内部人控制与国有资产信托，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何解决内部人控制问题，是企业改革中遇到的普遍问题，笔者认为，股份制本身并不能消除国有企业内的内部人控制问题，依靠传统的行政干预手段解决这一问题也是不现实的。我们必须引入新的思路：企业改革并不仅仅是政府和企业的事，金融机构能够而且应该在其中发挥作用，其形式之一就是国有资产信托。
内部人控制：一个基本现实
内部人控制（insider control）这一概念原来主要被用来研究东欧和前苏联各国在向市场经济转轨的过程中的治理结构问题，其含义是经理人员（通常与工人共谋）获取企业控制权的相当大的部分。内部人控制有所谓“事实上的”和“法律上的”之分。法律上的内部人控制指的是内部人（经理人员和工人）通过持有企业的股份而掌握对企业的控制权。在事实上的内部人控制的企业中，内部人不持有本企业的股份，不是该企业法律上的所有者。东欧和前苏联在计划经济后期，已出现了不同程度的事实上的内部人控制，一些国家如俄国在私有化中面对内部人控制的既定事实，采取了妥协的态度，使内部人获得了大量本企业的股份。这样，事实上的内部人控制便转化成了法律上的内部人控制。在中国，国有企业中的内部人控制主要还是事实上的，企业资产仍归国家所有。
在许多转轨经济中，“内部人控制”的现象正变得越来越明显。最近的东欧和俄罗斯的一些私有化计划由于把所有权的大部分都交给了本企业的经理和工人，因而把这种事实上的内部人控制合法化了。比如在俄罗斯，到1993年11月为止，已有91%私有化了的企业采用了被称为“第二种类型”的私有化方案，在这一方案中，雇员（包括经理）按通货膨胀之间的帐面价格可以购买到51%的企业股份。在许多私有化了的企业中，董事会以及股东会议都被经理层所把持，他们也设法阻止工人们出售他们所拥有的股份，以维持内部人的优势地位不被动摇。在波兰，当80年代后期政府开始放松对国有企业的控制时，国有企业经理们对国有资产的侵吞就已广泛发生，私有化之后，内部人特别是经理层，继续保持他们的特权地位，而监事会中的工人代表则继承了他们在团结工会时的富于行动的传统，在企业决策中起着重要作用。在我国，4000家试点的股份公司的材料表明，内部职工股东已从他们与国家之间的不公平的利润分配中获得了极大的利益，他们一直在要求过多地增加工资及其它此类利益。在许多集体企业中，自发的或非正式的私有化，即未经许可而将财产转化为正式的或事实上的私人所有，已经很普遍了。
之所以会出现“内部人控制”现象，有其复杂的原因。第一，企业内的信息是不对称的。经理人员由于直接经营管理企业，并且拥有足够的专业知识，对企业内的信息掌握得相当充分，而股东一方面专业知识不足，另一方面只能从有限的渠道获取信息，因此处于明显的劣势。在这种情况下，经理人员采取一些手段谋求个人的私利，损害股东的利益，是相当容易的。这种信息的不对称在市场经济国家也广泛存在，但在转轨经济国家特别突出。第二，来自国有资产的所有者的初始激励和约束不足。在国有企业中，由于“国家股”的代表是一些官员，其收益权和控制权是不对称的，容易被企业“收买”。国有资产代表有权决定总经理的人选，有权对企业内重大事项进行决定，但其收入中和经营绩效相关的部分很少。国有资产的增值或流失，与政府官员的个人利益关系不大，他们没有足够的动力去加强对企业经理的监督。第三，经理人员的收益权和控制权也是不对称的。经理人员与其努力提高经营管理水平，多拿一点奖金，还不如想办法将国有资产化为私有更简单方便。在法制比较完备的国家，经理人员热衷于购置豪华轿车，装修办公室，出国旅游；在法制比较薄弱的国家，经理人员更加大胆地直接将企业财产化为私有。
在我国的体制转轨时期，“内部人控制”是随着政企分开和放权让利的推进而逐步形成的。计划经济时代企业的人财物、产供销全都由政府控制，内部人控制这一现象根本不可能存在。随着体制转轨，企业的自主权扩大，行政干预和控制减弱，但其它的控制措施并没有发挥作用，内部人控制问题就越来越严重了。企业方面利用自己的影响，以政企分开、减少行政干预为借口，不断地要求上级放权；而所谓的董事会、监事会根本没有发挥对内部人的监督和控制作用，致使很多企业的内部人处于完全自由的状态，成了“无主管企业”。一些企业内部人员千方百计把国家财产化为个人财产，通过转移、逃债等方法使得个人得利而把包袱甩给国家，造成国有资产严重流失。
