党内民主中的基层组织权利问题，本文主要内容关键词为：基层组织论文,党内民主论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2010)03-0038-04
保障党的基层组织的权利对党内民主实现具有重要意义。一方面，党的基层组织作为数量最大、联系党员最广泛的一层党组织，其意志反应如何、权利保障得怎样，决定着党内民主的范围和水平；另一方面，基层组织由广大党员干部组成，因而又肩负着保障每一位党员干部真正实现民主权利的任务。因此，党的基层组织权利保障在党内民主进程中具有承上启下的作用，地位非常重要。
一、党的基层组织权利的内涵与特点
党的基层组织权利，如与基层党组织任务相对应的组织学习宣传的权利，对党员进行教育、管理、监督和服务的权利，维护群众正当利益的权利，监督党员干部和其他工作人员遵纪守法的权利，等等。然而长期以来，我们往往从组织权力的角度来看待党组织的任务，而很少从权利的角度来进行解读，这就使党组织权力意识泛化，成了无所不能、无所不包的全能者，而难以意识到自己可以做什么、不可以做什么，这无疑是一些党组织尤其是其主要领导者权力意识过于膨胀、难以监督以至产生异化的重要原因。
从权利的角度来看待党的基层组织，便于我们从一般意义上认识基层组织，并把握其特点，以充分发挥其作用，而我们过去忽视基层组织权利保障问题的做法是不科学的，也不利于基层组织的良性运转和功能的充分发挥。一般来说，基层组织的权利具有这样一些基本特征：
一是合法性。即党的每一个基层组织都是依党内法规建立起来的，其运行依党内法规和相应的规则进行，完全在国家法律规定的范围内活动，没有任何超越法律之上的权利，同时其权利行使受法律保护。
二是整体性。即基层党组织的权利本质上是同一组织内党员权利的总和，民主选举的过程同时也是利益表达、形成组织统一意志的过程，组织意志的最高代表是党员大会，在日常工作中则由党支部或党总支代行党员大会意志，因此，基层组织是一个由合法授权和代表所组成的有机整体，整体权利受到侵害，必然意味着多数党员及其代表群众的整体利益受损。
三是普遍性。即所有党的基层组织无一例外地拥有基本权利，也就是党章所规定的八项权利，同时履行相应的义务。同时组织内部每一个成员也都拥有党章规定的权利，不能有特殊学员，任何党员的权利也非经合法程序不可被剥夺。
四是平等性。所有党的基层组织的权利都是平等的，不因基层组织成立早晚、人员多寡、行业类别、社会分工等而有所区别。同时，组织内所有党员也是平等的，在党内选举中拥有一票的表决权。特殊的组织和特殊的党员干部都是不存在的。
二、要高度重视党的基层组织权利问题
保障党员权利作为党内民主的逻辑起点，对发展党内民主具有重大意义，党的十七届四中全会决定再次强调，要以保障党员民主权利为根本，切实推进党内民主。但是现实地看，虽然我们党在2004年制定了《党员权利保障条例》，但在党员权利保障方面还存在许多问题，保障党员权利的成效还不够显著，侵犯党员民主权利的情况仍时有发生，这就需要我们从更宽泛的视角深入思考保障党员权利面临的许多深层次问题，提出新的对策，其中之一就是从基层党组织权利规范、保障的角度进行新的思考。
我们之所以要重视这个问题，有这样几个方面的原因：
第一，从理论上讲，保障党员权利必须规范基层。党组织权利。这是因为，其一，基层党组织是保障党员权利的重要主体。每一个党员都生活在具体的基层党组织之中，党员的权利和义务都需要依托基层党组织来实现，比如党员对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权首先是相对于基层组织而言的，党内民主也首先是党员干部直接参与本组织内部的民主，如果没有党员对基层党组织内部事务的积极参与和权利的有效保障，党内民主就难以实现。同时，党员权利的集合就构成为基层党组织的权利，它表现为基于全体党员意思表达之上的整体的组织利益、愿望和诉求，虽然党组织及其党员没有与党和人民群众的根本利益相违背的特殊利益，但是，就具体的党组织而言，由于自身的特殊性必然存在组织特有的利益、愿望和诉求，这一点越是在基层越明显，如对某一党组织负责人的支持与否，对上级党组织某一决策的赞成与否，对某一党内事务处理的同意与否，等等，由此使保障本组织权利成为必然。一般的说，基层党组织的整体权利得到了保障，组织利益也就能够得到最大限度地维护，可见两者是相互促进的。其二，党组织也是侵犯党员权利的经常性主体。如果说党组织权利体现的是党员整体的利益和愿望，那么在形成整体利益的过程中也必然会牺牲部分个体的利益，从而产生对部分党员个体利益的侵犯，并导致维护自身利益行为的发生。正常情况下这种侵犯具有必然性，党员也会认同并自觉进行部分权利的让渡和利益的牺牲以维护组织的整体利益，这也是我们一贯倡导的，但是在发展社会主义市场经济及人们的主体意识、利益意识都普遍提高的情况下，假如党内决策掺入了领导个人意志乃至私利，造成了严重的利益侵害，那么就会导致严重的党内冲突，这时规范基层党组织的权力和权利就非常必要。从权力的角度讲，基层党组织不能滥用职权，侵犯普通党员的权利；从权利的角度说，党组织规范自己的行为，维护好自身权利就是对党员权利的切实保护。
