国家所有权理论在实践中的运用和发展，本文主要内容关键词为：在实践中论文,所有权论文,理论论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家所有权是全民所有制的法律表现，全民所有即国家所有的财产在我国的实践中称为国有资产。到1995年底，我国国有资产的帐面价值（清产核资后的现值）已达51920亿元，其中经营性资产41320亿元，非经营性资产10600亿元。这个数字不包括国有自然资源的价值。
近几年来，我国加强了国有资产的管理，国务院先后发布了《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产产权登记办法》，有关部门发布了113件国有资产管理规章，全国人大还在制定《国有资产法》。
从国有资产管理的实践看，其指导思想仍是民法中国家所有权的理论以及所有权与经营权分离的理论。但是，随着经济体制改革的深入，经济关系已经发生了很大变化，这些理论在运用中也得到了很大发展：
一、国家所有权主体明确为国务院代表
传统民法理论认为，中华人民共和国国家是所有权的统一的唯一的主体，但国家的概念很大，无法实际操作。1992年发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定“企业财产属于全民所有，即国家所有。国务院代表国家行使企业财产所有权”1994年颁布的《国有企业财产监督管理条例》再次重申：“企业财产属于全民所有，即国家所有。国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权”。正在制定的《国有资产法》也将以人大立法的形式规定：“国务院代表国家统一行使国有资产所有权”。
二、政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开行使
在计划经济体制下，政府的两种职能是合一行使的，突出表现在政府的专业经济部门既行使社会经济管理职能，又行使国有资产所有者职能，被称为“企业主管部门”，企业实际成为这些政府部门的行政附属物。党的十四届三中全会第一次提出“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。为了从组织上保证两种职能分开，还提出加强“专司国有资产管理机构”。党的十四届五中全会又明确“着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把经济专业管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产单位和自律性行业管理组织”。按照这个思路，政府的综合经济部门和专业经济部门今后都不再行使政府的国有资产所有者职能，而只行使宏观调控或行业管理等社会经济管理职能。政府的国有资产所有者职能将由专司国有资产管理的机构来行使。所谓社会经济管理职能，就是通常所说的“婆婆”的职能，所谓国有资产所有者职能，就是通常所说的“老板”的职能，这两种职能依据的法权不同，前者是一种政治权力，它可以制约各种所有制的企业；后者是一种财产权利，它只能对全民所有的财产行使。分开两种职能可以防止政府部门以行政权力干预企业的经营权，实现政企分开，使企业由政府的行政附属物，变为独立经营的实体。
三、国家所有权实行统一所有，分级监管
十四届三中全会确立了“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制”。国家统一所有是指中央要掌握国有资产管理的立法权、资产划拨权、处置审批权、收益调度权和监督权。立法权是指国有资产管理的政策法规必须由中央统一制定。资产划拨权是指在保持地方国有资产管辖范围相对稳定的情况下，中央可根据体制变化和合理配置的需要，上收或划转地方管辖的部分国有资产，也可以将中央直接管辖的国有资产下放给地方管辖。处置审批权是指地方出让其管辖的大型企业国有产权时，应报国务院审批。收益调度权是指地方管辖的国有资产收益中央可以适当收缴，统一调度使用。监督权是指中央对地方管辖的国有资产有监督的权利，必要时可以向地方管辖的国有大中型企业直接派出监事会。
政府分级监管主要是指地方各级政府对其直接管辖的国有资产行使有限制的占有、使用、收益、处分的权利。目前，我国实际管辖国有资产的是四级政府。一是中央人民政府即国务院，二是省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府（包括其派出的地区行署），三是地级市、区、自治州人民政府，四是县级市人民政府。分级监管实际上是分四级监管。由国务院直接监管的国有资产大约占总数的40%，其余60%分别由地方各级政府监管。按照《国有企业财产监督管理条例》的规定，各级政府的国有资产管理部门对本级政府管辖的国有资产实行综合管理，各级政府的有关部门（指企业主管部门）和有关机构（指行业性总公司）对指定由其监督的本级政府管辖的企业实行分工监督。除中央政府外，地方各级政府及其国有资产管理部门对本级政府管辖的国有资产是一种管理权（不能称所有权），是所有权派生的一种财产权。