对内部人的控制
在我国，内部人权力扩大导致了一系列严重的问题；第一，内部人控制问题导致了国有企业的低市场绩效和大量国有资产的流失。考察企业改革的全过程，人们很容易发现，内部人控制权的扩大与国有企业利润的下滑呈现非常明显的相关性。由于缺乏对经理人员的约束，他们很容易通过一些手段把企业资产化为私有。一种常见的形式就是经理人员和自己亲朋好友的私人企业进行生意往来，国有资产在不平等的交易中逐渐流失。
第二，内部人控制问题导致了收入差距的扩大，引起人们的普遍不满和社会矛盾的激化。尽管一位总经理的工资奖金只是普通工人的三倍，但他们更多地受益于在职消费或津贴，包括能分配到更好、更大的住房，私人用车，利用公款来吃喝、娱乐、支付国内外旅游费用等。这种事实上的收入差距过分悬殊，严重影响了工人们工作的积极性，并最终威胁到经济的稳定增长。
第三，由于我国国有企业经理人员的任免权还掌握在政府手中，对这一位置的追求导致了大量的腐败和寻租行为。在内部人控制的企业中，总经理的位置意味着各种各样的好处和巨大的利益，很多人为了得到这一位置，往往使尽各种手段，对政府官员进行贿赂。在这种情况下，不仅政府的工作效率很难保证，而且普通百姓对政府产生了一种不信任的情绪，影响了政府的声誉。
我国对企业内部人的控制，按传统方法是采取行政干预的手段。政府行政干预的最重要手段是对企业经理人员的任免权，但并不以此为限。尽管落实企业经营自主权多年来一直是企业改革的主要内容之一，但行政机关对企业的干预仍然不同程度的存在。其中，投资项目的审批，贷款的分配，工资奖金发放的最高限额等，都是对内部人控制权形成有力制约的几种行政干预手段。
行政干预这种控制方式其实是计划经济体制的产物。改革以后，人们认识到了政企过于集中的种种弊端，因此，自1979年起不断扩大企业自主权，增加企业留利，实现政府向企业的分权，使企业在某些领域获得了充分的自主权。与此同时，由于忽视了公司治理结构的改革，内部人无来自其它方面的约束，所以来自主管部门的约束弱化很自然地造成了内部人控制。迫使政府再次采用最有效而且最常用的方法，加强行政干预（比如1989—1991年中央曾加强了对企业的计划控制），但政企不分的种种弊端又随之暴露出来。这样，国有企业只能处在政企不分与内部人控制的两难选择之中。
在社会主义计划经济向市场经济转轨初期，很多人有一种很乐观的想法，即只要将国有企业股份化，以股票市场作为公司控制权的市场，转轨就可以顺利实现。这种观念反映了对市场经济的教科书式的认识，转轨经济国家的实践已经证明，仅仅依靠股份公司制度推进企业改革往往会出现内部人控制问题，并导致企业的低市场绩效。这是因为在转轨经济中，由于缺少竞争性的资本市场与劳动市场，经理们在企业内已形成强有力的控制，没有任何一个外部当事人拥有决定性的权力可以因为经理经营表现不佳或道德风险而将其解职，而工人对他们就业的企业有着很强的依赖，企业会保护他们的既得利益和工作。而股东由于力量相对弱小或动力不足，难以改变这种状况。
事实上，在发达国家中，股东控制公司的模式并不是唯一有效的。在英美，其经济运行方式也许与教科书最为接近了，但银行作为资本供应者也居于一种特殊的战略地位，能够对企业施加种种影响。一些银行在签订扩大信贷合同时，一般包含有下列限制（美国众议院分析报告，1967，转引自《帕特曼报告》）：对支付股息的限制；要求维持特定数量的周转资金；对公司以外的企业进行投资的数额限制；未经贷款人同意而出售资产时，只能限制在一定的百分比之内；以及对公司的进一步的负债加以限制等。而在日本和德国，是金融机构而不是公司控制权的市场，在公司的治理结构中起着支配性的作用。宫岛英昭在“日本前财阀控股的私有化和以银行为中心的公司集团的出现”一文中，运用了首次被使用的、关于日本战后财阀解体之后的私有化的原始文件。这些材料表明，那些与其客户企业有着多方面联系的银行，是战后重建中能够制约内部人控制的有效监控机构。根据德国的材料，三家大银行掌握着公开上市公司的大量股份，他们也代表个人股东的利益来投票，他们通常是公开上市大公司监事会成员，这些监事会负责选择管理人员。这些事实表明了两点，第一，不同的国家有不同的情况，离开一个国家的发展阶段及其制度与习俗的历史，而去评判哪种公司治理模式的优劣以及对转轨经济的适用性，是没有什么意义的。第二，在某些情况下，实现金融机构对内部人控制的监控，不仅是可行的，而且是必须的。但具体的形式必须根据各国的具体情况而定。我认为，国有资产信托是符合中国实际的一种可行的选择。
