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中图分类号：G729.712文献标识码：E文章编号：1001-8794(2006)09-0092-03
美国的成人教育行政系统从纵向看由联邦、州和地方学区三级组成，是典型的联邦宏观调控、各州政府负责、地方政府实施的地方分权型教育行政管理体制；从横向看由立法机构、行政机构、司法机构及内外压力集团构成，是典型的立法机构负责制定成人教育法及其相关法规，教育行政机构依法行使教育行政管理权，而教育行政管理权的行使则要受到教育系统的内外集团和司法系统影响的三权分立的权力制衡体制，由此实现对成人教育的行政管理。
一、成人教育行政管理实行地方分权体制
美国是实行地方分权型教育管理体制的典型国家，其教育行政管理体制主要由三级教育行政机构组成，即联邦、州、地方。美国联邦宪法中未提及教育。1789年，联邦宪法第十条修正案规定：“凡未经宪法授权于联邦政府的事项以及各州不加禁止的事项，都由各州及其人民保留之。”从而确立了地方分权之原则。联邦政府不拥有管理全国教育事务的最高权力。美国联邦政府可以通过制定教育法和教育政策，通过对宪法和法律的解释与对案件的判决，以及通过发布信息、提供经费，影响美国教育的发展。联邦将教育的管理权下放给州，由各州制定本州的教育法规及大政方针。同时，州还从本州实际出发，根据各地情况授予地方学区许多行政和相当大的自主权，允许各地学区从实际出发，因地制宜地经营管理本地区的教育事业。学区在学校的教学管理、人事管理、财务管理、后勤管理、学生管理等具体方面有较大的自主权。这种体制可以充分调动地方办教育的积极性，使地方可以根据本地区的实际情况，确定和调整各级教育事业发展的速度和规模，因地制宜地发展教育事业，为本地区培养政治、经济发展所需的各类专门人才。这种体制可以鼓励创新、竞争，使教育发展多样化，适应社会政治经济的多样化需求。美国成人教育行政管理实行地方分权体制既与美国的国体、政体有关，也与美国的政治历史背景有关，还与美国的民族性有关。就美国的国体、政体而言，美国联邦宪法规定，美国的国家结构是联邦制，并且对联邦与州的权力有明确划分：各州享有主权，但必须服从联邦宪法，接受联邦宪法的制约。同时，美国在权力制衡上，实行三权分立原则，即立法、司法、行政权分立。教育行政是国家行政的一个分支，联邦制的国体及三权分立的权力制衡机制，反映在教育行政方面必然是行政体制的分权性质。就美国的政治历史背景而言，美国作为一个国家经历了由邦联到联邦，从多个主权国家发展到联合统一的主权国家的过程，在这个过程中，虽然伴随着联邦的确立，州权受到了一定程度的限制，但州先于国家，州权在建国前就非常强大，且根深蒂固。上述的政治历史背景决定了美国的国体及政体，同时也就决定了教育行政的分权体制。就美国的民族性而言，美国是个移民国家，建国以后，移民始终未停止过。自美利坚合众国建立以来，全美移民人数已达500万。第一次世界大战前夕整个美国的民族大约有60种之多，而进入20世纪80年代则已超过了100种，这些移民遍布这个国家的绝大多数区域。这种来自不同国度和大陆的移民，怀有不尽相同的动机，但都是为追求解放，寻求个性自由而来到美洲大陆，由此也形成了美国民族性格中的个人主义和追求个人自由的特性。这种特性深植于美国人的观念中，养成了美国人蔑视强权与政治上的不合作主义。他们厌恶集权，崇尚自由。反映在教育上，就是地方管理教育，反对联邦政府过多干预教育。
二、成人教育行政管理以科学研究为先导
在美国成人教育行政管理的过程中，科学研究发挥着举足轻重的作用。美国政府成人教育的每项方针政策，无不是以科学的研究成果为依据；每一次重大改革，都是建立在认真细致的调查研究的基础上。尤其是20世纪90年代以来，美国各州教育行政部门的职能开始转变，即从领导和监督转向研究与服务。许多州的教育行政部门精简机构和人员，强化其研究与服务功能。美国联邦教育部也采取重大举措，将美国国家教育研究所(NIE)从该部的一个直属研究机构升格为该部的一个职能部门——教育研究与改进司。这一教育研究体制的改革也表明了美国联邦教育部强化教育研究为教育决策服务功能的愿望。