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国有企业改革仍然是我国经济体制改革的中心环节。近年来，由于资本市场对国企改革的影响不断强化，由于国有经济布局战略性调整的推进，也由于１９９８年政府机构改革所引发的“政企脱钩”，国有企业改革获得了许多进展，并出现了一些新特点，这些新特点对下一步的政策提出了要求。
“政企脱钩”与“重组”
１９９８年启动的政府机构改革，撤消了计划经济体制下多年存在的专业部，除了必要的政府管理职能移交到综合部门，原专业部拥有的大部分政府管理职能不复存在。
随着专业部门的撤消，各部直属企业同专业部实现了“脱钩”，这在一定程度上推动了政企分开。但国有或国有控股企业毕竟是国有资产的载体，它们完全同政府脱离管理关系是不可思议的。这些企业的归属分为三类：第一类是仍然由中央政府管理的大型企业，它们在资产上同财政部“接钩”，在人事上同新成立的企业工委或者组织部“接钩”；第二类是下放到地方的企业，它们要同地方政府“接钩”；第三类是更小的企业或者相对而言重要程度较差的企业，它们被政府安排接受前两类企业“重组”，同前两类企业“接钩”，前两类企业在这里受托承担了某些政府管理职能（如对第三类企业的人事任免职能）。
可以看出，专业部的撤消和“政企脱钩”还不完全等同于政企分开。事实上，由于“脱钩”之后是“接钩”，这有点相当于历次的对企业管理的权限在专业部门与综合部门、中央与地方之间的调整。尤其值得指出的是，大量的第三类企业接受前两类企业的“重组”，这实际上是将第三类企业资产向前两类企业的无偿划拨，其对国企改革的影响值得关注。这种“重组”实际上也在一定程度上弱化了政府对第三类企业的国有资产管理，但可能比较有利于第三类企业进行更灵活、更大胆的改制。另外，从目前的改革动作来看，地方政府似乎走得更远一些，所以下放到地方的第二类企业下一步的改革比第一类企业更值得关注。
顺应近年国际并购潮流、组建民族企业的航空母舰以迎接入世的国际竞争，都成为加快“重组”的理由。但“重组”和“整合”的真正引发因素也是最强烈的推动力，仍然是政府主管部门的撤消和“脱钩”。
由于政府机构改革和“脱钩”引发的“重组”从一定角度上说属于国有企业的无偿划拨，这使产权的清晰程度受到了影响。改革开放以来，国有企业的剩余索取和剩余控制事实上被企业经理和企业职工、政府主管部门所分享，“被分享”正是２０世纪８０年代以来国有企业产权制度安排的一个重要特点。也正是这种分享对国有企业资产增值提供了激励。而无偿划拨损害了“被分享”的产权制度和一种可依赖的激励制度。如果不能引入新的有效的激励制度，“重组”后的国有
企业将面临发展动力不足的问题。
这种“重组”也使得“整合”的难度高。原来效益好的被“重组”企业仍然具有很强的独立性和离心倾向，原来效益差的被“重组”企业则会成为负担。为了实现更高程度的整合，许多控股公司或母公司便借助于资本市场，将被“重组”企业的资产实行“捆绑上市”，并将融入的资金分配、投入到各个被“重组”的企业中去。被“捆绑上市”的企业，有的被较好地“整合”，而有的则难于“整合”，这也给上市公司的治理结构和管理控制系统带来了隐患。
“脱钩”对企社分离的推动更大一些。国有企业长期承担了很多社会职能，负担十分繁重。尽管企社分离的进程并不像所宣传的那么快，但其积极意义不能低估。
债转股对资本结构、股权结构与预算约束的影响
债转股主要是作为一项扭亏脱困措施而推出的，但给国有企业的资本结构、股权结构和预算约束带来了变化。
债转股改善了企业的资本结构，使企业负债率明显下降，企业财务费用大幅度降低，一些企业由此走出了财务危机，这至少为国有企业的继续生存和进一步改革提供了时间上的缓冲。
债转股还为国有企业的股权结构改革提供了契机，有利于现代企业制度的建立。债转股给国有企业引入了一个新的股东---资产管理公司，在股权多元化的基础上，债转股企业一般都建立了董事会制度，初步形成了现代公司的治理结构框架，资产管理公司在董事会中占有重要地位。
债转股对国有企业的积极影响，不仅仅止于表面上看得见的股权结构和董事会，而且其协议条款还可能会硬化企业的预算约束。作为债转股企业的新的大股东，资产管理公司的利益取向和行为导向与一般的股东有着很大的不同。资产管理公司的存续期只有十年，它最关心的是在十年之内能否退出。各资产管理公司与转股企业签定的转股协议一般都有回购条款，即企业承诺在若干年内（最长１０年内）将资产管理公司所持股权全部（或至少大部分）以一定价格购回，资产管理公司通过这种方式实现退出。这种回购条款并不是企业自愿回购，本质上是资产管理公司的强制回售。而且，转股企业一般都要承诺对资产管理公司所持股份支付比较固定的回报率，或以回购溢价的方式来实现这种固定回报率。固定回报率水平一般不能低于资产管理公司获得再贷款的利息率（如２．５％）。因此，资产管理公司所持股份更像是优先股。另外，地方政府一般都要对转股协议尤其是资产管理公司的退出进行一定形式的担保。由于资产管理公司的所持股份基本上相当于优先股，再加上强制回售条款，从金融产品设计的角度来看，这已经非常接近于债务工具了。可以认为资产管理公司的所持股份相当于一种“类债务”。资产管理公司的利益取向和行为导向类似于债权人，这实际上对转股企业带来了比较硬的预算约束。
