治理的不同图景。他们之间的差异根源于所依靠的不同的学术资源和分析问题时所采取的不同视角。从上述分析来看，我们可以简要梳理三种不同的分析路径。孙立平主张从东欧政经转型的经验来审视中国治理问题，借助于社会结构分析的框架，他试图展现中国社会不同阶层在利益日趋对立状态下，国家治理面临的困局。通过回顾欧美发达国家建立市场经济体制的过程，马骏试图从上述学术资源中汲取对中国有益的借鉴意义，他将波兰尼的社会反向运动引入对于中国市场化进程的分析，以此来凸显国家职能重构的意义。郑永年则更多从发展中国家的成功经验出发，强调经济——社会——政治改革路径的合理性和可行性，突出了国家治理的独特逻辑。考虑到中国的特殊国情，上述学者所借鉴的理论资源和采取的分析视角都具有重要的参考价值。从这个意义上说，如何理解和划分中国改革的阶段特征，对于理解国家治理具有重要的参考价值。 学术界对中国国家治理的探讨和研究所积累起来的理论成果，既使我们对中国国家治理的复杂性有了清晰的认识，同时也为我们深入理解中国治理现代化提供了丰富的理论资源。通过以上理论分析，本文认为，对于中国国家治理的论题可归纳为三个方面的问题：首先，如何看待中国政治体制的特征以及该体制能够应对经济社会变化的一系列挑战；其次，领导人的权威基础和政策偏好对于国家治理产生重要的影响；最后，中国改革进程的不同阶段具有不同的特征，国家治理的内容也随着发生变化。由于这个问题的复杂性，不同的学者由于自身学术视角和理论资源的不同，得出了不同的结论。从这个意义上讲，党的十八大提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的重大政治任务，有待我们进行更加深入的研究，从而更好地满足国家发展的理论需要。标签：政治论文; 治理理论论文; 经济转型论文; 社会改革论文; 领导理论论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 中国学者论文; 国家经济论文; 领导体制论文; 权威论文; 经济学论文;