经济、行政立法实践中公平与效率关系的再审视，本文主要内容关键词为：公平论文,效率论文,行政论文,关系论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕DF01〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003-3637（2000）01-0040-03
法的根本目的在于实质正义的实现。提高效率和实现公平是现代社会经济发展的两大主要目标，也是经济、行政法价值观的基本定位。但是二者的关系问题却一直困扰着人们，即二者是统一的呢？还是此增彼消抑或是对立统一的关系呢？在这一点上，仁者见仁，智者见智。柯密特·高登在《平等与效率——重大的抉择》一书序言中写道：“社会面临着选择：或是以效率为代价的稍多一点的平等，或是以平等为代价稍多一点的效率。”（注：柯密特、高登：《公平与效率》一书序言，第2页。）短缺经济学家科尔奈也认为二者是鱼与熊掌不可兼得。 当然也有人认为二者是统一的关系，我国学者中持这种观点的颇多。邓小平在回答什么是社会主义，社会主义的本质是什么的问题时指出：社会主义的本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。这个本质就决定了社会主义既要有效率，又要有公平。可见，正确地认识这一关系，对于我们坚持改革开放，发展市场经济，完善经济和行政立法，保持社会稳定具有重大意义。
一
要正确认识和把握公平与效率的关系首先要科学界定公平与效率的内涵。
（一）公平的涵义：公平是一个有争议的概念，因为它同主体的价值判断有关，它体现着不同利益主体的不同价值判断。它具有历史性和相对性。恩格斯指出：“希腊人和罗马人的公平观认为奴隶制度是公平的；1789年资产阶级的公平观则要求废除被宣布为不公平的封建制度……所以，关于永恒的公平观念不仅是因时因地而变，甚至也因人而异。”（注：恩格斯：《马克思恩格斯全集》，第18卷，第310页。 ）纵观历史，大致有以下几种公平观。
1.平均主义公平观。这是手工业与小农经济的产物，即把平均与均等化作为衡量公平的标准。“不患寡而患不均”、“均贫富”就是这种公平观的集中体现。
2.等级主义公平观。该公平观在奴隶社会与封建社会占据主导地位。它认为人天生就是不平等的，因而在社会中理应得到不同的待遇。正是对权势与金钱的差等分配，才造成上下有序、各司其职的“公平”。
3.资产阶级公平观。（1）功利主义公平观。 它是建立在西方功利主义思想基础之上的一种公平学说。它主张以功利、国家利益或“最大多数人的最大幸福”构成社会公平的目的，公平的分配方式也就是最有助于实现这一目的的分配方式，即按贡献大小分配。（2 ）自由主义公平观。其核心内容是对不同出身、不同民族、不同肤色、不同性别的人都给予同等的竞争机会，亦即机会均等与起点平等。
4.马克思主义公平观。该公平观认为只有在社会经济领域内实现了真正的平等，即消灭了生产资料占有的不平等，也就是说只有消灭了生产资料私人占有制，建立公有制，消灭了阶级本身，无产阶级才能在实际上取得平等的权利。但是今天我们不能拘泥于马克思主义创始人的某些论断，而应该注意到他们当时的思路：消灭阶级差别，实现真正的公平要经历不同的发展阶段，每一个阶段公平都要有同现实的经济、政治与文化相适应的具体内容。
