论“公正”重于“关护”——对中国就业弱势群体税收支持政策的哲学反思，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,中国论文,税收论文,公正论文,哲学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“公正”与“关护”同属人类伦理学理论资源中的两个基本道德诉求，两者缺一不可、互相关联，共同建构了伦理学根本原则中的核心要素。随着我国体制转轨进程的加快和深入，以及劳动力市场的不断发展，我国劳动力供需矛盾日益加深，就业弱势群体及其种种问题日趋凸显，政府因此提出要对弱势群体给予特殊的就业援助。财政部和国家税务总局针对就业和再就业中的这一弱势群体，也陆续出台了一系列促进就业的税收支持政策。这些政策措施的实施对于促进弱势群体就业和再就业、稳定社会经济等方面取得了一定的效果。但由于这些支持政策在“公正”与“关护”两个基本原则运用上存在侧重点的偏差，使得目前的执行情况与政策目标之间仍存在较大的差距。
一、公正原则与关护原则的内涵
公正原则是人们在社会共同生活以及处理冲突的过程中所遵循的基本伦理规范。在社会生活中，人们不仅期待形式上、程序上的公正，而且也要求实质与结果上的公正。公正有两个层面的含义：一是作为道德直觉的公正，即公正理念根植于人们的一种先验的道德直觉。按照这种直觉，人们认为：在同样的境遇下，同样都是人就应得到同等的对待，而反之，则是不对的，是不可理喻的。二是体现着相互性、对等性的公正。按照这一层含义解释，公正实际上是“相互性”、“对等性”概念的另一种表述。人们保全自身权益的前提是对他人权益的认可与尊重，因此，相互的认可与对等的尊重是人类权益存在的基础。于是，从人的保全己利这一本能欲求中，可以推导出相互性、对等性之道德规则来。而相互性、对等性的实质恰恰就是平等、公正。所谓关护原则，就是将对他人的关爱、关照或顾及视为行为的基准这样一种价值取向。换言之，关护作为一种善的德性，体现了行为主体做出的一种超越自身利益的道德选择。这里关键在于，对他者利益的考量，是关护原则本质的方面。因此关护原则不是将行为主体视为独立自主的个体，而是着眼于人是一种相互关联的存在，着眼于行为主体与社会及所处环境的具体联系。它要求每位行为主体都主动从自身中散发出一种对他者的关爱情感，从而为自己的生存于世承担起一份责任。
税收的“公正”与“关护”作为社会“公正”与“关护”的一个组成部分，是社会“公正”与“关护”在具体领域中的体现。税收公正的内涵可以概括为3个方面：①普遍课税。即所有的人，不分国籍、种族、阶级、身份、宗教信仰，均负有纳税义务，应当纳税。②公平税负，即处于相同纳税关系的人在该种税上享受相同的待遇，处于不同纳税关系的人在该种税上应受到不同的处理。③平等课税。正如西方古典经济学家亚当·斯密所说：“一切国民，都必须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享有收入的比例，缴纳国赋，以维持政府。”因而，亚当·斯密的平等课税理论即为：税收与个人的纳税能力成比率递增。税收关护可以理解为国家在课税中对特定的纳税人或征税对象给予的鼓励和照顾，即当纳税人生产、生活上有困难或有其他应予照顾的困难时，经主管机关审批而实施的税收减免或补偿，以体现税法的灵活性。所以税收关护原则本身就是一种可以与人道、义务等并归一类的普遍原则。
二、公正何以重于关护：对中国就业弱势群体税收支持政策的反思
1.中国就业弱势群体的界定及其面临的主要困境
所谓就业弱势群体是指在求职和就业中容易和已经遭遇挫折和困难的人群。改革开放以来，经济改革带来了劳动力市场的不断重组，失业形势日益严峻，并出现了长时间处于失业之中的就业弱势人群，主要包括：一是下岗失业人群。自1997年开始的中国第三轮产业结构调整使很多国有企业面临困境，“减员增效”成为国有企业改革的重点，未达到退休年龄的国有企业分流职工通过买断工龄、下岗、提前退休或者退养的方式进入劳动力市场而成为一种就业弱势群体。二是农民工群体。这一群体是在中国城乡二元经济结构和户籍制度的束缚下形成的一种就业弱势群体。三是女性就业者群体。女性作为就业弱势群体，在世界内具有一定的普遍性，我国也不例外，在我国女性就业中也存在就业率高，失业率也高和高层次就业率低等性别歧视与变相的性别歧视现象。特别是体制转轨过程中，女性越来越成为就业中的弱势群体。四是残疾人群体。这是一种生理性就业弱势群体，由于其自身的生理缺陷，这一群体在社会竞争中处于不利地位。
这些就业弱势群体在遇到就业困难时直接面临的问题就是经济收入的减少。从实际情况来看，就业弱势群体的经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线边缘。正是由于经济上的低收入性决定了就业弱势群体在社会生活中的贫困性，这种贫困性也造成了就业弱势群体的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他灾害，他们很难具有足够的承受能力，因此，他们在社会中的心理压力高于一般社会群体。他们常有衣食之忧，对生活前途悲观，心理压力巨大。
2.公正何以重于关护：就业弱势群体社会扶助的原则思考
