从WTO规则看我国国有企业参与国际市场竞争所存在的问题，本文主要内容关键词为：看我论文,市场竞争论文,国有企业论文,规则论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从1979年改革开放以来，我国经济增长速度一直在世界各国中名列前茅。特别是最近5年， 国民生产总值年均增长12.1%（注：江泽民总书记在中国共产党第十五次代表大会上的报告，见《人民日报》1997年9月22日第1版。），国民生产总值在世界排名中的位置从1991年的第10位上升到1996年的第7位。 但是，以人均经济规模而论，我国还是一个相当贫困落后的发展中国家。要在我国经济发展已经取得的成就基础上，实现我国经济的中长期发展目标，还有赖于建立充满活力的开放型的社会主义市场经济制度。所谓“开放型”是指我国经济与世界经济接轨，在同一轨道上、按同样的规则运行。这样就可以使我国经济在国际市场上赢得比较利益，并在资金、技术、资源和管理等方面汲取丰富的营养。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中早就指出：“由于资本主义的发展开拓了世界市场，过去那种地方的和民族的自给自足的闭关自守状态已经被各民族的各方面的互相往来所代替，一切国家的生产和消费都已成为世界性的了。 ”（注：《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年第1版，第465页。）在当代，生产力和科学技术的发展更加迅速，国际经济联系与合作更加密切，而国际经济合作必然要求各国涉外经济制度的协调甚至统一，并由一定的国际经济组织来管理合作事宜，制定规则，解决争端。游离于世界经济规则和组织之外搞对外开放，难免遭受其他国家的歧视、抵制和排斥，这样的对外开放不可能是制度性、高层次、宽领域和高效率的，也不可能取得全面的成功。
1986—1994年，我国政府积极申请恢复在GATT（即关税与贸易总协定）中的席位。但80年代我国经济工作的主导思想还是计划经济的一套。市场经济强调的是企业的市场自由和经营自主权；计划经济则认为企业的市场自由和经营自主权会导致整个社会生产的无序状态，并诱发经济危机，转而强调企业对国家计划的附属性和国家参与企业微观运作的重要性；二者从本质上互相排斥。而GATT的基础是其缔约方实行开放的自由的市场经济体制，这体现在GATT的所有法律原则中，对于各国经济和贸易制度中有违自由市场机制的因素，GATT条款都从原则上加以排除或严格限制。因此GATT接受计划经济国家为成员，在经济理论和法律规则上都没有可行性，其实践结果也必然是失败的。（注：关于非市场经济参加GATT 的情况分析，可参考John H.Jackson & W illiam J.Davey,Legal Problems of Intemational Economic
Relations,2ndedition,chapter 21,West Publishing Co.1986,pp.1174—1201。 ）1992年我国放弃计划经济体制后，开始了建立社会主义市场经济制度的进程，这使我国经济制度同GATT 规则的统一成为可能。 但计划经济体制对我国参加GATT的影响不是一夜之间就可以消除的，而当时的GATT又处于向WTO 过渡过程中，谈判领域变宽，难度增大。
1995年1月WTO生效并在机构上取代GATT，GATT规则成为WTO 法律的一部分。这时我国国内经济体制也正在发生巨大变化，国有企业已经基本上摆脱了计划经济的控制，政企关系改变了，国有企业成为独立参与市场竞争的法律主体。社会主义市场经济体制的初步建立，大大增加了我国政府参加WTO的愿望与决心， 正如江泽民同志在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告中所提出的：“面对经济、科技全球化趋势，我们要以更加积极的姿态走向世界，完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局……积极参与区域经济合作和全球多边贸易体系。”（注：见《人民日报》1997年9月22日第1版。）
社会主义市场经济是人类史无前例的尝试。社会主义市场经济参加WTO，通过WTO规则与资本主义市场经济接轨更无先例可循。企业是国民经济肌体的细胞，也是国际经济合作的主体，我国参加WTO， 归根到底是为了让我国企业与世界经济接轨。而我国经济是以国有企业为主导的，国有企业能否为WTO规则所容受，是决定我国与WTO关系的关键。（注：参加WTO，实现我国经济制度与WTO规则的统一，这既要求消除我国经济制度中不符合WTO规则的内容，又要求WTO成员国消除其对华经济政策中不符合WTO规则的内容。）从WTO规则看，国有企业参与国际市场竞争存在以下四个方面的问题：