美国国会曾授予国家教育研究所立法权力，规定：“虽然教育体系的方向主要是州与地方政府的职责，联邦政府的明确职责是对教育过程的科学探究进行指导与资助时起着领导作用。”据此，美国全国教育研究所除进行一部分研究工作外，主要是提出研究课题，签订完成研究课题的合同，监督承担研究课题的机构研究工作进展情况。其经费的90％均用于资助签订合同的研究机构。国家教育研究所升格为联邦教育部的教育研究与改进司后，国会赋予的在指导与资助科研中的“领导作用”得到了加强，从而使联邦教育部的研究与服务功能得到强化。美国联邦教育部的工作人员、课题承担者及教育研究资助接受者都从事教育研究工作，并负责评价各种研究计划的完成情况和监督研究经费的使用情况。美国联邦教育部还负责将研究成果以研究报告或其他形式传递给教育工作者、决策人员、家长和社会各界。实际上，美国各级学校中所开展的许多革新计划都是以美国联邦教育部的研究为基础的。美国联邦教育部提出各种教改建议，领导和支持各种变革及地方教育工作者改进教育的各种尝试。联邦教育部长通过演说、撰文、接受新闻采访等活动，唤起全国民众对教育问题的注意，并提出解决办法和建议。联邦教育部还与由来自各行各业热心教育的公民和教育专家组成的各种咨询组织共商有关教育的大政方针。
三、成人教育行政管理以法律法规为依据
综观美国的成人教育行政管理的历史，无论是联邦一级，还是州一级都有立法机构。联邦立法机构为国会，它有权制定成人教育法及其相关法律。州的立法机构为州议会。各级行政机关的建制、职能及人员组成均由立法机构加以明确规定。法律在美国的成人教育行政管理中具有直接的决定性的作用。如美国的联邦宪法确立了美国教育行政体制的分权原则。州的宪法对州及地方教育行政机构的职责、权力等均作了明确规定，它保证了美国成人教育方针和成人教育政策的实施，避免了人为地影响。
在成人教育行政管理的过程中，美国联邦政府十分注意发挥成人教育法及其相关法律法规对成人教育发展的引导、保障和促进作用。用成人教育法及其相关法律法规来规范成人教育活动，管理和控制成人教育事业，是美国联邦和各州政府普遍采用的方式。从联邦一级的立法来看，1966年颁布的《成人教育法案》，该法对美国成人教育的目的、任务、内容、教师培训、管理体制及经费等问题作了较全面和原则性的规定。美国先后对《成人教育法案》进行了十次修改。第一次修改中规定私立非营利性机构可以举办成人教育；第二次修改中规定参加成人教育学习的起始年龄为16岁，联邦拨款以州内未获取高中毕业文凭并休学的成年人口数量作为基数计算，成立全国成人教育咨询委员会；第三次修改中规定拨款用于改善印第安成人的教育状况和拨款三百万美元用于培训成人教育师资；第五次修改中规定拨款用于改善老龄教育和双语教育；第六次修改中规定拨款用于向印度支那难民提供教育；第八次修改中规定开展功能性扫盲教育，拨款用于老年移民的教育。除1966年通过、直到1978年才修订完成的《美国成人教育法》之外，与成人教育密切相关的法规法令还有1961年颁布的《地区再发展法》，该法以促进失业者集中地区的发展为着眼点，制定了系统的失业者职业技术培训计划，其目的在于向失业青年进行职业指导，提供职业基本技能、基础理论和劳动法规及就业政策方面地教学，以帮助他们就业；1963年通过的《职业教育法》，该法旨在维护、发展和促进职业教育，“使所有社区每个年龄组的人都有平等受职业训练和再训练的机会”；1970年颁布的《全国图书馆和情报科学委员会法》，该法规定为了使图书馆和情报科学满足美国成人的学习需要，联邦政府将与各州和地方政府以及各类学校合作，以确保向美国公民、尤其是成人学员提供便利的图书馆资料服务；1974年颁布的《全国阅读提高方案》，该法规定拨款用于资助各州和各级地方教育机构加强对成年人、尤其是成年文盲和半文盲的阅读教学，其目的在于使他们具有用标准的英语进行口头表达和运用标准英语进行读、写的能力；1982年《职业训练合作法》，该法旨在使企业界、地方和州政府充分合作开展职业训练，“共同管理联邦拨款，为经济条件不利的成年人和青年、转换职业的工人提供训练和服务，以解决结构性失业问题”。1984年《卡尔·D·帕金斯法》，该法旨在使职业教育计划现代化，提高职业教育质量，更要为没有接受过职业教育的人服务。这些法规法令是所有教育行政部门、企业界、学校及公民都要遵守的，否则就要受到法律的制裁。这些规定，使成人教育活动有了规范，需按照国家的要求和意图去发展，避免了“各行其是”。