如上文所述，就业弱势群体所面临的首要问题是经济收入的减少和生活的贫困。这些就业弱势群体生活困难，政府就有责任予以扶助。那么在政策制定中人们自然就会首先想到“关护”原则。当然对弱者的关护是非常必要的，但我们不可忽视另外一个原则视角——公正。其实现阶段我国就业弱势群体问题的日益严重，其真正原因是就业中的不公正。因为现代意义上的社会公正，首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本权利。只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定。然而，对于就业弱势群体来说，就业的年龄歧视、性别歧视、地域歧视等现象，显然都违背了就业中的社会公正原则。由此看来，将公正与关护原则融合在一起来对就业弱势群体进行政策扶助的观点，是不难引起人们共鸣的。一般情况下，我们也认同关护视角与公正视角一样重要，它们一起构成了对就业弱势群体扶助政策制定的两个基本原则。现在的问题在于，强调关护视角的重要地位这一点本身并非不妥，但是否因此就否定“公正重于关护”这一话题呢?笔者的回答是否定的。在笔者看来，对待就业弱势群体政策扶助时，应该“公正”重于“关护”。理由如下：
第一，从道德原则的稳定性、持久性的角度来看，公正比关护有着明显的优势。公正的视角是对等、平等、相互对应的视角，而关护原则则将母爱视为前提性的范例，因此其价值取向是非对等性，其道德诉求是单向度的。公正原则期待任何一种道德行动的付出都应伴随着对该行动的对等的应答，惟有平等、对等、双向的道德交往才能使主体之间建立起稳定、持久的社会联系。就业是民生之本，创业是就业之源。公正原则的对等性、双向性运用于就业弱势群体扶助政策上是非常必要的。一方面，国家通过制定各种对社会就业弱势群体实施特殊保护的法律，解决他们的就业困难；另一方面，就业弱势群体在国家的政策保护之下要增强创业的积极性，提升自身的就业能力，只有这样才能从根本上解决弱势群体的就业问题。而单纯的“关护”救济，固然短期内可起到改善他们生活状况、抑制贫困继续恶化的作用，但关护太多会造成他们的自卑心理，还可能滋生失业者的惰性和依赖性。
第二，从道德原则的广泛性、普遍性的角度看，公正所能发挥的功效是关护难以企及的。在像家庭、近亲、朋友这样一种近距离的场合之内，关护无疑是一种对个体活动起主导作用的道德原则，而在一个超越了该范围的广博的社会领域里，对于个体行为而言，真正能够产生持久、稳定和决定性影响的道德原则则是公正。当然，在广博的社会公共领域里，关护原则也是一项重要的道德命令，但与公正原则相比，它仅起一种补充的作用，而公正才是占据主导地位的道德法则。就业弱势群体在任何国家、任何社会都是存在的，只是规模和程度不同。中国的弱势群体失业在总量增长的情况下，已经呈现出失业的时间群集、地区群集、行业群集和个体群集的特点，并且失业群集存在着叠合的现象。其范围之广，单靠国家对某一群体制定特殊的关护政策是解决不了的。政策的出发点应关注对平等就业权利的保护，包括就业前的平等就业机会权利、就业中的就业条件公平权利、不能就业时的社会保障权利等。
第三，从国家宏观就业指导方针的角度看，公正重于关护。2003年10月，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步强调：“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策”，“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。鼓励企业创造更多的就业岗位。改革发展和结构调整都要与扩大就业紧密结合……”等等。从党和国家的纲领性文件中可以看出，政府对就业问题的重视逐步增强，同时还运用了具有普遍性和全面性的“就业”概念。这表明我国的宏观就业指导方针不再是关护某一个特定的社会群体，而是以公正视角面向城乡一切有劳动能力和劳动意愿的劳动者。
3.现行就业弱势群体税收支持政策与评析
现行就业弱势群体税收支持政策的形成较早可追溯到1999年。1999年3月15日，为贯彻落实《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》(中发[1998]10号)精神，国家税务总局下发了《关于下岗职工从事社区居民服务享受有关税收优惠政策问题的通知》(国税发[1999]43号，此文件已失效)。此后还陆续下发了与此相关的一系列文件。由于一些文件规定的税收支持政策期限已到期，2006年1月23日，财政部、国家税务总局再次根据《国务院关于进一步加强就业工作的通知》(国发[2005]36号)精神，下发了《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》(财税[2005]186号)，加上税收基本法规中原有的对就业弱势群体的税收优惠规定，于是就构成了新一轮就业弱势群体税收政策的主要内容。其中主要有：一是对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的，按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。二是对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，按实际招用人数予以定额(每人每年4000元)依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠。三是对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，凡符合有关条件规定的，3年内免征企业所得税。四是对残疾人员为社会提供的劳务免征营业税；对民政部举办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位，凡安置“四残”人员占生产人员总数一定比例的可以免征或减征企业所得税等等。