国有股权“稀释”和“退出”推动的企业改制
十五届四中全会以来，国有企业改制明显采取了股权多元化的形式，改制进程明显加快，难度很高的大中型国有企业的改制在全国大面积推开，而小型国有企业的改制在全国多数地区已基本完成。到２０００年底，在国有及国有控股的２９１９家大中型企业中，按照《公司法》的要求实行公司制改革的有２００５家，改制面达到了６８．７％；列入国家重点企业的５１４户国有企业有４４０家完成了公司制改革，改制面达到了８５．６％。
实行股权多元化，具体途径主要有增资扩股、国有股转让、合资合作、资产出售等。从引入新股东的角度来分类，可以分为“外部型股权多元化”和“内部型股权多元化”。如果引入的新股东主要是包括经理人员在内的内部职工，或是由职工组成的持股会，以及由职工出资组建的公司，即属于“内部型股权多元化”。如果引入的新股东主要是外部的法人和自然人，包括民营企业法人，则属于“外部型股权多元化”。从股本总规模和国有股本规模的角度来分类，可以分为“稀释型股权多元化”和“退出型股权多元化”。发行上市、定向募股等方式的增资扩股属于“稀释型股权多元化”，即以增量的非国有股来“稀释”存量的国有股。国有股出售转让则属于“退出型股权多元化”。
中央政府管理的国有企业，股权多元化主要是“外部型”和“稀释型”，具体途径比较单一，主要是发行上市与合资。地方管理的国有企业和前文提到的被“重组”的企业，则更多地将“外部型”与“内部型”结合、将“稀释型”与“退出型”结合。
值得注意的是，改制中的国有股转让和国有资产出售并没有一种透明、竞争性的和获得债权人同意的机制，这很容易引起国有资产是否流失，是否在废逃债务的争议。在实际操作中，这些争议很难圆满解决，特别是向经理人员和职工转让、出售时，争议更难解决，因为国有企业已经成为“被分享的国有企业”，改制正是使这种“分享”由隐性变成显性。而且，国有企业职工的养老保障长期没有实行基金化，职工认为应该从国有股和国有资产的低价受让中得到“补偿”。由于争议难以圆满解决，“国有资产流失”和废逃债务往往成为“退出”、“稀释”和改制的障碍。
国有股转让和国有资产出售缺乏透明、竞争性的和获得债权人同意的机制，这使得“内部型股权多元化”这种在企业内部进行的“私下的非国有化”对国企具有一种异乎寻常的吸引力。因为这至少可以使“分享”合法化和明确化，甚至还可以从国有资产的真正流失中获利。而且，经理人员从中可以得到比普通职工更多的股权，他们更有力量推动这种改革。换言之，这种改制方式很容易损害国有资产所有者和债权人的利益，很容易导致经理人员与普通职工之间的不公平。
小型国有企业的改制更灵活、大胆一些，具有更多的“私下的非国有化”的成分。许多小型国有企业都改造成了“股份合作制”企业，实际上就是以职工（包括经理人员）持股为主。企业向职工募股，实质上是一种证券私募行为。通过向职工私募股份进行改制，尽管取得了初步成效，但多少带有强制和误导色彩，这反过来可能会扭曲企业的行为，如普遍存在的过度分红、不重视企业治理结构改善的现象。由此将会加速企业的衰败。职工持股企业面临的另一个严重问题，这就是债权人利益的保护。有不少企业在改制过程中转移或低估资产，造成债务“悬空”，改制后的过度分红又缺乏业绩支撑，这相当于企业领导人和职工股东“合谋”瓜分债权人的财产。
职工持股企业的股份也将会越来越强烈地要求流动。股份合作制本身就很难说是一种合理的制度安排。在现实当中，不少职工持股企业都在有意识地促进股权向最高管理层集中，而且这种股权集中行为得到了政府的支持。值得注意的是，不少企业的内部股份已经开始流向外部，这很容易导致场外交易市场的出现。
我国国有企业上市有一个突出特点，即分拆上市而不是整体上市。这种母子公司结构容易引发自我交易和利益转移问题，结果是许多上市公司被母公司掏成了“空壳”。对母公司进行改制就成了一个迫切的议题。
近年国有企业改革促进了股权多元化，从而也从根本上促进了政企分开，其进展是令人瞩目的。但是，政企分开和产权改革都远未结束，而且近年来改革带来的新问题已经构成了进一步改革的阻碍。应该采取有针对性的政策，排除这些阻碍，使国有企业改革能够全面突破。