在社会主义初级阶段的市场经济条件下，根据我国的国情和市场经济的要求，我们认为应该确立这样的公平观：即在社会政治领域内每个人享有的地位和权利应该是平等的。与此同时，他们对社会应尽的义务也应是平等的；而且每个公民在法律面前也应一律平等。在经济领域内国家首先要从宏观上积极创造外部环境，使每一个人都有同等的竞争机会，亦使他们“站在同一个起跑线上”。在市场经济条件下机会的公平表现为：平等的市场参与权、平等的市场竞争权和平等的市场经营权等。要运用法律来规范微观主体的经济行为，使其在市场规律的支配下用正当的竞争手段进行竞争，并且要弱化进入市场的壁垒。在收入分配方面，应坚持收入分配方式的公平性和分配结果的合理性。现代社会中收入分配的公平是指人们在取得收入的机会和权利平等的基础上，根据各自生产性贡献大小而获得相应收入。一般来说，包括四方面的内容：（1）取得收入机会的均等。 每个社会成员都有通过自己的努力而获得收入的机会与权利，排除任何特权、优惠、垄断等不平等因素对收入的影响。（2）分配尺度的统一。公平的尺度构成公平的内容， 对每个人按同样的尺度进行收入分配，即同工同酬。（3 ）分配的公平不是分配结果的均等化。公平不等于均等，因为“收入均等”使能力强、效率高、贡献大的人与能力差、效率低、贡献小的人获得同样的收入，这样既挫伤了一部分人的生产积极性，又养起了一群懒汉，既降低了效率，又是不公平的。（4）收入差距的合理性。 由于不同的人存在着先天与后天的差别，即使同等的机会，同等的尺度，也会产生收入分配的差别。但这种差别不能太大，必须让大多数人能够接受，可以容忍。
（二）效率的涵义：学术界对效率的看法也有好几种：有的人把马克思的生产费用对效用的观念看作效率；有的人用丁伯根的全要素生产率代替效率；还有的人用综合投入产出系数，全社会劳动生产率、资金利润率等作为效率的代名词。在我国较为一般的认识是把投入与产出水平作为衡量效率的唯一指标，即投入固定产出最大，或是产出固定而投入最小。但是并不能简单地认为用同样或更少的投入，得到更多的产出便是效率的提高。阿瑟·奥肯指出：“所谓效率，即多多益善。但这个‘多’须在人们所愿购买的范围内。”（注：阿瑟·奥肯：《平等与效率》，第一章，第2页。）由此可见， 效率还必须以生产的产品和提供的劳务符合社会需要为前提，否则生产越多，浪费越大。然而这仅仅是从经济学上的“最大化”原则和人们的需求角度来界定的效率，而未考虑到“多多益善”的产品的外部性。假定生产产品时造成极大的噪音，或使环境遭受严重污染，但是从“最大化”和人们需求来看是有“效率”的，这是否是真正的有效率呢？有的生产从眼前来看是极有效率的，但从长远而言又是低效的，这样的生产是有效的还是低效率的呢？马克思所说，人的本质是人的社会性。当然，人所从事的经济活动也应有其丰富的社会蕴涵。所以我们认为在界定效率这一概念时，不能仅仅用量化的原则去衡量，还应融入丰富的社会内容，尤其是在当前社会主义市场经济条件下，生产从粗放型向集约型和从掠夺式发展模式到可持续发展模式转变过程中，更应赋予效率以多元、具体的内涵。
二
基于以上对公平与效率的界定，我们反对将公平与效率截然对立的观点。我们认为公平与效率的关系是对立统一的。统一关系是指效率与公平能够同向运动，即某些因素可以同时提高效率和维护公平或同时降低效率和损害公平；对立的关系是指保证公平必须牺牲一部分效率、提高效率又必须放弃一部分公平或者是过度不公平引起效率下降。
公平与效率的统一，是因为在社会经济运行过程中总有一些因素可以同时提高效率和维护公平或者同时降低效率和损害公平。这些因素主要有：（1）机会平等的竞争环境既可以提高效率又可以维护公平。 机会平等意味着每个人都在相同的规则下活动，投资、就业、经商等不受任何歧视。在机会均等的平等竞争环境中，各种资源可以得到最充分和最有效的配置，经济效率自然很高。同时，由于它保证了人们投资、就业、经商等各种经济活动不受性别、种族、肤色、民族等歧视，使每个人都有获得最高利益的权利，就排除了因机会不均等带来的贫富差别。当然，完全的机会均等是不存在的，但多一点机会均等就多一点公平与效率，反之，少一点机会均等就会少一点公平与效率。