上述的中国现行就业弱势群体税收支持政策，相对于以往的促进就业的税收优惠政策而言，优惠面扩展了，享受优惠的对象也增加了。但是总体来看还是没有摆脱重“关护”轻“公正”的政策思路。因此，会带来以下几个问题：
第一，不利于国家再就业宏观目标的实现。目前中国所面临的失业问题，不仅是历史上前所未有的，也是世界上独具特色的。中国是一个劳动力资源十分丰富的国家，中国的人口总数占世界人口总数的1/5以上，中国的劳动力总数则占世界劳动力总数的1/4以上。然而，中国的自然资源却相对贫乏，生产力发展比较落后。所以，中劳动力失业问题的存在不仅不可避免，而且必然是十分重要的经济社会问题。就业和再就业工作是一个全国性、全局性的问题，现行减免税收政策只局限于少数人群的“关护”上，显然不利于再就业宏观目标的实现。
第二，不利于营造公平的税收环境。现行政策主要包括两种倾斜：个人身份倾斜和行业倾斜。其结果是有人能享受优惠政策，有人却不能享受优惠政策，有悖税收公平原则。因为对于所有无业人员来说，他们同属就业困难群体，就业是他们所面临的共同问题。在扶持弱势群体问题上，适当的政策“关护”是必要的，但不应该对其他的就业困难群体视而不顾，人为制造新的不平等待遇，这样不仅达不到政策运行的目的，而且破坏了税收的公平原则。
第三，增加企业经营风险，降低企业经济效益。对于企业生产经营来说，员工素质是经营成功的主要因素之一。而就业弱势群体很大一部分属于文化偏少、技能偏少、身体偏差的人员，并且弱势群体中的大多数人思想观念僵化，认识守旧，不思进取，不愿意认同社会变革的事实，对企业和社会存在强烈的依赖感和依靠心理。现行再就业税收优惠政策规定的企业免税资格，只是招用下岗失业人员的数额，而对下岗失业人员是否进行专业技术培训没有规定。可想而知，企业为了获得免税，招用大量素质偏低的下岗失业群体，岂不是舍本求末之举。
三、对现行就业弱势群体税收支持政策的修正
按照“公正”重于“关护”的政策思路，笔者提出以下几点政策建议：
第一，改变税收优惠方式，在税收上为弱势群体创造公平的起点。税收优惠按手段分为税基式、税率式、税额式和延期纳税式四种。税额式和延期式税收优惠多适用于“点”的关护，便于对个别纳税人适用，有利于解决个别问题。税率式税收优惠适用于“线”的优惠，便于对某个行业、某种产品或某个地区运用。税基式税收优惠一般适用于“面”的优惠，便于对所有纳税人适用。在就业弱势群体税收优惠政策运用上应加大税基式的减免，逐步减少其它方式的税收优惠手段。比如在税基式减免方式上可考虑逐步提高起征点或免征额，这样既可以充分发挥再就业优惠政策的作用，又可以创造一个公平的税收环境。
第二，税收优惠政策的着眼点要放在经济发展，增加就业岗位上。解决就业问题，最根本的还是要最大限度地增加就业岗位。笔者认为：一是促进中小企业发展，形成新增就业岗位。具体措施上可以考虑降低增值税小规模纳税人的征收率；在统一内外资企业所得税的基础上，设置一档低税率以体现对中小企业的照顾，允许中小企业采取加速折旧、再投资退税等。二是发展农村经济，消化转移农村剩余劳动力。具体建议是在统一城乡税制的基础上，加大对乡镇企业的税收优惠力度。三是对劳动密集型企业和项目给予更多的税收优惠。国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例来确定税收优惠的程度。
第三，要制定支持就业培训和就业中介的税收优惠政策。对个人而言，就业能力取决于他们所拥有的知识和技能。加强对下岗失业人员的就业培训，提高人员素质，是增加失业人员就业能力、创新能力、创业能力的重要手段。因此，税收上应对下岗失业人员的职业培训和就业中介机构制定必要的税收优惠政策。具体措施可考虑按其培养出来的高素质劳动者人数并结合就业率的高低，给予这些就业培训机构所得税、营业税和其他税费的减免。
第四，开征社会保障税。我国目前实行的是社会保障省级统筹，还没有建立全国统一的社会保障体系，省级统筹限制劳动力在省际之间的流动，不利于建立有序流动的全国性人才市场和劳动力市场。而开征社会保障税为建立全国统一的社会保障制度提供了财力支持，有利于建立一个全国统一的社会保障体系，从而解决了劳动力的流动所涉及的养老、医疗、教育等问题，消除人员流动壁垒。
第五，适当调整和完善现行促进就业的税收优惠条款。一是扩大税收优惠的人员范围，将无业人员、待业人员以及其他失业人员都应该包括进来。二是扩大优惠的税种范围。将增值税、个人所得税等包括进来。三是改进税收优惠的个别条款。如对小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用的失业人员，必须持有《再就业技能培训合格证》，才能享受税收优惠。
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