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一、为什么要关注校际间财政均衡
校际间财政均衡是学生均衡享有义务教育资源的基础。从教育机会均衡、教育资源均衡到教育结果均衡是义务教育均衡发展的不同时期的目标。我国目前正处在从教育机会均衡到教育资源均衡的转型时期，学生均衡享有教育资源的水平成为评价义务教育均衡发展的程度的重要指标。而从教育资源的构成要素及推进义务教育均衡发展的相关政策来看，最终都要落实到学校所能够获得的教育财政资源的多少。显然，如果不能实现校际间财政均衡，学生均衡享有义务教育资源的目标是难以实现的。
学生及家长对校际间差异感受是最为直接的。相关调查结果显示：校际间的差异普遍存在，越是义务教育发达地区，学生及家长对校际间差异感受最突出，择校率也是最高的。尽管这里普通学校的教育水平也明显高于其他区域的重点学校，但学生及家长比较的对象只是本区县的学校，对其他区县学校之间的差异没有直接的感受。
县(区)间教育财政均衡水平不能真正反映校际间的财政差异。国内有关义务教育财政均衡状况的实证研究成果，大多是以省际间、跨省份的区县间生均教育经费的面板数据为依据，来分析全国义务教育财政均衡状况。如袁连生和王善迈(2002)用“省际义务教育生均经费的基尼系数和变异系数”，以及人均财政支出作为一个解释变量的双变量线性回归模型，[1]潘天舒利用1998年全国的2173个县数据，[2]曾满超等利用1999年全国的2900个县级单位的数据，[3]廖楚晖(2006)利用2002、2004年数据，[4]对全国义务教育支出非均衡进行了研究。王蓉(2002)利用全国的2178个县数据，并运用Generalized Entropy Class(CE指数)分别研究了在组内和组与组之间呈现出的地方政府教育财政支出的不平等性。[5]但对于某一区域内(比如省域内)区县间、校际间的义务教育财政均衡的实证分析研究成果较少。事实上，即使是在义务教育发达的地区，校际间差异仍然突出。[6]
校际间财政均衡是长期被忽视的义务教育均衡关键指标。各级政府部门披露的数据大多是义务教育的经费总量、财政投入量、增长率等。至于政府财政投入对缩小学校之间财政差距的结果基本是被忽略的。不可否认，义务教育财政投入总量的增长有利于改善学校之间财政非均衡状况，但二者之间并不存在必然的因果关系，政府部门之所以不能或者不敢公开学校之间的财政均衡数据并非是统计上的困难，而是义务教育财政总量的数据相对于学校间财政均衡的数据更能够反映教育政绩。
二、校际间教育财政非均衡状况的实证分析
基于某市所辖的18个区县的官方数据及作者对该市部分区县内256所初中、小学的调查数据的统计分析结果，可以在一定程度上反映校际间的财政差异。
(一)校际间教育财政差异明显高于区县间差异
从表1、2数据来看，尽管区县间、校际间生均教育经费和公用经费差异均基本呈相对缩小的态势，但校际间生均经费的差异明显高于区县间、且初中差异高于小学。以2007年为例，校际间初中生均教育经费差异高于区县间差异23％、小学高于20％；校际间初中生均公用经费差异高于区县间差异13％、小学高于10％，初中差异明显高于小学。如果从校际间教育经费内部差异来看，生均公用经费差异非常突出。
(二)校际间教育财政资源存量差异高于增量差异
如果把年度生均教育经费、公用经费作为教育财政增量，把生均固定资产总值、生均专用设备值作为存量，图1、2数据显示，校际间教育财政的存量差异明显高于增量差异。
图1 2002-2007年初中校际间的生均固定资产、专用设备、教育经费、公用经费差异变动
数据来源：根据某市部分区县中小学调查数据计算。
如图1，2002-2007年初中校际间的生均固定资产总值变异系数、生均专用设备变异系数都是高于生均教育经费的变异系数，2003年初中校际间的生均固定资产变异系数最高达137％，比同年的生均教育经费变异系数62％高出74％，虽然后来的几年中二者之间的差距有所缩小，但到2007年，初中校际间的生均固定资产变异系数仍在98％，比同年的生均教育经费变异系数58％还高出40％。初中校际间的生均专用设备值变异系数虽然从2002年的92％，下降到2007年的69％，但还分别高于2002年、2007年的初中生均教育经费16％和11％。