第二，现实地看，党组织权利也存在保护不当的问题。目前在基层党组织权利问题上存在三个突出问题，一是从基层组织与上级组织关系看，上级组织侵犯下级组织权利的情况比较普遍。比如，党章规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，然而这一条往往成为频繁调动下级党组织干部的口实，尤其是对下级党组织选举产生的干部的频繁调动严重影响了基层党内民主的推进，侵害了基层党组织的权利，引起了基层党员群众的不满。再比如，上级党组织干预基层组织人事任免、重要决策、资金使用等也产生了不良影响。二是从基层组织之间的相互关系来看，由于所处行业、分管部门、掌握资源等区别，不同组织之间在党内地位的不平等已引发了许多问题。比如，在干部选拔中从一个不太重要的部门平调到一个更重要的部门则被认为是重用和提拔，而党内政治生活中一些部门的影响力明显不如另一些部门，上级党组织领导也往往更习惯于到较重要的部门调研指导工作，重要部门干部的升迁机会要更多一些，等等。如果我们对这些问题视而不见，那么就会掩盖问题，使矛盾越积越多，直至激化。为此，重点加强一些相对条件弱势的基层组织和部门的权利保障是十分必要的。三是从基层党组织和党员的关系看，当党组织内发生侵权行为时，由于组织领导人可以用权力和掌握的资源做一些对自己有利的工作，而党员则处于弱者地位，此时如果在一些政策、部门、执法程序上再向组织领导人倾斜，那就是一种典型的权利过度保护，对广大党员是不利的，比如在企业改制、单位改组中党员权益受到侵害的情形都曾大量存在。这说明，规范基层党组织权利已成为党员权利保障要研究和关注的重要问题。
第三，党内民主的发展迫切需要妥善处理好党内不同层面权利与权力的关系问题。党内民主是党的生命，要推进党内民主必须理顺党内权力关系，使广大党员真正成为党的主人，对党内事务享有充分的知情权、参与权、选择权和监督权，只有充分保障党员的各项民主权利，党内民主才能顺利推进。从这一起点出发，在处理党内不同层面权利与权力的关系问题上，首先要求党的基层组织不能以组织权力来侵犯党员的权利，尤其要避免领导者个人意志、个人利益对党员权利的损害，同时也要避免因决策不民主、不公开等原因对党员权利、利益、感情的损害。其次要求上级党组织不能侵害基层党组织的权利，因为基层党组织处在党的组织体系的末端，需要执行上级组织的决定，如果上级决定不符合基层组织实际而又强制推行，必然损害基层组织利益，我们虽然强调下级要服从上级，但是基层组织的权利决不能被上级组织所取代，否则难以发挥基层组织的积极性，使全党成为一个团结战斗的整体。最后要求在平等基础上处理好不同基层组织之间的关系。不同的基层党组织拥有平等的权利，这是党内民主的必然要求，但是事实存在的党内权利地位的不平等则损害了这种民主关系，影响了不同组织中党员权利的实现，制约了党员积极性的发挥，对此必须引起高度重视。要维护这种平等地位，必须在党内代表分配和决策程序这一基础环节上实现平等，然后逐步延伸到党内政治生活的方方面面。
三、在党内民主建设中切实解决基层组织权利保障问题
对基层党组织权利问题，一方面要加以保障，保护其基本权利不受上级组织和某些领导干部侵犯，另一方面也有一个规范问题，就是规范基层党组织权利运行，使其权利行使不能侵害普通党员干部的权利，从而实现不同党组织之间、党组织与党员干部之间关系的有序化。具体来说，我们要高度重视解决以下问题：
第一，基层党组织意愿的形成要充分体现民主。基层组织意愿是权利的灵魂，支配着权利行使。这种意愿往往是三个方面博弈的结果，即组织意愿要体现上级党组织的意志，因为基层组织的任务首先是执行上级组织的决定；要体现本组织中领导人的意志，如党支部书记、党委成员等，他们作为组织的领导人能否灵活地执行上级组织的决定，关键就在于自己的意愿能否符合上级组织意志又是否切合本组织面临的实际；还要体现组织中普通党员干部以及广大群众的意愿，因为组织的目的是保证党员群众利益的实现，如果这个目的实现不了，党组织的任务就没有完成，其权利也难以保证。那么如何使组织意志更好地体现各方要求呢，其中的关键就是民主，就是要通过民主的程序使每一方、每一个人的意愿都能充分表达，在每一次决策中得到充分体现，这样才能使组织意志体现为组织内部民主基础上兼顾各方的结果，实现组织利益与党的整体利益和群众利益的统一，发挥党组织的最佳效能。
