从第一部门到第三部门——论我国公办高等学校转型的制度选择，本文主要内容关键词为：部门论文,高等学校论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第三部门作为一个研究范畴已经为学术界所广泛采用，也为考察我国公办高等学校提供了一个新的理论框架，有利于我们认清公办高校的制度度局限和公办高校转型的制度取向。
一、三大部门框架内的高等学校分类
第三部门理论突破了非公即私的二元分类体系，使我们清楚地看到，如果以作为第一部门的政府部门为一极，以作为第二部门的营利性企业为另一极，那么，大量的社会组织介于两极之间，应作为一个独立的部门，即第三部门。表1比较了三大部门组织的异同。第三部门组织具有非公非私、亦公亦私的制度特征，不能简单地归为公共部门或营利性企业部门。
表1 三大部门组织的比较
第一部门 第三部门 第二部门
公益性
公益性
私人性
非营利性 非营利性 营利性
官方组织 民间组织 民间组织
行政控制 依法自治 依法自治
古今中外的高等教育机构可以按三大部门组织进行分类。
第一部门高等学校区别于其他两类高校的特征是政府举办和行政控制，高校在政府体制内运作。军校、警校、行政学校等对口培养军政人才的高等学校，一般都是第一部门的高等学校。我国计划经济时代的普通高等学校也是典型的第一部门高等学校。20世纪50年代初进行院系调整，按照苏联模式构建了适应计划经济体制的高等教育系统，其重要特征是政校不分，所有高等院校完全按照国家计划培养专业技术干部。政府既管招生、就业，又管培养过程。政府提供学校运行所需的一切资源，包括师资、干部、资金、设备等等，同时学校的财权、人事权、专业设置权，甚至制定教学计划、编写教材的权利都集中在中央政府手中。培养出来的人才归政府所有，由政府分配。高等院校实际上是一个执行上级主管部门政策与计划的公共部门，是属于第一部门的组织。
20世纪80年代以来，我国的公办高校也进行了以下放办学自主权为手段、以政校分开为目标的改革，高校获得了一些办学自主权。但改革并没有实质性的突破，没有改变政府举办并实行强有力的行政控制、学校不能独立自主办学的状况，政校不分仍然很突出，高校也仍然是面向上级主管部门办学，而不是面向社会办学。我国的公办普通高校仍然是第一部门的高等学校。
第二部门高校区别与其他两类高校的特征是私人性和营利性。学校由私人或私法人举办，归私人或私法人所有，以营利为目的，利润由所有者分享。上个世纪后半叶国外出现的营利性高等学校是典型的第二部门高等学校。美国的凤凰大学、全国技术大学(The National Technological University)、英国的白金汉大学等都属于第二部门。据《高等教育记事周报》引自美国联邦教育部1997～1998年度的统计，私立的营利性本科院校169所，占私立本科院校的9.9%，占所有本科院校的7.5%。营利性的两年制私立院校500所，占两年制私立院校的73.1%，占所有两年制院校的39.2%。（注：乔玉全.21世纪美国高等教育[M].北京：高等教育出版社，2000.57.）
第三部门高校区别于第一部门高校的特征是民间性和自治性，区别于第二部门高校的特征是公益性和非营利性。第三部门高校是高度自治的、不以营利为目的的民间高等教育机构，有公办的也有私立的。美国二战前建立的私立高等院校都是独立于政府体制之外的民间组织，从事公益性的高等教育活动，不以营利为目的，是私立第三部门高校的典型。英国大学的经费主要来自国家财政，但享有高度的自治权，是公办第三部门高校的典型。
我国也出现了第三部门高等学校。浙江万里学校、浙江树人大学等是一种民间投入，民间经营，国家所有，官民结合的第三部门高等学校。还有许多私人所有或私法人所有的民办高等学校，也不以营利为目的，完全是为了使更多的青年能接受高等教育而办学，如厦门的民办华天涉外学院，是私立的第三部门高等学校。
二、我国第一部门高校存在的问题
1.短期行为严重
引进现代高等教育的国家政府大多首先关注社会经济发展的当前需要，我国和日本都曾如此。第一部门高等学校往往比较适应这种需要。随着政权的稳固，国家和社会发展必须有长远战略。与此不相适应的是，政府和第一部门高校存在与任职周期相对应的短期行为。任职期间难以体现政绩的事情，无论对学校的发展具有多么重要的意义，也难以受到校长的重视。高楼大厦、校园美化、科研经费数、发表论文数、在校生规模、硕士点、博士点等等，这些可以立竿见影地显示政绩的工作很受重视。而教学质量的提高、师资队伍建设、校园文化与学术氛围建设等，往往需要较长时间才能收效；即使取得成就，也不易量化，不易显示政绩，很难受到足够的重视。
