中国基本养老保险“统账结合”制度的反思与重构，本文主要内容关键词为：中国论文,重构论文,基本养老保险论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行基本养老保险制度形成于1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号文件)，而“社会统筹与个人账户相结合”(以下简称“统账结合”)的基本制度模式是在1993年中共中央十四届三中全会所做的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中规定的，《决定》提出“城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合”，肯定了个人账户制是一个正确的改革方向，这就等于从根本上承认了养老金作为职工个人的一部分延迟支付的劳动报酬的性质。由于个人账户制实际上是基金积累制(fully funded)的表现形式，因此，“统账结合”实际上就是现收现付制(pay-as-you-go)与基金积累制的结合。
一、部分积累制的理论界定
养老金制度是以国家立法的方式建立，向因年老退休离开劳动力队伍的劳动者提供基本生活保障的正式制度安排。养老金制度包括公共养老金制度(国家养老金或国民养老金)和私人养老金(企业年金、个人养老金)。一般的，公共养老金具有法律强制性，而私人养老金具有自愿性。
(一)现收现付制与基金积累制的比较
在养老金的管理运行过程中，始终贯彻的基本原则是基金“收支平衡”。对于收支平衡原则，可以从两个角度来理解：一种是横向平衡，即保持当年费用总和收支相抵；另一种是纵向平衡，要求参保人在投保期间提取的资金积累总和与其享受的养老金待遇总和的现值保持平衡。按照养老基金的平衡原则，可以将养老金筹资模式划分为现收现付制和基金积累制。
现收现付制是一种以近期横向收支平衡为指导原则的基金筹资方式，由养老保险经办机构按所需支付的待遇总额进行社会筹资，一般由用人单位和劳动者个人(或全部由用人单位)按工资总额的一定比例缴纳社会保险税(费)。这种筹资模式要求先做出当年或近几年内养老金制度所需支付的费用预算，然后按照一定比例分摊到参加养老保险的用人单位与个人，保证精算期内收支平衡。现收现付制养老金制度的政策目标是通过代内收入再分配和代际收入再分配促进社会公平。
基金积累制是以远期纵向平衡为原则的养老金筹资方式，其实质是个体一生中的跨时性收入再分配制度(intertemporal redistribution)。一般要求劳动者从参加工作开始，按工资总额的一定比例由用人单位和劳动者个人或只有一方定期缴纳保险税(费)，记入其个人账户，作为长期储蓄积累及保值增值的基金，所有权归个人，参保职工达到规定领取条件时可以一次性领取或按月领取。基金积累制要求对未来较长时期的社会经济发展状况和个人资料进行宏观分析，预测参保人在保险期内所需享受的养老金待遇总额，将其按一定比例分摊到参保人的整个参保期间。基金积累制养老金制度的政策目标是通过参保职工个人缴费与养老金待遇直接关联的方式增强个人缴费激励性，并通过工作期养老基金投资运营使参保职工分享经济增长成果。
从精算技术的角度来看，由于现收现付制是依靠代际收入转移的方式为老年人筹集养老金，因此制度不可能在任一时点结束，如果强制性地结束制度，将会产生大量的转制成本。而基金积累制始终保持养老基金资产价值与未来养老金的现值相等，所以制度可以在任一时点结束。
(二)部分积累制是现收现付制的一种特殊形式
按照财务平衡的期限结构，现收现付制养老金制度可以分为年度平衡和阶段式平衡。年度平衡顾名思义是在一个财政年度内保持制度的缴费与给付相等；阶段式平衡则是在一个给定的时期内保持制度的缴费与给付相等。
这种阶段式平衡的现收现付制养老金制度就是部分积累制，是对现收现付制与基金积累制的整合，是一种兼容近期横向平衡原则和远期纵向平衡原则的养老金筹资模式。
(三)将“统账结合”制度定义为“部分积累制”是一种误解或曲解