（一）关于国有企业是否应受GATT第17条管辖的问题
WTO中存在国营贸易企业的概念， 为防止国营贸易企业扰乱世界市场，GATT第17条专门确立了国营贸易企业的行为规则。另外GATT本件第2条第4款以及GATT附件9中关于第17条的注释，1959年和1960年GATT 工作组关于GATT第17条的两个报告，乌拉圭回合协议中关于GATT第17条解释的谅解等，也对国营贸易企业的问题作了规定。这些条款、注释和报告对维持和使用国营贸易企业的WTO成员规定了三项基本义务：
（1）非歧视待遇义务
保证国营贸易企业“在涉及进出口的购销活动中，遵守本协定为影响私营贸易商进出口的政府措施所规定的非歧视待遇的一般原则（GATT第17条第1款甲项）。”GATT第17条第1款乙项对非歧视待遇义务又作了进一步的阐述，即“本款甲项的规定应理解为要求国营贸易企业，在购买或销售时除适当注意本协定的其他规定外，应只以商业上的考虑（包括价格、质量、适用性、适销性、运输和其他购销条件）作为根据，并按照商业上的惯例为其他WTO 成员的企业参与这种购买或销售提供充分的竞争机会。”非歧视待遇义务除包括对国营贸易企业的上述要求外，还包括对缔约方政府的限制性规定，即一缔约方不得阻止其所管辖下的企业实施GATT第17条第1款甲项和乙项规定的原则， 而不论这些企业是否属于GATT第17条第1款甲项所定义的国营贸易企业。
（2）通过谈判削减国营贸易壁垒的义务
根据GATT1994第17条第3款规定，WTO成员认为，国营贸易企业的操作可能形成严重的贸易障碍，因此成员国应在互惠互利的基础上进行谈判，以减少这种障碍，这对国际贸易的发展是重要的。
（3）公开国营贸易资料的义务
该义务包括向WTO 机构公开资料和向贸易利益受国营贸易企业影响之成员国提供情报两个方面。GATT第17条第4款甲项规定：WTO成员应将国营贸易企业输入到它们的领土或从它们的领土输出的产品通知WTO 有关机构。乙项规定：应其他WTO成员的要求， 拥有国营贸易企业的国家应该向WTO机构报告国营贸易企业的进口加价（import mark-up ）或其进口产品的转售价格。丙项规定：当一WTO成员有理由认为， 它按本协定可享受的利益由于国营贸易企业的活动正在受到损害，它可以向WTO有关机构提出请示， WTO机构可以据此要求拥有国营贸易企业的成员国，就其执行本协定的情况提供资料。
那么我国的国有企业是否属于GATT第17条所指的国营贸易企业呢？对这个问题是难免产生争议的。（注：参见《国际贸易问题》1995年第6期，第49页， 赵维田教授关于GATT 第 17条翻译问题的意见。）根据GATT第17条第1款甲项的规定和GATT附件9对该条的解释，该条所适用的法律主体的范围， 泛泛地涵盖了 WTO 缔约方建立或维持的国营企业（state enterprises）、不独立于政府的商品购销局（Marketing Board）和由WTO成员正式或事实上给予独占权或特权的其他类型企业。 GATT和WTO 一直不存在关于国营贸易企业的定义，为了明确GATT第17条的适用范围，GATT缔约方全体曾在1959年成立专家组对此进行研究，专家组在1960年提交的研究报告被GATT缔约方全体所接受。报告认为，就明确GATT第17 条的适用范围而言，GATT第17条及附件9对该条的注释已经提供了充分的指引。（注：Paragraph 8 of the Pane 1 Report, GATT BISD, 9th supplement,p.180.）报告第21 段强调说：“企业一词系指有权购销的政府设置（ an instrum entality of government），或政府授予了独特权利的非政府机构。只要购销局或第17条第1 款所述企业有能力通过其购销而影响进出口水平或方向，则它们的活动应该被通报。”（注：Paragraph 21 of the Pane 1 Report, GATT BISD.9th supplement,p.184.英文原文“The term enterprise was usedto refer either to an instrumentality of government whichhas the power to buy or sell,or to an un-governmental bodywhich the government
has
granted exclusive or specialprivileges.