短期行为严重阻碍高校学术和科技水平的提高，阻碍高校实施人文素质教育。这对我国建设世界一流大学，形成知识高峰，抢占知识经济时代国际竞争的制高点十分不利。
2.办学效率低下
第一部门高校行政机构臃肿导致行政效率低下，导致行政人员编制过大、教师比重偏低。以1993年全国普通高校的统计数字为例，专任教师占37.97%，教辅人员占12.04%，两项合计50.03%。行政人员占16.88%，工勤人员占14.67%，其他人员占18.47%，三项合计49.93%。扣除其中的专职科研人员，职工的比重也达到45.24%。而专任教师中也包含基本上不执教的专任行政人员和政工人员，专任教师中还有22%左右为助教，而国外一般不作为教师统计，也不纳入师生比计算。考虑这些因素，专任教师与教辅的比重实际上约为40%左右，与日本的大学教师占66.59%相比，存在巨大的反差。（注：潘懋元.潘懋元论高等教育[M].福州：福建教育出版社，2000.319～321.）教师是大学教育的主体，保持庞大的行政和职工编制显然不是高效率的资源配置。
3.资源动员能力不足，不能适应高等教育大众化的需要
第一部门高校主要依靠财政支持，因而其发展也极大地受到财政能力的约束。我国政府在20世纪80～90年代长期执行控制高等教育发展的政策，除了视高等教育为消费性事业而不是生产性产业的错误观念外，财政能力不足也是重要原因。
由于财政能力不足，局限在第一部门内考虑高等教育的发展已经导致我国高等教育发展滞后于社会经济发展，在国际比较中严重落后。实施高等教育超前发展战略的印度，在IT产业形成了明显的国际优势，这使我们清醒地看到了我国高等教育落后的不良后果。在知识经济时代，高等教育的落后意味着国际竞争力的下降，必然导致社会经济发展的全面落后。因此，1997年我国政府调整政策，积极发展高等教育，推进大众化进程。经过连续三年的大幅度扩招，公办高校资源全面趋于紧张，以师生比为例，全国平均为1:19.6，许多国家重点高校的师生比达到1:20、1:30，教育质量再度成为焦点问题，2002年不得不降低发展速度。这并不是偶然现象，20世纪50年代以来，由政府规划的高等教育发展总是在大起之后出现大落，财政能力不足以支撑高等教育长期保持高速发展是其根本原因。第一部门高校无法满足高等教育大众化的需要。
第一部门高校依靠政府庇护，还贷信誉不佳，在金融体制市场化之后，很多高校难以获得银行贷款。第一部门高校的官方性质还降低了吸收社会捐赠的能力。社会资本并不都以逐利为目的，许多有识之士有自己的教育思想，也愿意投资公益性教育事业以实践自己的思想，但不满于第一部门高校的制度僵化和效率低下，不愿意把资金捐给第一部门高校。
4.制度创新乏力，市场竞争力不强
在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，许多政府职能社会化和市场化，因此，政府明确要求公办高等院校面向社会自主办学。这需要公办高校改变生存与发展的策略，由依靠公共财政转向依靠社会资源，由受控的执行机构转变为自主的创新机构。但只要政府还对公办高校保持着强控制，公办高等院校仍然是政府的一个部门，仍然具有第一部门的主要特性，就不可能由面向政府转为面向社会。第一部门高校的办学体制不鼓励学校自主创新，政府主管部门是制度创新的主体，并奖励忠实执行政府决策的高等院校，但由于政府远离高校的经营管理实际，科层控制妨碍信息的充分交流，无法克服系统内不同层次都存在的信息不对称现象，因而，政府为发展高等教育所做的制度安排常常既不科学，也不可行。
面向社会自主办学，就是在市场竞争中求生存和发展。市场竞争要求高校快速应变。如果制度创新集中在远离市场的主管部门，就很难及时制定措施，适应市场变化。没有自主性，缺乏制度创新能力，是无法面向社会谋求生存与发展的。
三、公办普通高校转型的制度选择
公办高校的改革早已不是新课题，第三部门理论为我们探讨这一课题提出了新的框架，并使下面的问题凸显出来：我国公办高等学校是在第一部门内进行有限的改良，还是向第二部门、第三部门转型？
（一）普通公办高校难以留在第一部门
计划体制是普通高校作为第一部门组织在政府体制内运作的社会经济基础。由计划体制到市场体制的社会转型和加入WTO融入全球大市场的进程，使这一基础正在丧失。