第二，强化基层党组织负责人的权利保障意识。保障基层党组织权利，关键在于基层党组织的主要负责人，即党支部或党总支（党委）书记，他们必须充分意识到，自己是组织意志的代表者，也是组织内广大党员和全体群众的利益代表者，自己决不能为一己私利牺牲组织的利益，如果遇到为了党的整体利益必须牺牲部分组织利益的情形，必须通过民主程序征得大家的同意。只有时时处处以组织代表者的身份考虑问题，才能树立权利保障意识，在组织权利受到侵害时能够积极维护，否则，如果羞谈权利，或完全认同上级做主，那就很容易沦为无所作为的境地，最终也会失去组织内党员干部的支持。
第三，完善基层党组织权利行使的相关制度。出于保障党员权利的需要，我们制定了《党员权利保障条例》，虽然我们不一定需要制定《基层党组织权利保障条例》，但是我们应该把基层党组织权利看做是扩大了范围的党员权利，在《党员权利保障条例》中作出相应规定，以使其有法可依。同时，我们也可以考虑对党章中关于基层党组织的任务部分进行适当修改补充，使其体现对权利问题的重视，并规定相应的原则和程序。当然，更现实的是在基层党内民主实践中开展组织权利保障的调查和试点工作，了解问题，把握现状，为最终形成制度化成果打好基础。
第四，理顺党内组织领导关系，健全相应体制。根据党章规定，我党上下级组织之间的关系是非常明晰的，但是，由于没有对上级组织干预下级组织、下级组织向上级组织请示汇报等具体事项作出明确规定，致使党内上下级关系存在许多弹性空间。由于上级组织掌握许多资源在不同组织间的分配权，因而上级组织的强势地位是显而易见的，这就使下级组织有时不惜让渡自己的部分权利，以换取上级组织手中的某些资源，如提拔干部、增加领导职数、争取资金、竞争各种名誉等，这说明，我们党内上下级关系仍然存在一个需要理顺的问题。相对于基层党组织和上级组织的关系来说，最主要的就是要明确基层党组织的重大决策必须由党员大会作出决定，党员大会选举产生的干部非经党员大会同意在任期内不得被提拔和交流到其他单位，同时明确上级组织的权力界限与行使规则，减少自由栽量的空间，尤其杜绝上级组织领导人对基层党组织的过多干预，确保基层党组织的权利主体地位。
第五，注意澄清一系列错误认识。基层党组织权利保障不利，与一系列错误认识的流传有着很大的关系，比如，有的人会认为保障基层党组织权利，是不是意味着基层组织可以不服从上层组织的决定，那么党内“四个服从”原则岂不名存实亡；也有的人认为强调权利也就是强调利益，那么党没有自己的特殊利益、党的利益与人民利益的一致性又从何理解等。其实，这些问题非常重要，关系党的代表性、先进性，但同时这种理解又是错误的，需要加以澄清。要看到，党的领导核心作用的发挥，党的生机活力的保持必须发挥好党内各个主体的积极性主动性，而上级组织如果过多地对下级组织包办代替是不利于发挥基层组织积极性的，而必须把基层组织积极性发挥放在头等重要的地位，因为我们党有着371.8万个基层组织，7593.1万名党员都生活在这些基层组织中，没有它们的活力进发，哪有全党的生机盎然。同时，我们也不能讳谈利益，因为人都有利益追求，人所努力争取的一切，都同他们的利益有关，而且凡组织皆有利益更是一条定律，否则组织也就失去了存在的价值，关键不在于是否承认利益，而是如何处理各种利益关系，在保障自己利益的同时不侵犯别人的利益，同时为了组织的整体利益、为了群众的根本利益在特定的时候敢于牺牲个人利益，这正是我们共产党人不同于别人的本质所在，而且要相信我们的广大党员干部、广大基层组织负责人都有这样的觉悟，而且一次次的抗洪抢险、抗震救灾都证明了这一点。因此，如果没有对个人利益的关心，党组织就会缺乏凝聚力，如果只关心个人利益，忘了长远利益和根本目标，党组织就没有战斗力，必须从党的利益与组织和党员个人利益既根本一致又有所区别、既相互协调又各有特点这样的层面去认识相互之间的关系，认识不同层次的权利保障之间的关系，这也是改革开放时代对党的建设的最大挑战所在。
收稿日期：2010-03-15
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