（2 ）公共教育、就业培训等因素也可以使公平与效率齐头并进。发展公共教育、就业培训，一方面能够普遍提高劳动者的素质，提高劳动生产率，达到促进效率提高的目的；另一方面又能使每个人具有较高的劳动能力参与职业竞争，缩小劳动者因劳动能力差异带来的收入差别，从而维护公平。（3 ）垄断因素，它既降低效率又损害公平。在出现垄断的情况下，垄断者凭借垄断地位可以获得高额稳定的垄断利润，造成垄断者与非垄断者之间的收入差别扩大，导致分配不公。（4）经济政策的应用失当， 如过高的税负也会使公平与效率两败俱伤。过高的税负一方面抑制投资者的积极性，从而出现资本等资源的闲置，导致效率下降；另一方面由于投资环境受到破坏，就业机会减少、失业增加，从而拉大收入分配差距，形成新的不公平。相反，根据供给学派的理论，降低税负可以促进个人和企业增加储蓄和投资，并促使个人少休闲，多劳动，这样自然就会促进供给增加，即效率的提高；同时，把税负降到一定程度可以使政府收入增加，这样政府就可以通过兴办公共工程、转移支付等手段增加一部分人的收入，有利于缩小人们之间的收入差别。
公平与效率的统一关系还表现在：（1）效率是社会公平的基础。 首先，效率决定公平的发生。从人类历史上看，只有当效率提高到剩余物品产生之后，社会才会出现公平问题。斯宾诺莎曾指出：公平与否的观念在自然状态下是无法想像的，“唯有在社会状态下，经过公共承认，确定了何者属于这人，何者属于那人，才有所谓公正或不公正的观念”（注：斯宾诺莎：《伦理学》，商务印书馆1983年版，第201 页。）。美国当代社会学家伦斯基也看到，“只有当具有足够的生产力的，相互依赖的群体成员都能获得生活必需品时，才会有剩余产品可供争斗和在权力基础上进行分配”，在效率低下到不能提供剩余产品的情况下，侈谈公平显然是没有意义的。因为“在最简单的社会或那些技术最为原始的社会中，可供使用的商品和服务将是全部或大部分在需要的基础上进行分配”（注：伦斯基：《权力与特权》，浙江人民出版社1988年版，第60、323页。）。在这种情况下， 既然不存在多吃多占的物质基础，也就无所谓是否公平的问题。其次，只有高效率，才能实现高水平的社会公平。在一个效率低下，物质匮乏的社会中，社会公平充其量不过是低水平的平均分配而已，这是一种原始的消极的低水平的社会公平。（2）公平制约着效率。低效不是由于公平造成的，恰恰相反， 是由于不公平造成的。一个不公平的社会必然是一个低效的社会。效率问题的关键是人的积极性和创造性的释放，而对人的积极性和创造性的激发，在各种社会运作机制中，物质利益具有最巨大、最持久、最稳定的优势。马克思早就指出：“人奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”（注：马克思：《马克思恩格斯全集》，第一卷，第82页。）邓小平也指出：“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。”（注：邓小平：《邓小平文选》，第二卷，第146页。）而物质利益原则直接与公平原则相联系， 即如何获取物质利益和分配物质利益，本身就是社会公平问题。因此，任何社会要想维持一定的发展效率都必须建立在某种公平的基础上。不公平不是效率发展的条件，恰恰是破坏生产力的因素。
效率与公平的对立或矛盾关系表现在：（1 ）提高效率必须牺牲一些公平或保证公平必须放弃一些效率；（2 ）利益分配结果过度不公平又会使效率下降。