首先，政府包办高等教育的能力已受到严重削弱。
当前我国正在经历的社会转型是由计划经济体制向市场经济体制的转型。20世纪50年代，我国在计划经济体制基础上建立了大一统的社会。物质、信息、人才等所有社会资源都集中控制在政府手中，同时政府负责所有人的福利，任何民间自发组织都在禁止之列，没有第二部门，也没有第三部门，所有人、所有组织都在政府体制内运作。在这种体制中政府有义务、有动力、也有能力包办高等教育，因为政府既是高等教育的惟一举办者，又是惟一消费者。
随着20世纪70年代末、80年代初启动经济体制改革，大一统的计划社会被打破了。民营工商业的兴起打破了国营工商业的垄断；民间资本的积累和境外资本的进入，打破了国有资本的垄断；产品、劳动力、资本、知识等都走向市场，成了商品。80年代大规模的高校教师下海经商，使置身市场之外的高等学校感受到了市场配置资源的强大力量，高等学校所需的办学资源都纳入了市场体制，市场机制将导致资源向效率更高的部门流动，效率低下的第一部门高校在获得办学资源方面将越来越困难。如果说新兴的民办高校（主要是第二部门和第三部门组织）还需要一段时间的发展才能与公办高校竞争的话，加入WTO后，主要以第二部门组织形态进入的外国高等教育机构显然是不容忽视的竞争对手。
在政府体制内发展高等教育已经失去了经济上的合理性。在市场体制下，政府已不再拥有全部社会资源的控制权，与此同时，高校的科研和教学活动所需投入不断增长。在这两种趋势的共同作用下，政府已经不具备包办高等教育的能力，我国政府是如此，发达的市场经济国家政府也是如此。在效率不高的制度模式中使用相对稀缺的资源发展高等教育，只能是事倍功半，无法满足社会经济发展对高等教育的需求。
我国政府为缓解高校经费困难而采取的措施，如鼓励高校创收，允许收取学费等，虽不是治本之策，却已经拉开了第一部门高校转型的序幕。面对经费短缺，美国政府采取了新的资助策略，淡化公私之分，突出效率原则，在削减公共高等教育经费总额的同时，鼓励私立高校与公办高校一起，竞争政府提供的经费，这对我们也是很有启发的。满足社会经济发展的需要是政府发展高等教育的根本目标，不同部门的高等学校都可以成为实现这一目标的手段。要改变高等教育发展滞后于社会经济发展的状况，必须优化手段，提高效率，突破第一部门的局限，在更广阔的空间规划我国高等教育的发展。
其次，政府包办高等教育的法理基础已经动摇。
计划体制下，政府包办高等教育的法理基础是：作为惟一的消费者，政府也理应是高等教育的惟一举办者，这也是公办高校作为第一部门组织在政府体制内运作的法理基础。随着公有经济的垄断地位被打破，非公有经济迅速发展，人才也在市场机制的作用下流动于不同部门之间，受教育者个人通过高等教育获得的巨大收益越来越突出。谁受益谁付费是市场的基本原理，从高等教育中获利的个人理应支付一定的受教育费用。政府则为高等教育所带来的巨大外部效益付费，为促进高等教育公平付费，为意识形态教育付费等等，政府应该支持高等学校的发展，但不能包办高等教育。
加入WTO后，普通高等教育被纳入了服务贸易的范畴，是一种可以以贸易形式进行交换的服务。《服务贸易总协定》第一条规定，除由各国政府彻底资助的教学活动以外（如军校），凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属教育服务贸易范畴。它覆盖基础教育、高等教育、成人教育和技术培训，所有WTO成员国均有权参与教育服务竞争。
签约国承诺通过协商，鼓励所有成员国到海外办学；允许外国教育机构在所有国颁发学位证书或学历证明；鼓励成员国之间相互承认学位证书或学历证明；取消政府对教育市场的垄断，减少对本国教育机构的财政补贴。
长远地看，高等教育服务将成为一个开放的国际化大市场。政府以财政补贴的形式资助公办高等教育将违背公平竞争的原则，按受益者付费的原则，以交换的形式资助高等教育将成为合法的资助形式。这意味着政府与高等学校将在市场交换中作为各自独立的主体，第一部门高校对政府的依附关系是不能适应市场体制的。
总之，由于计划体制向市场体制的转型，由于加入WTO，我国公办普通高等学校系统面临的改革任务是告别第一部门的深刻转型。
（二）转向第二部门存在巨大风险