国资信托：一种模式
所谓国资信托，就是政府把国有资产以金融信托的形式委托给金融机构管理以实现国有资产的保值增值。在转轨经济中，国有资产信托对解决内部人控制问题可以发挥其特殊的作用。这是因为：
第一，国有资产信托这种形式可以消除企业内的信息不对称和激励不足的问题。根据美国科学院院士利奥·赫维兹（Leo Hurwiez）在70年代创立的经济机制设计理论，信息问题和激励问题是机制设计中需要涉及到的两个基本问题。同时，内部人控制问题产生的根本原因也在这两方面（见前文分析）。而国有资产信托恰恰能够有效地解决国有企业中信息不对称和激励不足的问题。从信息方面分析，信托公司相对于政府而言有一系列优势：有大量的专业人员，能够及时收集和处理信息；由于信托公司不仅对托管企业进行监管，而且从事其他各项业务，有时也对其托管企业贷款，所以拥有更广泛的信息渠道；比政府对企业的活动参与更多、更深入，可以获得更详细的信息。从激励方面分析，由于信托公司面对的是激烈的市场竞争，高效率是其存在和发展的前提条件，它为了站稳脚根，实现手中股票的保值与增值，必然会想方设法加强对企业的控制与管理。与之相反，政府是天然垄断的，毫无竞争的压力和约束可言。
第二，信托公司有足够的控制手段，根据西方的经验，信托公司可以采取以下三个方式对企业进行控制：一、信托公司作为股票的持有人和投票人。由于国有资产由信托公司进行管理，因此信托公司理所当然地获得了国有股的投票权。此外，它也可以运用自有资本购买被托管企业的股票，以加强对内部人的控制，在股权高度分散的情况下，拥有5%的股票就足以控制企业。二、信托公司作为资本供应者。信托公司拥有大量的资金，而其托管的企业往往需要贷款，信托公司通过对它的贷款可以进一步加强对内部人的控制。三、信托公司人员兼任企业的董事，参与企业的日常经营管理。与之相比，政府只能通过第一种控制方式进行控制，而且不能对企业的日常活动卷入过深，否则就会出现政企不分的问题。
第三，从公共选择理论看，引入新的力量有助于打破国有企业改革的僵局，推动改革的前进。在俄罗斯，由于经理阶层的力量壮大，导致了这样一种局面，即任何改革方案必须承认经理对企业事实上的控制，才能得以推行。这是放权让利政策的恶果。在中国，情况虽然不至于如此严重，但也存在类似的恶性循环。由于放权让利政策的推行，经理阶层拥有了相当大的经济力量和政治实力，他们又不断利用自己的力量，来影响舆论和决策层，要求更大的权力、更优惠的政策。这种循环的结果，使中央一系列市场化的措施由于企业强烈反对而难以出台。现在国有企业中经理层的力量已经相当强大，很多中央抱有很大希望的改革措施一到下面，就演化为经理层加强自己力量的工具。在这种情况下，引入金融机构的力量可以改变企业内外的力量对比，有助于加强对内部人的控制。
第四，国有资产信托这种形式符合“渐进式”的改革思路，不会引起大的社会动荡。改革初期，大多数西方经济学家都主张改革一步到位，经济学上的“次优定理”和“快车道定理”也有要求改革一步到位的含义。但是随着改革的推进，越来越多的人开始赞同渐进式的改革。他们认为，一个国家的改革设计和顺序应该是“诱致的”而不应该是“强制的”。从改革的渐进性角度来看，国有资产信托有两个优点：一、不改变所有制结构。二、不涉及大规模的破产、兼并。就所有制这一点而言，如果实行私有化，不仅会遇到强大的阻力，而且前苏联和东欧的经验也证明，私有化往往导致财富向少数人手里集中和两极分化。就第二点而言，破产、兼并不仅带来大量的失业问题，而且破产本身往往伴随着大量的国有资产流失，国家资产在破产时被大大低估，一些人乘机大发横财。国有资产信托循着渐进式的道路进行，就可以避免大的社会动荡。现在经济学界已经达成共识，并且有足够的实证资料说明，社会稳定与经济增长之间有明显的正相关关系。相反地，我们如果采取过于激进的方法，就很有可能事与愿违，导致对内部人彻底的失控。
总之，由于信托机构在信息文献的优势，在激励方面的优势，在控制手段方面的优势，实行国有资产信托可以有效地解决内部人控制问题，提高国有企业的绩效。从更深一个层次来说，政府将国有资产委托给金融机构来管理，是分工的发展。政府可以集中精力实现其政治目标和社会目标，而将其相当一部分经济职能让渡出去，这样，可以提高整个经济的运行效率。
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