The activities of a marketing board or anyenterprise defined in paragragh I(a) of Article XVII shouldbe notified where that body has the ability to influence thelevel or direction of imports or exports by its buying orselling.”）根据这种解释，我国的国有企业（特别是国有贸易公司）中的相当大部分都应受GATT第17条管辖。但人所共知的是，GATT第17条是针对资本主义国家的情况而设计的。在资本主义国家，国营企业一般只存在于特殊行业，并不介入普通的市场竞争，因此它们受GATT第17条管辖的企业一般都是在特定行业垄断进出口经营的。但我国的国有企业却以参与市场竞争为特征，与资本主义国家的国营企业不完全相同。如果我国政府坚持我国的国有企业不受GATT第17条管辖， 某些WTO成员就可能因利益关系而同我国发生争议。 由于现行WTO规则没有照顾到我国的特殊情况， 这使我国在法律上处于不利地位。（注：WTO成员持此观点既可能表现为在我国参加WTO 进程中要求我国承担特别义务，也可能表现为在我国参加WTO后， 某些国家围绕GATT第17条的义务而同我国发生贸易争端，届时此问题将受WTO 争端解决机制的裁决。）倘若我国的国有企业接受GATT第17条管辖，则在跨国经营上将受到诸多约束，法律地位低于普通私营企业，这对我国国有企业参与国际竞争十分不利。
（二）关于国有企业的补贴和倾销问题
WTO关于补贴和倾销问题的规定，主要有GATT第6条（禁止倾销和严格限制出口补贴）、第16条（补贴和反补贴税）、乌拉圭回合补贴与反补贴措施协议、服务贸易总协定第15条（补贴）、乌拉圭回合反倾销协议等。但这些条款的一般性规则均是针对私营企业的，特别是WTO 根本不存在关于国有企业补贴问题的规则。根据乌拉圭回合补贴与反补贴措施协议第1条第1款，补贴是指政府或任何公共机构（public body ）对企业的金融资助（financial
contribution），包括资金的直接转移（a direct transfer of funds ），如赠与、贷款和投股（equityinfusion），也包括减缓税（tax credit）、政府向企业提供商品或服务、政府向企业提供收入或价格支持及其他优惠；如果政府指示私人机构（private body）从事上述活动，也同样被视为补贴。按照这个条款，公共机构被视为政府本身，并处于私人机构的对立面。（注：乌拉圭回合补贴与反补贴措施协议第1条第1款在对公共机构进行注释的括号中规定：公共机构“在本协议中被视同政府”。）而资本主义国家的公共机构是包括国营企业的。那么我国的国有企业应归属于公共机构还是私人机构呢？从实践中看，许多WTO 成员国都把我国的国有企业视为公共机构，因此它们认为无法根据WTO 的补贴与反补贴规则衡量我国政府对国有企业的补贴问题，并回避对我国的国有企业征收反补贴税，而用特殊的反倾销规则衡量我国的商品出口是否构成倾销。
这种特殊的反倾销规则的主要特点是：（1 ）不把我国的国内价格作为商品的正常价格，而是用一个替代国价格作为商品正常价格，只要我国的出口商品价格低于替代国的同类商品价格，就被判定为倾销，而征收反倾销税。（2）把我国的国有企业看成一个整体， 裁定一个国有企业倾销，则对全部国有企业的出口征收反倾销税。
倾销属于不正当竞争的违法行为。法律是为了让人遵守，因此法律应具备的最基本的特征之一就是可预见性，即行为人可以依法判断自己行为违法与否。而上述特殊的反倾销规则却使我国的出口企业无法判断自己行为的合法性， 一旦出口增长较快就很容易遭受反倾销指控。 到1997年底，我国已经有280多种出口产品遭受反倾销措施的制裁， 严重损害了我国的贸易利益。