如图2，虽然小学校际间的生均固定资产总值变异系数从2002年的99％下降到2007年的74％，生均专用设备值变异系数从2002年的78％下降到2007年的55％。但与生均教育经费差异比较，2002年生均固定资产总值变异系数高于同年的生均教育经费差异，差异高达35％，生均专用设备值变异系数高于同年的生均教育经费差异，差异高达14％。到2007年，小学生均固定资产总值、生均专用设备值变异系数仍然高于生均教育经费变异系数，分别高达32％和13％。
图2 2002-2007年小学校际间的生均固定资产、生均专用设备、教育经费、公用经费差异变动
数据来源：根据某市部分区县中小学调查数据计算。
(三)公众对校际间财政均衡的满意度低于区县间
图3数据显示，公众对对区县间的均衡满意度高于对校际间，小学校际间均衡满意度高于初中校际间。在被调查的初中学校中，校际间生均教育经费均衡的不满意度最高，占被调查学校的46.8％；初中区县间生均教育经费均衡的不满意占被调查学校的33.6％，校际间的不满意度高于区县间13.2％。小学校际间生均教育经费均衡不满意和非常不满意的比例加总为31.3％，区县间不满意和非常不满意的比例加总为28.1％，校际间的不满意度高于区县间不满意度3.2％。就初中与小学比较而言，初中区县间、校际间的生均教育经费均衡不满意率高于小学。
图3 公众对校际间和区县间义务教育生均经费差异状况的满意度(％)
数据来源：根据某市部分区县中小学调查数据计算。
三、推进区域内校际间财政均衡的策略
(一)建立区域内校际间财政均衡指数
虽然推进义务教育均衡发展是政府长期的目标，但并非没有时间的约束，况且，均衡发展长期目标也应该有阶段性的目标来支撑。从推进区域内校际间财政均衡进程的需要来看，中央和省级政府应建立动态的、最低的义务教育校际间财政均衡指数，即校际间义务教育生均教育经费绝对量和相对量的差异系数，以监测和调控全国和省内义务教育校际间财政均衡的进程。区县政府需要建立5年和年度的义务教育财政总体投入水平指数与学校之间义务教育财政均衡指数。区县内的重点是推进学校之间教育财政均衡，上级政府应以校际间财政均衡指数作为考核下级政府推进义务教育均衡发展成效的量化核心指标。
(二)完善地方政府教育预算过程的学校参与
从校际间教育财政非均衡形成的原因看，学校的预算外收入是重要影响因素。这就要求政府规范学校的所有教育收支，将政府用于学校的各种专项支出以及学校的各种财政性收入全部纳入预算。完善的地方政府教育预算，应当有学校的参与：一是学校根据生均教育经费支出标准及学校特殊经费需求提出经费需求，编制预算表；二是政府根据义务教育服务均衡化的财政需求核定生均教育经费支出标准；三是政府应将预算内外教育财政资金统筹起来，确定义务教育财政总供给量，并据此进行均等化配置；四是学校应参与区县政府教育支出预算过程，区县政府应公开预算过程相关信息，学校之间在平等基础上进行预算博弈；五是经过批准的政府预算应坚决执行，预算执行的调整应通过法定程序。因为从根本上讲，政府促进义务教育校际财政资源配置均衡的政策，只有被落实到政府预算执行中才可能发挥实效。
(三)科学选择均衡校际间财政增量与存量策略
现阶段，义务教育校际间财政均衡重点在区县内，均衡区县内校际间义务教育财政增量应采取的策略是：每个区县要根据生均教育经费支出水平对区县内所有学校进行排序，选择15％处于中位水平学校的生均教育经费水平作为基准，对低于标准的学校进行补助，使其达到标准。尤其是接受市级财政一般性教育专项资金的区县，资金应主要用于缩小区县内学校之间教育财政差距，省级(市级)政府应把区县内义务教育校际间教育财政均衡程度，作为考核区县政府使用一般性教育专项资金效率的核心指标。
均衡校际间义务教育财政存量的策略是：(1)根据本区县人均GDP的增长水平，具体测算出可能提供生均固定资产总值和生均专用设备值水平，在此基础上提出生均固定资产总值和生均专用设备值标准，对低于标准的学校，财政要加大专项资金投入来促进均衡。这不仅考虑了义务教育投入与人均GDP关系，也体现区域内应均衡享有公共教育资源的基本理念。(2)根据目前校际间生均固定资产总值和生均专用设备值存量差异，通过排序选择15％中位的学校作为基准学校，加强重点投入，提高生均固定资产总值和生均专用设备值水平。