当前，不论是实际部门还是理论界，对于我国“统账结合”基本养老保险制度的筹资模式给出的理论界定基本上统一为“部分积累制”，事实上这种界定是一种误解或曲解。从我国“统账结合”的制度形态来看，其事实上是现收现付制的统筹养老金制度和基金积累制的个人账户养老金制度两项制度，而非一项制度，是混合而非结合。事实上，不论是从筹资模式、管理方式、给付形式和政策目标来看，还是从政府在这两项制度中承担的责任来看，“统账结合”制度的两部分都存在明显的差异，并且是截然不同的两种制度形态。因此，将“统账结合”制度定义为“部分积累制”是一种误解，甚至是一种曲解。
二、“部分积累制”误解产生一系列现实问题
由于对“部分积累制”的误解，导致在我国基本养老保险制度的现实运行过程中出现了一系列问题，有些问题已经危及到财务制度的可持续性。
(一)“部分积累制”误解引发社会保险“税费之争”
由于对“部分积累制”的误解，一直以来，我国理论界和实际部门就社会保险税与费的问题争论不休。
开征社会保险税的问题事实上涉及到社会保险的公共品性质界定，也就是社会保险制度是否具备收入再分配功能。一般而论，现收现付制通过代际收入再分配和代内收入再分配的方式实现促进社会公平的政策目标，国家向参保人提供最基本的生活保障，并作为“最后出场人”向制度提供财务担保，承担兜底责任。因此，现收现付制的覆盖范围一般都是全体公民，并以工薪税或一般性财政收入的方式进行筹资，资金纳入财政预算进行管理，如美国、法国、英国等。而以增进经济效益为政策目标的基金积累制因其将个人供款额与个人受益联系在一起，可以对个人供款和监督起到激励作用而备受推崇；国家一般不承担直接的担保责任，而是通过建立类似于再保险的受益担保公司的方式(如美国的PBGC)或是实行清偿保护的方式(如英国的清偿保护机制)维护受保人的利益。
事实上，如果将“统账结合”还原为现收现付制与基金积累制两项制度，而非“部分积累制”一项制度，那么有关社会保险税与费的问题就迎刃而解：社会统筹养老金制度实行税收征管，纳入财政预算；个人账户养老金以费的形式由税务部门代征，存入职工个人账户。
(二)“部分积累制”误解形成了养老保险个人账户“空账”
由于错误地认为我国“统账结合”的基本养老保险制度就是“部分积累制”，是一项制度，因此，在制度的设计和实际执行过程中(国发[1997]26号文件)，政策制定者与管理者都默许了社会统筹账户与个人账户之间是可以互相调剂使用的。也就是说，当某一账户出现收不抵支的时候，可以动用另一账户的基金积累来填补。而按照现收现付制财务模式管理的社会统筹账户，从本质上就是一种年度平衡账户，不可能有基金积累。特别地，当社会统筹账户承载了转制成本清偿责任的时候，社会统筹账户就不可能再实现收支平衡，必然出现基金缺口[1]。而以基金积累制财务管理方式运作的个人账户是不可能出现基金缺口的。结果是，账户之间调剂使用方式只能是单向地从个人账户向社会统筹账户的基金转移，从而导致个人账户养老基金被统筹账户透支，个人账户变为“空账”，沦为名义账户，个人账户成为一个记账符号。1997年以来，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要，大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户养老基金，到“十五”末期，个人账户“空账”规模累计达到8000多亿元[2]。
(三)“部分积累制”误解导致中央政府承担养老保险无限责任
长期以来，由于“部分积累制”误解导致政府与企业、中央政府与地方政府之间养老保险责任不明，企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的倾向日趋明显，中央政府的责任和包袱越来越重。1997年国发26号文件已经确定了统一的缴费率和替代率，划清了“老人”(养老保险制度改革之前已经退休的职工)、“中人”(养老保险制度改革前参加工作的职工)和“新人”(养老保险制度改革后参加工作的职工)的界限，初步界定了转制成本的计算范围与规模。但是，由于“部分积累制”误解，出现了“空账化”的个人账户养老基金无本计高息、大量“中人”提前退休并纳入社会统筹、统筹外项目列入统筹内支付等不合理现象，导致作为历史欠债的养老保险转制成本被逐年放大。随着财政负担的逐年增加，一些地方政府利用“两个确保”的机遇，要求中央政府增加养老保险财政补助，逐步将应当由地方政府承担的统筹外项目和“两个确保”义务转嫁给中央政府，无形中使中央政府的有限责任转变为无限责任。