（三）国有企业和国民待遇原则的关系问题
国民待遇原则是WTO最基本的法律原则之一，主要规定于GATT第3条（国民待遇）、与贸易有关的投资措施协议第2 条（国民待遇和数量限制）、服务贸易总协定第17条（国民待遇）、与贸易有关的知识产权协议第3条（国民待遇）等。这些条款所确立的基本内容有：
（1）任何影响商品销售、供应、购买、运输、 零售和使用的国内法律、规章和要求，给予来自WTO成员的进口产品的待遇， 均不得低于给予同类国内产品的待遇。
（2）为了保护与贸易有关的知识产权协议所规定的知识产权， 一个WTO成员给予其他WTO成员的国民的待遇，不得低于给予本国国民的待遇。
（3）对于一个国家承诺开放的服务部门， 除其在承诺时声明的特别要求与条件之外，其影响服务活动的任何措施，给予其他WTO 成员之服务或服务提供者的待遇，均不得低于给予本国服务或服务提供者的待遇。
国有企业在计划经济时期是政府的附属品，市场经济条件下国家实行政企分开，但政企分开能否使国有企业与政府的关系简单到同私营企业与政府的关系一样？回答当然是否定的。国有企业的存在毕竟体现着政府直接参与微观经济运行的计划经济思想。例如我国宪法第六条对国有企业的分配制度进行了干预，规定：“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”宪法第七条又要求政府对国有企业的发展实行政策倾斜，规定：“国有经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”1993年12月八届全国人大常委会五次会议通过的《中华人民共和国公司法》第四条第二款规定：“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。”这是合情合理的，与国际通行的法律原则也是完全一致的。但该条第三款却转而否定了第二款的原则，规定：“公司中的国有资产所有权属于国家。”这无疑等于否定了公司对国有资产的自主经营权，为政府参与和控制公司决策提供了法律依据。
我国法规中关于对国有企业实行特殊待遇的规定是很多的。在我国，国有企业在财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应与管理等多方面享受国家的政策优惠乃情理中事，但从严格的法律意义上看，却很难把这些优惠政策同WTO的国民待遇原则统一起来。
（四）关于国有企业效率低下同WTO 的市场开放原则之间的矛盾问题
改革开放以来，同其他经济成份相比，国有企业的经济效益还是低下的，在“六·五”、“七·五”和“八·五”期间，国家对国有企业的固定资产投资分别为5330.5亿元、12493.4亿元和27914亿元，占全社会固定资产投资总额的比重分别为66.65%、63.28%和66.86%； 但同期国有企业在工业总产值中的比重却从1981年的74.8%下降到1993年的43.1%；在1993年的工业增加值中，国有经济仅占31.36%。 这也就是说，国有经济占用了全社会2/3的资源投入，对总产值增加额的贡献却只有1/3。（注：高尚全：《九·五期间对国有经济战略性改组的基本构想》， 《中国工业经济》1996年第7期。）如此低效益势必造成企业产品质量次、成本高，在市场上销售困难。虽然国家通过行政干预限产压库并投入大量资金清理三角债，但治标之药，不能治本。企业产品积压和债务拖欠逐年增加，到1996年底，38万家乡及乡级以上工业企业库存积压超过5400亿元，企业间资金拖欠在9200亿元以上。1995年国有企业平均销售利润率只有3.1%。（注：杨启先：《我国经济实现持续增长面临的主要矛盾与对策分析》， 《中国工业经济》1997年第8期。）