提高高等教育的效率已成为各国政府高等教育政策的重点。第二部门内存在两种促使组织提高效率的机制。其一是承认和保护私人利益。企业的拥有者合法拥有经营企业形成的利润，效率越高，利润也将越丰厚。逐利动机成为提高效率的有效机制。其二是鼓励竞争。对私人利益的承认和保护，鼓励社会资源进入第二部门，以公平的市场竞争方式分享利润。效率低下就缺乏竞争力，必然被市场所淘汰。竞争不仅强化了效率意识，而且成为一种淘汰低效率组织的机制。只有高效率的组织才能在第二部门内生存和发展。市场导向和高效率也正是第二部门高校的最大优势。美国的凤凰大学(University of Phoeniex)就是一所以营利为目的的私立大学。该校贴近顾客，讲求效益，遵循经济规律办学，以实用的教育满足在校人员对高等教育的需求。高效灵活的制度优势保障该校取得了飞速发展。22年间，在32个州建立了87所分校，在校生超过5万，在生源市场上对传统大学形成了有力的竞争。
但无论政府、社会还是高教界，对高等院校的私营化、市场化都存在担忧，这并非杞人之忧。按照市场原则，高等教育应该符合消费者的愿望和需求。然而，当高等院校的专业设置、课程开设都由学生的需求主导时，任何没有足够数量的学生进修的课程都得取消，同时，只要有足够数量的学生选修，什么课程都可以进入大学讲坛。人文课程太空疏，数学、基础科学太艰深，这些课程往往不受学生青睐。在市场机制作用较大的美国高等院校，注重人文与基础科学的通识教育就屡屡陷入危机。一些素质教育课程在我国也是境况欠佳。市场主导的高等教育还能教化心灵吗？如果高等教育放弃了教化责任，还有什么机构能够寄托文明、道德的社会理想呢？
第二部门高校目前还主要是在职业培训领域取得成功，能否胜任学术教育和人文教育，能否化解社会的担忧还未可知。我国公办高校是学术教育、人文教育的主要载体，现在向第二部门转型无疑存在巨大的风险。比较可行的做法是允许第二部门高校作为我国高等教育系统的有机组成部分存在和发展，刺激整个系统的制度创新活力。
（三）转向第三部门适逢其时
在公私二元体系中，我国公办高校转型在制度选择方向上进退两难，既不能留在第一部门内，又不能转向第二部门。第三部门理论突破了二元体系，为解决我国公办高校改革在制度选择上的两难困境提供了新的视野和空间。
第三部门高校，无论是公立的还是私立的，都有很长的历史，已经赢得了社会的信赖。世界一流大学大多是第三部门高等学校。这是早在第三部门理论提出之前就已经自然形成的。第三部门高校的制度优势是其成功的根本原因。
第一，第三部门高校既有高度自治，又不以营利为目的，可以相对超脱于眼前的政治和经济利益，克服政府部门和营利性企业的短期行为倾向，有能力承担高水平的学术教育和人文教育，研究和传播高深学问，致力于追求真善美，弘扬人类优秀文化和高尚道德。
第二，第三部门高校能充分体现人文精神和公益价值，资助第三部门高校成为代理公共福利的政府的义务，具有公益心的民间组织和个人也乐于资助其发展，在动员社会资源办学方面，具有第一部门高校没有的优势。
第三，第三部门高校脱离政府保护，必须在各种类型的市场中竞争办学资源。在市场体制中，政府的资助也主要通过市场机制运作，因此，第三部门高校比第一部门高校面临更大的生存压力，因而也会有更高的办学效率，因为提高效率是生存与发展的基本策略。
第四，第三部门高校具有更强的制度创新能力。学院制、讲座制、院系制、进修制、学分制、研究生教育制度、初级学院等重要的高等教育制度都是在没有政府参与的情况下，由第三部门高校自主创新而形成的。这种制度创新能力，无论对高校自身的发展，还是对整个高等教育的发展，都做出了十分重要的贡献。
我国为数不多的第三部门高校也显示了明显的制度优势。例如国有第三部门高校浙江万里学院在自主创新、面向社会办学，善用资本运作、动员社会资源办学，优化资源配置、提高办学效率等方面都体现出明显的优势。（注：潘懋元.邬大光，高新发.浙江万里学院——一种第三部门高校的范例[J].高等教育研究，2002,(4).）
市场化的改革使国家、单位和个人之间的关系，从依附转化为一种工作伦理上的契约关系，廉洁而有效的政府成为政府治理的理念，国家在社会福利方面减轻责任，同时发展多元化的福利制度成为必然。在市场机制不成熟的情况下，社会福利的供需关系可能严重失衡。市场鼓励竞争和谋利，将在很大程度上加剧社会分化，激化社会矛盾。面对紧缩的公共财政和功利的市场，我们迫切需要为承载巨大公益性福利的高等学校探索新的发展空间。由于深刻地认识到政府和市场的局限，人们将完善社会机能的希望寄托于第三部门领域。在我国发展第三部门高等学校，对迎接加入WTO后面临的挑战，对完善我国的高等教育体系都是非常有益的。