三、对“部分积累制”误解的原因：政府养老保障责任边界模糊
制度之所以是稀缺的，是因为制度的供给是受到约束的，几乎任何能够带来预期收益的制度变迁都需要成本，养老金制度的改革与变迁也不例外[3]。养老金制度革命使人们看到了养老金制度也可以通过一定的制度安排，从现收现付制养老金制度向基金积累制养老金制度转轨可以实现养老金制度的效率功能。但是这种制度变迁存在的一个重要问题是测算转轨的成本——隐性养老金债务(implicit pension debt，IPD)和转制成本，以及如何为转轨筹资。
(一)“部分积累制”误解的原因之一：将个人账户作为清偿转制成本的重要举措
如果养老金制度改革是从现收现付制向一个完全基金积累制转轨，那么不考虑其他因素，现收现付制养老金制度的隐性债务就全部显性化为转制成本，如智利的私人养老金制度改革。如果养老金制度改革是从现收现付制向一个由现收现付制和基金积累制组成的混合制度转轨，那么不考虑其他因素，只有转轨为基金积累制的那部分现收现付制养老金制度的隐性债务会显性化为转制成本。我国现行养老保险制度的筹资模式就是社会统筹与个人账户相结合的混合制度，因而我国的养老保险制度改革中转轨到个人账户的部分形成了制度的转制成本。中国在设计养老保险改革方案，也就是从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的体制时，没有采取专门方式处理转轨成本，而是期冀通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化①。
(二)“部分积累制”误解的原因之二：强化政府调控转制成本规模的能力
必须明确现收现付制养老金承诺与政府发行的债券是不同的：政府债券的收益是已知的(至少是名义收益率)，而现收现付制养老金承诺的终值依赖于一系列变量，这些变量都被考虑进确定受益的计算公式，并且政府有可能根据其他财政需要改变计算公式。政府通常会从自己的角度出发改变养老金受益计算公式，因此部分地减少自己的养老金债务。这种行为会使政府债务与养老金承诺之间产生一定的差额，与政府债券相比，减少养老金承诺是比较容易的，也是不需要成本的。事实上，过去几十年在养老金制度改革国家经常发生的重新修改公共养老金的确定受益的计算公式，从而降低养老金制度的承诺受益已经证实了这种分析结论，比如英国将养老金受益指数化调整的标准由通货膨胀改为物价指数。
四、重构多支柱养老金制度框架
(一)建立多支柱养老金体系
既然我们对基本养老保险制度“部分积累制”的认识是一种误解，就应该重新界定基本养老保险制度体系，承认社会统筹与个人账户相结合模式是两项制度的混合，而辽宁试点和国发[2005]38号文件的改革事实上都是不彻底的。与此同时，既然个人账户养老金制度是一个自负其责的保障项目，政府也不承担财政兜底责任，个人账户养老基金投资运营也是其内在要求，那么，就应该还原个人账户养老金的本质，将其让渡给外部市场化主体来提供，而政府的责任仅在于强制建立和拟订规则、依规监管。因此，完善养老金制度的基本思路是：通过结构调整，逐步从“统账结合、混账管理”的“部分积累制”模式过渡到包括基础养老金制度、个人账户养老金制度(或强制性企业年金)、自愿性企业年金制度的多支柱养老金体系。
1.基础养老金制度(或国民养老金)。基础养老金制度由现收现付制社会统筹账户制度直接转换而来，是一项覆盖城镇所有从业人员，确保其基本生活和权益的养老保障项目，可视为最低养老金；基金由企业缴费形成，所有参保人员享受同等待遇水平；作为基本保障项目，政府应当承担管理和兜底的责任。应明确不同统筹层次的责任主体，划清中央和地方的责任，加大地方财政的投入。实行全国统筹之前，基础养老金的责任主体是地方政府，基金不足部分由地方财政兜底，中央财政给予适当补助；实现全国统筹之后，统一各地基础养老金缴费基数和比例，以税收方式征收，基金不足部分由中央财政兜底。
2.个人账户养老金制度(或强制性企业年金)。个人账户养老金制度由基金积累制个人账户制度直接转换形成，是一项强制职工个人缴费，国家给予税收优惠的养老保障项目；个人账户企业不缴费，财政不兜底；根据个人缴费、投资收益积累额和预期余额确定待遇水平。