导致提高效率必须牺牲一些公平或保证公平必须放弃一些效率的根本原因在于：（1 ）市场经济中人们获得利益的多少是与其资源（资本、土地等）特别是与劳动贡献大小直接挂钩的。在利益驱动下，资源所有者必须努力使资源特别是劳动资源得到最充分、最有效地发挥，以实现利益的最大化。其结果：一方面使经济效率提高；另一方面由于各个社会成员拥有的资源多寡特别是劳动能力不同，即便每个社会成员都合理、有效地应用自己拥有的资源，也会出现利益分配的不公平或差别。所以提高效率在某些条件下要以牺牲一定的公平为代价。（2 ）国家如果通过再分配和社会保障制度强调公平，实现缩小分配差别的目的，则又会出现损失效率的现实。因为通过个人收入税收调节抑制过高收入和社会保障弥补低收入者的收入不足，高额的税负抑制投资的积极性，从而出现资本等资源的闲置，导致效率下降，同时，又会使一部分低收入者因生活有基本保障而不愿参加经济活动，从而出现资源的闲置和浪费现象，导致效率下降。
利益分配过度不公导致效率下降的根本原因在于：效率的提高要受到许多非经济因素的影响与制约。在历史、道德、传统观念等社会因素和人们贫富承受能力的影响下，利益分配过度不公平会引起低收入者的不满和贫富阶层之间的矛盾，导致社会不稳定乃至社会动荡，被坏社会资源配置的环境。同时，低收入者因过低的收入无法使劳动力再生产得到必要的补偿，使人力资源得不到充分利用，必然导致效率下降。因此，效率与公平的对立，并非效率与公平的所有具体内涵相对立，与效率对立的公平主要指利益分配的公平。
三
公平与效率二者对立统一关系的定位和定界，与经济行政法的价值和立法原则并不矛盾。法的价值在于实现由一定的社会经济条件所决定的公平、效率和秩序需求，而立法原则则是法律价值的具体体现。效率作为法的价值，就是正义观、公平观的充分体现。没有公平的效率，在任何时代、任何国家都是不存在的。在我国生产力低下，而且地区差异较大的情况下，要解放生产力，发展生产力，提高人民的生活水平和质量，提高我国的综合国力，加强立法，就必须把提高效率放在优先地位，为社会提供更加丰富的物质产品，为实现社会公平提供更加坚实的物质基础。因为效率决定着公平的产生，也只有在高效率的社会中才能实现高水平的公平。在一个低效率的社会中，一味地强调分配的公平，那只能是低水平的平均分配而已。这样的平均分配又是不符合等价交换原则（贡献大小与每个人的利益分配直接挂钩），结果只能使一部分人的生产积极性受到挫伤，而一部分人因不劳而获而坐享其成，从而使效率难以提高。所以在我国经济发展过程中必须把效率放在优先发展地位。而对“兼顾公平”原则中的“公平”的理解，我们认为该“公平”的涵义应确认为狭义的具体的公平，即利益分配方面的公平。因为只有在政治上、法律上实现真正的公平，在机会上对每个公民尽可能的公平和竞争手段上的正当等，才能激发劳动者的积极性与创造性，使社会资源得到有效配置，才能使经济运行更有效率。在政治上、法律上、机会上和伦理上的公平与效率也具有相辅相成的关系，要把效率放在优先发展地位，这些公平就应与效率一样得到重视。只是在效率提高过程中，由于人们拥有的各类资源的多寡不同，人们的先天与后天的能力不同，如果仅仅根据贡献大小进行分配，就会出现收入的较大差距，形成不公平，所以说“兼顾公平”中的公平应主要指利益分配的公平。而在利益分配中的公平可分解为初次分配的公平和再分配所实现的公平。初次分配的公平一般是根据等价交换原则来实现的，但由于人们拥有资源的多寡和劳动能力的不同，仅仅根据等价交换原则进行的初次分配，可能导致或加剧两极分化、贫富悬殊，出现“马太效应”，这样就需要国家运用各种手段包括法律手段进行再分配。
在特定情况下，如果公平与效率发生冲突，则仍然有一个利益分配和实质正义的实现问题。在这种条件下，经济、行政立法的内在要求和宗旨，就不能允许任何有损于社会利益和社会道德的效率之存在。宏观经济效益、社会公共道德和秩序应优先于局部或个别之效率，实质正义之效益应优先于形式上正义而实质上非正义之效益。