效益低下必然导致资产负债率攀升，1985年国有企业资产负债率为40%，1990—1993年分别为58.4%、60.5%、61.5%和71.7%，1994年对12.39万户国有企业清产核资，资产负债率达75.05%，若扣除实际的损失挂帐，资产负债率高达83.8%。此外，根据典型调查估计，国有企业和国有专业银行的不良资产均在20%以上。（注：高尚全：《九·五期间对国有经济战略性改组的基本构想》， 《中国工业经济》1996年第7期。）
国有企业效率低下不单纯是一个技术或管理水平问题，而是有其深层次的制度原因的。首先，国有企业要严格执行政府的政治、社会、经济和其他政策，而把自身效益放在次要位置，这同私营企业可以在法律允许的限度内追求利润最大化有根本差别，这必然在一定程度上影响国有企业的经济效益。其次，国家为了防止国有企业干部腐败贪污和资产流失，又不能不监控国有企业的经营操作、人事任免、薪俸额数和运作规程，这必然削弱国有企业参与市场竞争的活力。再次，国有企业的经营管理者属于政府雇员，他们当中相当一部分人会在不同程度上存在责任心不强的问题，从而造成国有企业经营上的种种漏洞和被动。这就决定了国有企业在同其他经济成份的竞争中处于被动地位，效率低下在所难免。
国有企业作为一个整体的低效率特点与个别国有企业的高效率并不矛盾，因为国有企业整体上的低效率是由于其机制所决定，但在特殊条件下，机制的不足可以通过人们的主观因素（如企业领导的高度责任心和卓越的管理才能、职工的高度责任心和卓越的技术才能）得到弥补，从而这些国有企业仍然可以实现高效率。但从经济学来看，个别国有企业的高效率是以多数国有企业的低效率为机会成本的。
由于效益低下，国有企业的生存就有赖于海关的高墙铁栅。所以长期以来，我国市场的保护程度比一般WTO成员要高得多。 单以关税而论，尽管几次降低关税，但目前我国平均进口关税税率仍为17%，而发达国家低于3%，发展中国家低于13%。在关税以外， 我国还有进口许可证、外汇管制、外贸经营权审批等贸易壁垒。
要求成员国市场开放是WTO的重要原则，WTO成员之间要不断进行贸易谈判以促进市场开放。非成员国申请参加WTO，必须同WTO成员进行谈判，达成一个加入条件议定书。我国要参加WTO，就必须向WTO成员开放市场，以换取它们的支持。但如果国家不顾国有企业状况对外开放市场，虽然可能促成我国早日参加WTO，而大批国有企业势必蒙受严重损失。这种矛盾早在我国申请恢复GATT席位时就已经暴露出来，GATT缔约方要求我国大幅度降低关税，取消贸易壁垒，而我国政府考虑到国有企业的承受能力，没有接受GATT缔约方的谈判条件。现在我国要参加WTO， 同样心存对国有企业的顾虑。进一步讲，国有企业若不能彻底摆脱低效率的困境，纵然我国能够以比较优惠的条件参加WTO， 这也只不过是为国有企业拿到了参与国际市场公平竞争的入场券，低效率的国有企业仍然难于在激烈的国际市场竞争中获胜；而我国参加WTO 之后的市场开放在所难免，国有企业迟早要面对市场开放的冲击，低效率就必然惨遭失败，通过参加WTO促进国有企业发展的愿望将化为泡影。
综上所述，随着我国改革开放的不断深化和发展，国有企业改革成为我国经济体制改革的中心环节及难点所在。根据WTO 规则考察我国国有企业存在的问题，将有利于国有企业改革同我国参加WTO 的协调推进。解决国有企业同WTO规则的冲突， 是国有企业改革所不可忽视的重要问题之一，它关系到我国实施对外开放政策的发展前途， 本文仅从WTO规则的角度，找出了国有企业参与国际市场竞争所存在的问题，希望对推进国有企业改革和克服我国参加WTO的阻力，有所裨益。
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