3.自愿性企业年金。自愿性企业年金是一项政府给予政策支持、企业自主建立的养老保障项目。此项计划即为当前的企业年金制度，由企业与职工协商建立，基金由企业和职工缴费形成，实行完全市场化管理运营。
(二)全面测算转制成本规模，并采取制度外措施解决
2005年5月世界银行有关中国养老金的研究报告指出，在一定假设条件下，按照现行制度模式，2001年到2075年期间，我国基本养老保险制度的收支缺口将高达9.15万亿元，相当于2001年GDP的95%。事实上，养老保险制度产生巨额收支缺口的罪魁祸首应归因于高达13.56万亿元的养老保险隐性债务[4]。
对于通过转移部分国有资产形式偿付转制成本问题，国家曾在许多文件上都有过明确说明。特别是2001年6月12日国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，明确指出制定本办法是为了完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道。虽然国有股减持法规在出台后不久就因为其对资本市场影响而被紧急叫停了，但正如李绍光教授所言，“要不要划拨是一个决心的问题，而怎样划拨就是一个技术性问题”[5]。
1.全面测算转制成本并以“认可债券”的方式落实到个人账户
我们在养老保险制度改革过程中回避了转制成本，导致养老保险基金缺口和个人账户“空账”规模持续增加。因此，当前应全面测算转制成本规模，并以认可债券的方式将转制成本落实到“中人”的个人账户，从根本上锁定政府的财务负担。
2.“划资偿债”是化解养老基金缺口的根本措施
2003年，十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。”从本质上看，全国社保基金的定位就是养老保险制度的长期战略储备基金，目标也就是为了防范未来养老保险基金出现偿付能力危机时的风险。因此，在预期养老保险制度财务危机的情况下，通过“划资偿债”方式做大全国社保基金事关我国基本养老保险制度改革成败。
根据国务院有关规定，全国社保基金的主要来源是国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。在境内国有股减持暂停后，全国社保基金的主要资金来源已经无以为继，目前基金积累规模5000亿元左右，不足以担负清偿转制成本的重任，迫切需要开辟新的筹资渠道。作为一项战略储备，该项基金可从长计议，通过划转中央企业和国家重点企业中地方企业国有资产、划转部分国有土地收益等方式，使之不断增值做大，成为养老保险制度改革过渡期的稳定资源。
(三)个人账户养老基金(或强制性企业年金基金)实行准市场化管理运营
国发[2005]38号文件指出：“国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”，这意味着个人账户做实后，个人账户养老基金资本化运营势在必行。参考国际上养老保险基金投资管理模式，结合我国个人账户养老保险基金的强制性和基本保障的属性，我国个人账户养老保险基金的治理结构应是委托投资管理型(见图1)：
图1 个人账户养老基金治理结构图
个人账户养老基金采取基金积累制筹资方式，财政不提供担保，因此，个人账户养老基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将个人账户养老基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社会保险经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户养老基金的账户管理权委托给外部商业机构。省级社会保险经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。
注释：
①养老金隐性债务是采取受益基准制原则的现收现付制养老金制度向制度覆盖职工作出的养老金受益承诺。转制成本则是从现收现付制养老金制度向基金积累制养老金制度转轨后养老金隐性债务显性化的成本。
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