四、成人教育行政管理注重智囊机构的作用
在成人教育行政管理的过程中，美国政府十分注意建立各种智囊机构，充分发挥教育顾问委员会和教育学术团体的智囊作用。在美国联邦教育部一级就设立了14个顾问委员会，其成员由总统或教育部长任命，经费拨自联邦教育部，但不受其管辖，而直接向国会负责。每个顾问委员会一般有若干名专职工作人员，每年召开四次会议，提交年度报告。其中，总统任命的顾问委员会是成人教育全国顾问委员会、继续教育全国顾问委员会、教育研究全国顾问委员会、印第安人教育全国顾问委员会、教育联合顾问委员会、职业教育全国顾问委员会和妇女教育全国顾问委员会等。成人教育全国顾问委员会的职责是为教育部的成人教育项目的行政管理工作提供参考意见；继续教育全国顾问委员会的职责是审查联邦政府资助的继续教育项目，并提出改进意见；教育研究全国顾问委员会的职责是对加强教育研究，改进研究成果的收集和交流提出建议；印第安人教育全国顾问委员会的职责是向教育部长和国会提出有关印第安人教育项目的建议；教育联合顾问委员会的职责是审查联邦政府，州政府及地方政府教育项目之间的关系；职业教育全国顾问委员会的职责是对成人的转换职业训练，中、高等学校的职业教育等问题向教育部提出建议；妇女教育全国顾问委员会的职责是对妇女教育机会均等问题向教育部长提出建议。美国联邦教育部长任命的顾问委员会是职业教育全国研究中心顾问委员会、高等院校认可全国顾问委员会、双语教育全国顾问协调委员会、教育统计顾问委员会、联邦教育情报委员会、高等教育基金会委员会和国际教育全国顾问委员会等。职业教育全国研究中心顾问委员会的职责是对研究选题和该中心的行政管理向部长和该中心提建议；高等院校认可全国顾问委员会的职责是对高校认可事宜向部长提建议；双语教育全国顾问协调委员会的职责是对双语教育的标准、经费、法律等问题向部长提建议；教育统计顾问委员会的职责是制定统计标准，确保全国教育统计中心发布统计数字的准确性；联邦教育情报委员会的职责是对加强和发展教育情报工作向部长提建议；高等教育基金会委员会的职责是对各种基金的使用方法向部长提建议；国际教育全国顾问委员会的职责是对如何发展国际教育以便为美国国家谋利益向部长提建议。
美国各种教育社会团体在成人教育行政管理过程中也发挥了较大的作用和积极的影响。主要的教育社会团体有美国教师联合会(AFT)、全国教育协会(NEA)、全国学校董事会、美国教育行政管理人员协会、全国教育研究会(NSSE)以及各种专业性教育协会。这些教育社会团体目前已成为对美国教育行政管理决策有重要影响的因素。它们通过各种形式如发表年度报告、咨询报告及各种研究报告，左右着教育行政机构的决策。其中美国教师联合会(AFT)及全国教育协会(NEA)(它们是团结和领导教师的重要组织)起主要作用，它们通过集体谈判等方式，对地方教育决策起举足轻重的作用。谈判内容不仅涉及教师自身利益，而且还涉及教学自主权等方面的问题。教师团体的参与从内部打破了地方教育决策过程中的原有平衡，削减了地方教育行政机构的权力。又如美国成人教育协会等，虽然其性质属民间团体，但由于其活动范围涉及立法、情报交流、专题规划等方面，所以该协会对美国行政部门的成人教育决策有较大的影响力。
美国成人教育行政管理体制是与美国的国体、政体，美国的政治历史背景和美国的民族性相一致的。这种行政管理体制在美国成人教育发展中曾发挥了并仍发挥着积极作用，但这种行政管理体制也日益暴露出其致命的弊端，即由于彻底的地方分权，致使联邦政府在宏观上难以对成人教育作有权威的指导，致使各地各自为政。联邦各州教育厅的各个部门是按照职能部门分工的理论建立的，加利福尼亚州教育厅基本是按项目分工的。一个项目往往要跨部门，往往出现重叠现象。各部门之间又不大通气，官僚主义、忙闲不均、文牍主义都十分严重。这个问题已引起美国各界的普遍关注，有关专家、学者也进行了深入的研究和探索，至今尚未找到一个切实可行的解决问题的答案。