这种管理权与政府的社会经济管理职能实行的“统一领导、分级管理”中的“管理权”不同，它管理的不是“婆婆”的职能，而是“老板”的职权。这种管理权的内容是对财产的占有、使用、收益和处分，属于所有权的范畴，但地方政府本身不是所有者或终极所有者，中央政府对其管辖的国有资产仍保留立法权、资产划拨权、处置审批权、收益调度权和监督权，因此，地方政府及其国有资产管理部门对国有资产的管理权，实际上是一种有限制的占有、使用、收益、处分的权利。各级政府有关部门和有关机构行使的监督权，也是所有权派生的一种财产权，其内容只限于对企业财产的保值增值状况实施监督，向企业派出监事会以及决定或批准厂长（经理）的任免和奖惩。这种“分工监督”的体制，是在政府机构还没有进一步改革与调整的情况下的一种过渡措施。一旦这些政府有关部门和有关机构改造为不行使政府职能的经济实体或控股公司以后，这种监督权也就随之消失。
四、国有资本授权持股，建立国有资产出资人制度
国有资产中的经营性资产是国家通过对各种形式的企业进行投资形成的。其中全民所有制企业的资本金及其权益全部属于国家，其他不同所有权主体联合组成的企业，国家也有不同比例的出资额或股份。这些企业的国有资产实际上已转化为国有资本而用于经营，按照市场经济的要求，这些国有资本的持股单位不应是各级政府及其职能部门，而应该是一种不行使政府职能的经济实体。因为这些持有国有股权的单位，可以而且应该在产权市场上进行转让、收购股权的活动，实现资本的增值，而政府及其职能部门在市场经济的条件下，只能是市场的管理者，而不应该是市场竞争的参与者，这就像在体育竞赛中，不能同时担任裁判员和运动员一样。这就需要在政府层次和企业层次中设立一种新的类似控股公司的经济实体，来充当国有资本的出资人。
早在1992年，国家国有资产管理局就开始对一汽、二汽、贵空、渤海、五矿、东方、重汽、中纺机等八家企业集团实行国有资产授权经营试点，将企业集团中的紧密层企业的国有股权授予集团的核心企业持有，把企业集团中原来的合同联合关系，变为母子公司之间的产权纽带关系，当时，由于认识的局限，把这种改革称为“授权经营”，这就容易在概念上与《民法通则》规定的“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权”相混淆，使人误解为授予集团核心企业的仍然是一种经营权。其实，企业集团国有资产授权经营“授”的不是经营权，而是持股权，即十四届三中全会所说的“资产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利”。这种作为母公司的持股权与作为子公司的企业经营权完全是两码事。这以后，深圳、上海等地相继进行了组建投资管理公司和将一些政府部门和行业性总公司改组为控股公司、资产经营公司的试点，在中国历史上出现了第一批充当国有资产出资人的新型经济实体，被称做“特殊企业法人”。
1993年发布的《公司法》使用了“国家授权投资的机构”这个概念，并规定国家授权投资的机构可以单独投资设立国有独资有限责任公司，还规定经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。1996年3月全国人大四次会议批准的“九五”计划和远景目标纲要也正式提出了“建立与社会主义市场经济相适应的国有资产出资人制度”的目标。这些由国有投资公司、国有控股公司、资产经营公司、企业集团公司等形式构成的国家授权投资机构或国有资产出资人，形成了一种新的“老板机制”。例如一汽集团公司通过授权和授权后的投资兼并，目前已拥有全资子公司224个，控股、参股子公司190个，拥有这些子公司的国有股权达150亿元。一汽集团公司已经成为这400多个企业的国家授权投资机构或国有资产出资人，是这150亿元国有资本的“老板”，国家授权它具体地行使这些国有资产的“老板”职能。但是，这400多个企业的150亿元的“大老板”还是国务院，一汽集团公司要直接向国务院承担保值增值的责任，国务院要对其经营情况进行监督，其领导人员由国务院任免，其收益是否上交也由国务院决定。一汽集团公司行使的这种“老板”职能，在法律上叫做持股权或股权，也是所有权资本化后派生的一种财产权。
五、国有企业经营权进一步明确为法人财产权
过去人们对企业经营权问题的认识并不一致，有人认为是财产权，有人认为是行政管理权，有人认为两者兼有。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定的十四条经营权，有些是财产权，有些则是政府下放的行政管理权。有些应该由企业行使的财产权又没有完全交给企业。在制定《国有企业财产监督管理条例》时，认识又前进了一步，提出了“企业法人财产权”的概念，并专章作了规定，强调企业“依法独立支配国家授予其经营管理的财产”，国家“不得以任何形式抽取注入企业的资本金”，“国家对企业承担的财产责任以投入企业的资本额为限”，“企业以其全部法人财产独立承担民事责任”。可见企业法人财产权的实质仍然是经营权，而不是把所有权也给了企业。有些人把企业法人财产权理解为法人所有权是不对的，是对立法意图不了解的表现。把经营权明确为企业法人财产权的意义在于对国有资产所有权的管理从法人财产向所有者权益的转变，即国家作为所有者不再直接管理企业中的法人财产，而把重点转移到关心和维护所有者权益上来。因为根据《会计准则》的规定，企业的核算公式是：“资产＝负债+所有者权益”。资产是企业拥有或控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利，分为流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产和其他资掹；负债是企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿付的债务，分为流动负债和长期负债；所有者权益是企业投资人对企业净资产的所有权，包括企业投资人对企业的投入资本以及形成的资本公积金、盈余公积金和未分配利润。资产即企业的总资产就是所谓的“法人财产”，这些法人财产是由负债和所有者权益形成的。这就是说企业占有和支配的全部资产并不是归企业所有，在偿还债务以后，全部净资产属于企业投资人所有。《资产负债表》左侧的所有科目反映的资产，即法人财产，由企业独立支配，即由企业占有、使用和依法处分，而其收益形成的税后利润及资本公积金、盈余公积金则属于所有者权益，被列入右侧的会计科目，归企业投资人所有和处置。企业对其法人财产没有收益权是相对于企业投资人而言的，当企业向其他企业投资时，它本身就成了其他企业的投资人，在这种情况下，企业当然有收益权，只不过这种收益又计入本企业的当期损益，而最终还是属于本企业投资人所有。正是基于这一原理，才把企业的经营权明确为法人财产权，使国有资产所有权的管理转移到《资产负债表》右侧的所有者权益上来，防止所有者直接去支配企业的法人财产，以使经营权真正得到落实。目前，各级国有资产管理部门开展的对企业国有资产保值增值指标的考核就是维护国家所有者权益的重要措施。除了行使收益权外，企业出资人还要行使重大决策和任免经营者的权利，也是从维护所有者权益考虑的，因为企业经营者重大决策的失误，往往会给所有者权益带来重大损失，事前当然应该征得所有者同意，对不称职的经营者，出资者也有权进行撤换。只有这样，才能形成所有权与经营权（三中全会改称为出资者所有权与企业法人财产权）既相互分离，又相互约束的机制。同时，又由于国有资产出资人由政府部门变为不行使政府职能的经济实体，从而使所有权人与经营权人都成为民事主体，处于相互平等的地位，由过去的行政隶属关系变为产权关系。
六、出现了非经营性资产的使用权
现在，行政事业单位的非经营性资产已超过一万亿元，占全部国有资产的20%，是国家一笔巨大的财富。这些国有资产由各个行政事业单位占有和使用，并已纳入依法管理的轨道。按照目前国有资产管理部门的规定，这些行政事业单位对其占有的国有资产拥有使用权，这种使用权与经营权一样，也是所有权派生的财产权，只不过是这种使用权比经营权的权利要小一些，它只有占有、使用的权利，而没有处分的权利。这种财产权是《民法通则》中没有涉及的。
七、普遍使用了产权的概念
传统民法理论把财产权利分为物权、债权和知识产权三类，《民法通则》没有使用物权的概念，而使用了“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”的概念。除“知识产权”外，法学上从来没有单独使用过“产权”概念。但现实经济生活中，产权的概念已经普遍采用。最早提出产权概念的是党的十四大政治报告，当时的提法是“理顺产权关系”。十四届三中全会《决定》在分析现代企业制度的基本特征时，把“产权关系明晰”列为首要特征，并对其含义作了具体阐述，即“企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体”。《国有企业财产监督管理条例》也大量使用了“理顺产权关系”、“建立明晰的产权关系”、“产权登记”、“产权界定”、“产权纠纷”、“产权变动”、“企业产权”等概念。正在起草中的《国有资产法》也是以“理顺产权关系”作为立法宗旨，并对产权的概念作了明确的定义。由此看来，产权的概念已经是难以回避了。法学的任务是要对这个概念给予科学的法律解释，并与传统的所有权理论相协调、相衔接。
从实践中运用产权概念的含义看，其内涵大体相当于《民法通则》中的“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”，只不过是《民法通则》中的“财产所有权”仅指实物形态的财产所有权，即物权意义上的财产所有权，而实践中的“财产”，还包括非实物形态的财产，即无形资产，而且无形资产的概念比法学中知识产权的概念要宽，还有对物产权（土地使用权、矿业权等）、行为权利（专营权、特许权等）和商誉等。
综上所述，国家所有权的理论在实践中已经有很大变化和发展。尽管新的国有资产管理、监督、营运体系还没有完全确立，许多改革中出现的问题还待继续解决，但发展和完善国家所有权理论已成为我国法学界，尤其是民法经济法学界的一项迫切任务。
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